食品安全解析畢業(yè)論文.doc

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1、1 緒論I本科生畢業(yè)設(shè)計（論文）所在系 管理系 學(xué)生姓名 楊娜 專 業(yè) 行政管理 班 級 行政001班 學(xué)號 10050344 指導(dǎo)教師 何皞 2014年6月II摘 要食品質(zhì)量安全關(guān)系到人民的身心健康以及社會的和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，面對日趨嚴峻的食品安全形勢，我國政府部門加大了對食品質(zhì)量安全監(jiān)管并采取了一系列相關(guān)措施。在政府的嚴格控制下我國的食品安全局勢有所好轉(zhuǎn)，但頻繁發(fā)生的食品安全事件任令人感到擔憂。本文從政府監(jiān)管的角度針對當前我國食品安全監(jiān)管存在的一些問題及其成因進行分析，并提出相應(yīng)的對策，希望能夠為解決我國食品安全問題提供一些有益的參考。全文的基本內(nèi)容由四個部分組成：第一部分是緒論

2、，主要闡述研究的目的和意義、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀、基本內(nèi)容與結(jié)構(gòu)、研究思路和方法；第二部分是我國食品安全監(jiān)管的相關(guān)理論，主要對一些相關(guān)概念和基本理論問題進行分析和探討，為后邊的研究奠定必要的基礎(chǔ)：第三部分是我國食品安全監(jiān)管存在問題的剖析，并對其成因進行分析；第四部分探討我國食品安全監(jiān)管的對策。要結(jié)合我國國情現(xiàn)狀，探索有中國特色的食品安全監(jiān)管體系，這也更加符合中國的實際。關(guān)鍵詞：食品安全,監(jiān)管,問題,對策ABSTRACTABSTRACTFood safety concerns peoples physical and mental health, life security, as well as s

3、ocial stability and sustainable economic development. Faced with the worsening food security situation, the Chinese government has increased the monitoring of food safety, and adopts a series of measures. Under the governments strict control, the countrys food security situation has been improved, h

4、owever, Chinas food security situation is still not optimistic. The article analysis problem of food safety supervision system and factors that have caused these problems, and then provides some useful suggestions to solve these problems.This paper aims to expound the important strategic status of f

5、ood safety in national development, further analiysis of the existing system of Chinas food safety problems, learn from foreign food safety supervision, the supervision system of food safety assurance measures.The basic contents of the dissertation is composed of four parts: the first part is the in

6、troduction, mainly expound the research purpose and significance, research status at home and abroad, the basic content and the steucture, research ideas and methods; the second part is the theory of food safety supervision in China, mainly on some related concept and theory to analyze and discuss t

7、he problem, lays the essential foundation for the behind of the research: the third part is the supervision of food safety in our analysis of the existing problems, and analysis of its causes; the fourth part discusses countermeasures of food safety supervision in China. According to the present sit

8、uation of our country, explore the food safety supervision system is Chinese characteristic, which is more in line with the actual Chinese.KEY WORDS: Food safety, Supervision and management, Problem, CountermeasureIIIVV目錄目錄1 緒論11.1 選題背景11.2 研究的目的和意義21.2.1 研究目的21.2.2 研究意義21.3 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀31.3.1 國內(nèi)研究現(xiàn)狀31.3

9、.2 國外研究現(xiàn)狀41.4 本文的基本框架、研究思路和方法51.4.1 論文結(jié)構(gòu)51.4.2 研究思路和方法52 我國食品安全監(jiān)管的概述62.1 食品安全相關(guān)概念的界定62.1.1 食品安全的內(nèi)涵62.1.2 食品安全監(jiān)管的內(nèi)涵72.1.3 食品安全監(jiān)管體系的概念72.2 我國食品安全政府監(jiān)管的必要性93 我國食品安全監(jiān)管存在的問題103.1 食品安全法律法規(guī)體系不完善103.1.1 缺乏系統(tǒng)性、完整性103.1.2 相關(guān)法律法規(guī)、標準的修訂滯后103.1.3 懲罰標準及違法成本過低103.2 食品安全監(jiān)管部門職責不清113.2.1 多頭監(jiān)管致“角色的權(quán)限不清”113.2.2 監(jiān)管主體部門之間

10、銜接不協(xié)調(diào)123.3 食品質(zhì)量安全監(jiān)管技術(shù)支撐薄弱123.3.1 食品標準不統(tǒng)一123.3.2 食品檢驗檢測機構(gòu)技術(shù)落后123.4 食品安全生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位133.4.1 政府對食品的生產(chǎn)質(zhì)量檢測不到位133.4.2 政府對食品的流通環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位144 完善我國食品安全政府監(jiān)管的對策154.1 健全食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系154.1.1 清理并完善現(xiàn)有的法律法規(guī)154.1.2 及時修訂食品安全標準154.1.3提高懲罰標準，加大違法成本154.2 明確各監(jiān)管部門職責界限164.2.1 一個部門全程監(jiān)管，明確責任164.2.2 構(gòu)建權(quán)威高效的食品安全協(xié)調(diào)機構(gòu)174.3 加快建立食品安全

11、技術(shù)支持系統(tǒng)18VV4.3.1 修訂、完善現(xiàn)有法律法規(guī)，統(tǒng)一執(zhí)法標準184.3.2 完善食品安全檢驗檢測體系184.4 強化政府對食品安全生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度184.4.1 加強食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管194.4.2 加強食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管195 結(jié)論21致 謝23參考文獻25II1 緒論211 緒論1.1 選題背景國以民為本，民以食為天，食以安為先。維護食品安全，關(guān)系著每個人的切身利益。營造健康的經(jīng)營環(huán)境和消費環(huán)境，需要全社會的參與和努力，需要每一個行業(yè)各盡其責。只有舉全社會之力，形成“人人需要安全食品，人人維護食品安全”的良好氛圍，食品安全問題方能從根本上得到解。以全球化的視角，科學(xué)地審視中

12、國的食品安全問題，可以清晰地看到，在一系列食品安全事件背后，是中國食品工業(yè)所面臨的、需要跨越的深層次矛盾和挑戰(zhàn)。 首先，中國食品工業(yè)基數(shù)巨大，食品安全事故發(fā)生的概率和顯示度高。在我國，每天要加工近11億公斤的食二是源頭污染難以避免，且易于傳遞到整個產(chǎn)業(yè)鏈。在工業(yè)化進程中，對土地、水源的污染加速，來自源頭的污染不可避免地傳遞到整個食品工業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，且短期內(nèi)難以有效化解；其次，分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，加劇了原料溯源的難度。1中國的農(nóng)業(yè)分散于千家萬戶的農(nóng)民當中，而中國的食品工業(yè)在快速的集中。一個龐大的食品工業(yè)要面對著一個上千家農(nóng)戶提供的原料，即散點式溯源，因此，在食品安全產(chǎn)業(yè)鏈梳理中，企業(yè)溯源的難度極大

13、。分析自2008年以來，中國所發(fā)生的重大食品安全事件，如“三聚氰胺”事件、“瘦肉精”事件、“黃曲霉毒素“事件，均發(fā)生于產(chǎn)業(yè)鏈的前端，即原料的控制； 再次，快速發(fā)展中的失衡及盲目求利當中的失律。中國食品工業(yè)用持續(xù)30年的高速走過了發(fā)達國家食品工業(yè)的百年歷程。而食品安全事件的發(fā)生，正暴露了中國食品工業(yè)在高速成長當中致命的短板。食品安全所暴露出來的問題不僅僅是食品安全的問題，更是較多地濃縮了現(xiàn)階段社會發(fā)展中的急功近利及誠信的缺失； 最后，是風險交流已成為中國食品安全的短板。在我國，構(gòu)成食品安全的三大體系當中，風險交流是最大的弱項。主要表現(xiàn)為：公眾科普嚴重缺失，被忽視；危機事件發(fā)生時風險交流的缺位；對

14、食品安全的宣傳存在許多非科學(xué)因素。 與過去相比，我國食品衛(wèi)生雖然有了明顯改善，但仍然存在著諸多的問題，為此必須對如何完善我國食品安全監(jiān)管的問題進行研究。1.2 研究的目的和意義1.2.1 研究目的由于食品具有信任品的特性，在食品安全供給上存在著外部性、信息不對稱、公共產(chǎn)品問題，市場失靈”就成為一種常態(tài)。解決食品安全“市場失靈”的辦法就是用政府食品監(jiān)管這只“有形的手”去彌補市場機制的缺陷。然而這些年的監(jiān)管實踐證明，政府監(jiān)管的效果并不令人滿意，“政府失靈”問題仍然困擾著社會各界。從理論上看，政府失靈的根本原因就在于我們對食品安全監(jiān)管的機理還缺乏深刻認識，對食品安全概念的內(nèi)涵和外延沒有統(tǒng)一認識，食品

15、安全的決定原理還不清楚，缺乏建立廉價高效的監(jiān)管體制機制的途徑和手段，特別是對如何建立適合我國國情的監(jiān)管體系研究較少。諸如此類問題懸而未決，并已成為研究食品安全的重要課題，從而切實保障食品安全，保證公眾身體健康和生命安全，是我國以人為本的重要體現(xiàn)。此乃選擇這一課題的主要原因。1.2.2 研究意義當前，劣質(zhì)食品坑害消費者的事件時有發(fā)生，無證無照經(jīng)營食品現(xiàn)象屢禁不止。這些違法行為嚴重擾亂了市場秩序，侵害了消費者的合法權(quán)益。因此，工商機關(guān)應(yīng)認真貫徹落實食品安全法和新“三定”方案的要求，切實履行流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責，嚴把食品市場準入關(guān)，規(guī)范食品交易行為，依法查處違法違規(guī)交易。 加強流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)

16、管是整頓市場經(jīng)濟秩序的客觀要求。溫總理在今年的政府工作報告中強調(diào)，深入開展食品藥品安全專項整治，健全并嚴格執(zhí)行產(chǎn)品質(zhì)量安全標準。今年要在全國開展整頓和規(guī)范市場秩序?qū)ｍ椥袆右约啊百|(zhì)量和安全年”活動，各行各業(yè)都要加強全員、全過程、全方位質(zhì)量和安全管理。因此，各級工商機關(guān)要扎扎實實開展包括食品安全專項整治行動在內(nèi)的整頓市場經(jīng)濟秩序工作，嚴厲打擊各類違法違規(guī)交易行為，切實保障廣大人民群眾的身體健康。 加強流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管是依法行政的重要內(nèi)容。目前，市場巡查、市場預(yù)警、市場信用分類監(jiān)管、個體工商戶分層分類監(jiān)管等是工商機關(guān)農(nóng)村食品市場監(jiān)管的主要方式。各地工商機關(guān)應(yīng)在實踐中進一步完善監(jiān)管方式，做到規(guī)則明

17、確、程序合法、步驟完備，針對不同情況，組合應(yīng)用，形成整體監(jiān)管合力。 加強流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管是應(yīng)對國際金融危機的重要舉措。各級工商機關(guān)在查處制售假冒偽劣食品、虛假宣傳等違法行為的同時，還應(yīng)通過發(fā)布消費提示和警示、開展消費教育等方式，倡導(dǎo)健康文明食品消費方式，引導(dǎo)食品行業(yè)健康發(fā)展。 開展專項整治行動是整頓食品市場秩序的重要手段。在加強食品市場日常監(jiān)管工作的同時，工商機關(guān)還應(yīng)加強對專項整治行動的全面規(guī)劃部署工作，按照“標本兼治、著力治本”的工作方針，把整治與規(guī)范、當前與長遠、專項整治與日常監(jiān)管有機結(jié)合起來，除專項整治行動外，逐步將“元旦”、“春節(jié)”、“清明”、“五一”、“十一”以及“元宵”、“端午

18、”、“中秋”等節(jié)假日期間的專項檢查納入規(guī)范化的管理軌道，建立食品安全監(jiān)管長效機制。1.3 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀1.3.1 國內(nèi)研究現(xiàn)狀我國學(xué)者對食品安全監(jiān)管問題的研究與國外學(xué)者相比較，起步較晚。隨著食品安全問題事件頻發(fā)，逐步成為大眾關(guān)注的焦點，政府也加強了食品生產(chǎn)的管理。在這樣的背景下，國內(nèi)關(guān)于食品安全的研究也逐漸增多，可歸納于以下幾方面： 第一，介紹國外食品安全監(jiān)管體系的相關(guān)經(jīng)驗。蘭萍在發(fā)達國家和地區(qū)的食品安全政策及啟示 2008一文中介紹了日本、香港和歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)的食品安全體系及政策實施經(jīng)驗，對我國食品安全監(jiān)管具有啟示和借鑒意義。第二，對食品安全問題的認識及存在現(xiàn)狀方面的研究。由于我國長

19、期受到糧食短缺的影響，因此對食品安全的研究開始集中在數(shù)量上，也就是從糧食安全為切入點展開研究的。隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和人們生活水平的提高，對食品質(zhì)量提出了新的要求，對此，許多學(xué)者從食品數(shù)量安全研究轉(zhuǎn)向食品質(zhì)量安全研究。我國的食品安全治理主要是從20世紀80年代的食品安全應(yīng)急管理方面開始的，出現(xiàn)了許多的研究成果和著作。如劉洋分析了國內(nèi)外食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀，比較了監(jiān)管方面的差異對我國食品安全監(jiān)管方面的問題做了多角度的分析，探討分析了我國食品安全監(jiān)管體系中公共衛(wèi)生法律體系、食品質(zhì)量標準等方面問題。第三，運用法學(xué)視角對食品安全監(jiān)管的研究。張暉在食品安全法治研究一文中分析了我國食品安全監(jiān)管的前提條件，

20、總結(jié)了發(fā)達國家立法的先進經(jīng)驗，探究了我國食品安全監(jiān)管的立法現(xiàn)狀，提出完善我國食品安全法律體系的建議。 第四，運用經(jīng)濟學(xué)的視角對食品安全監(jiān)管的研究。岳中剛2005認為食品企業(yè)與消費者之間信息不對稱，引起市場失靈，為了解決這一問題，政府必須監(jiān)管食品行業(yè)。蔣抒博2006通過建立信息不對稱模型，認為市場本身不可能解決食品安全問題，需要政府介入監(jiān)管。上述從多學(xué)科視角梳理了國內(nèi)學(xué)者研究食品安全問題的相關(guān)文獻，可以得出一個研究問題的脈絡(luò)，國內(nèi)學(xué)者關(guān)注食品安全問題是根據(jù)我國實際情況，經(jīng)濟發(fā)展狀況以及人們生活水平不斷提高這些現(xiàn)狀來展開研究的，在最開始關(guān)注的是食品數(shù)量問題，也就是食品數(shù)量安全，隨后開始關(guān)注質(zhì)量問題

21、，也就是食品質(zhì)量安全問題。這也表明我國對食品安全問題的研究與國外對相關(guān)問題的研究相比較，相去甚遠。4當然，我國也不能直接照搬國外經(jīng)驗，要結(jié)合我國國情現(xiàn)狀，探索有中國特色的食品安全監(jiān)管體系，這也更加符合中國的實際。要建立有中國特色的食品安全監(jiān)管體系，還有很長的路要走，需要進一步的探討和實踐。1.3.2 國外研究現(xiàn)狀 由于社會經(jīng)濟發(fā)展程度不同，國外學(xué)者在對食品安全領(lǐng)域的研究進展和側(cè)重點和我國有很大的差異。發(fā)達國家在食品安全領(lǐng)域的研究開展的比較早，其研究的內(nèi)容如下:D.Gale Johnson等人從國家軍事和戰(zhàn)略的視角來審視食品安全的重要性，并認為在發(fā)生重大自然災(zāi)害時可以緩解食品需求缺口。Sen從發(fā)

22、展經(jīng)濟學(xué)的視角來研究食品安全的問題，其認為，只有賦予社會和個人公平的權(quán)利與能力才能從根本上解決食品安全問題。聯(lián)合國糧農(nóng)組織哈德博士Hartwigde Haen認為世界各國要建立食品安全監(jiān)管體系，加強各國之間的合作。經(jīng)濟學(xué)家Arrow等于1996年提出了環(huán)境、健康和安全監(jiān)督三者之間的成本收益分析原理。Antle1995年提出了食品安全監(jiān)管的原理，并構(gòu)建了肉類企業(yè)的理論和計量經(jīng)濟成本函數(shù)模型。Pretty等在研究食品安全問題的過程中引入了農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的思想，應(yīng)用了生態(tài)原則和文化協(xié)調(diào)性原則，以全新的視角審視了食品生產(chǎn)與消費 ，對食品安全監(jiān)管理論增加了新的內(nèi)容。美國學(xué)者Grossman認為可以在全社會

23、建立信譽機制，形成高價格高質(zhì)量的市場均衡，不是全靠政府來監(jiān)管食品安全問題。發(fā)達國家學(xué)者對食品安全監(jiān)管的研究是以政府干預(yù)的理論框架為基礎(chǔ)進行的，他的理論研究成果同當時的經(jīng)濟學(xué)主流觀點是相符合的。完善發(fā)達的市場經(jīng)濟，是監(jiān)管發(fā)揮積極作用的基礎(chǔ)。因為監(jiān)管者存在著被買通的可能性，有部分學(xué)者對此表現(xiàn)出了擔憂。因此，學(xué)者通過供給成本效益理論、信息對稱理論、需求理論及社會均衡理論為基礎(chǔ)提出了加強食品安全監(jiān)督的意見。 1.4 本文的基本框架、研究思路和方法1.4.1 論文結(jié)構(gòu)全文的基本內(nèi)容由四個部分組成：第一部分是緒論，主要闡述研究的目的和意義、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀、基本內(nèi)容與結(jié)構(gòu)、研究思路和方法；第二部分是我國現(xiàn)階

24、段食品安全問題的現(xiàn)狀分析；第三部分是我國食品安全監(jiān)管存在問題的剖析，并對其成因進行分析；第四部分探討我國食品安全監(jiān)管的對策。1.4.2 研究思路和方法 食品安全監(jiān)管是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在這一工程中，內(nèi)部的諸多要素又是一種互動的關(guān)系，必須運用相關(guān)理論加以明晰。本論文主要通過廣泛的文獻研究、理論梳理、數(shù)據(jù)整理和分析，在吸收已有研究成果的基礎(chǔ)上，以管理學(xué)為基礎(chǔ)，以人力資本理論、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、可持續(xù)發(fā)展理論為指導(dǎo)，在研究中堅持理論分析與實證分析相結(jié)合、專題研究與系統(tǒng)研究相結(jié)合、定性分析和定量分析相結(jié)合的方法，從分析我國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題出發(fā)，簡要闡述了食品安全監(jiān)管的意義，從理論

25、上提出了我國食品安全監(jiān)管的總體思路和開發(fā)戰(zhàn)略，最后探討了食品安全監(jiān)管的具體對策和措施。2 我國食品安全監(jiān)管的概述2 我國食品安全監(jiān)管的概述2.1 食品安全相關(guān)概念的界定2.1.1 食品安全的內(nèi)涵 在馬斯洛的需求層次理論中，生理需求擺在最迫切的位置，而食物則是生理需求中最重要的一個組成部分，也是一個想在這個世界上生存的人的必要條件，所以食品對于人而言，有著非比尋常的意義。 食品安全法第九十一九條對“食品”的定義認為食品是指各種供人食用以及飲用的商品或者原料，還包括傳統(tǒng)認為的既可以當做食物又可以當做藥物的物品，但是僅以治病為目的的藥品則不包括在內(nèi)。食品工業(yè)基本術(shù)語對食品的定義則為可以為人類所食用或

26、飲用的物質(zhì)，包括加工后的食品、正在加工的食品以及未經(jīng)加工的純天然食品，但是煙草或者只能作為藥品的物質(zhì)則不包括在內(nèi)。其實廣義的食品還包括:食品的原料、種植食品原料的原料、在食品原料種植過程中接觸的物質(zhì)和環(huán)境、食品添加物、食品包裝物以及食品存放的地點以及周圍的環(huán)境等，這個定義是從衛(wèi)生立法和管理這一方面考慮而得出的。 人類要想生存，必須從食物中獲取營養(yǎng)，食物對人類來說是得以延續(xù)生命的必須物質(zhì)，那么食物的安全性對人類而一言就尤為重要了，只有安全食品人們才能放心的食用，如果是有毒有害食品，則會嚴重危害到人們的健康，這也是人們越來越重視食品安全的重要原因。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的解釋，“食品安全”也就是指:食品

27、中不應(yīng)含有可能損害或威脅人體健康的有毒、有害物質(zhì)或因素，從而導(dǎo)致消費者急性或慢性毒害感染疾病，或產(chǎn)生危及消費者及其后代健康的隱患?！眹H食品衛(wèi)生法典委員會對食品安全的定義指出，所謂食品安全是指消費者在攝入食品時，食品中不含有害物質(zhì)，不存在引起急性中毒、不良反應(yīng)或潛在疾病的危險性。食品安全在我國有2個方面的定義，分別來源于兩個英語概念：一是一個國家或社會的食物保障（food security），即是否具有足夠的食物供應(yīng)；另一個是食品中有毒、有害物質(zhì)對人體健康影響的公共衛(wèi)生問題（food safety）。食品安全有2個層次的含義：絕對安全性：被認為是指確保不可能因食用某種食品而危及健康或造成傷害的

28、一種承諾，也就是該食品應(yīng)絕對沒有風險。相對安全性：被定義為一種食物或成分在合理食用方式和正常食量的情況下，不會導(dǎo)致對健康損害的實際確定性，但不能擔保在不正常食用時可能產(chǎn)生的風險。6中華人民共和國食品衛(wèi)生法中規(guī)定：食品應(yīng)當無毒、無害和防止食品污染和有害因素對人體健康的危害，保障人民身體健康，增強人民體質(zhì)，這2 我國食品安全監(jiān)管的概述就是食品安全的根本內(nèi)容和定義。2不過，即使有這樣的規(guī)定，人們?nèi)匀粫嬖诓煌斫?。消費者對食品應(yīng)當無毒、無害也會理解為食品不能存在危害健康或造成損害的可能性，即消費者總是要求社會提供絕對沒有危險性的食品。事實上，有些有害成分是食品本身所固有的，如有毒蘑菇中的各種毒素和扁

29、豆（四季豆）中的皂素和植物血凝素，如果食用時不加注意，就會造成食物中毒，但更多的有害成分是食品在生產(chǎn)、加工、儲存、運輸、銷售、烹調(diào)等過程的各個環(huán)節(jié)中被一些有毒、有害因素所污染。因此，人類消費任何一種食品要保證絕對安全（危險性為零）幾乎是不可能的。2.1.2 食品安全監(jiān)管的內(nèi)涵 食品安全監(jiān)管的概念是：國家職能部門對食品生產(chǎn)、流通企業(yè)的食品安全行使監(jiān)督管理的職能。具體是負責食品生產(chǎn)加工、流通環(huán)節(jié)食品安全的日常監(jiān)管；實施生產(chǎn)許可、強制檢驗等食品質(zhì)量安全市場準入制度； 查處生產(chǎn)、制造不合格食品及其它質(zhì)量違法行為。 食品安全與人的生存權(quán)緊密相連，因此具有強制性，這時就出現(xiàn)了政府監(jiān)管，政府監(jiān)管對我國食品安

30、全起到了積極的作川，正確理解政府監(jiān)管的內(nèi)涵是非常必要的。學(xué)術(shù)界一般將政府監(jiān)管叫做政府規(guī)制或者政府管制，是在市場經(jīng)濟的條件下，政府為了達成某些公共政策目標而對微觀經(jīng)濟主體行為的規(guī)范和千預(yù)。8主要是在市場失靈的情況下，或者其他特殊情況下對微觀一體的干預(yù)控制行為。所謂食品安全監(jiān)管是指政府部門對食品生產(chǎn)、存儲、流通、銷售等環(huán)節(jié)進行監(jiān)督管理的過程是政府職能部門為了維護人民的生命健康而對食品企業(yè)進行監(jiān)管的過程，具有積極的意義，食品相關(guān)企業(yè)與政府部門是一種法律意義上的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，一旦企業(yè)違反相關(guān)食品安全法律，就要受到國家相關(guān)職能部門的懲處。食品安全監(jiān)管的目的其實是為了維護市場的有序進行，保障消費者的生命安

31、全，盡可能的減少市場失靈造成的損失，它提供的不是一種實物形態(tài)的東西，而是一種無形的管理，監(jiān)督，是一種具有強制性的公共物品。政府監(jiān)管如果從投入的角度看是與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)，而從產(chǎn)出角度則表現(xiàn)為社會效益或者非效益。2.1.3 食品安全監(jiān)管體系的概念 “四位一體”食品安全監(jiān)管體系的概念：“四位一體”即四個要素組成一個系統(tǒng)，四個要素之間緊密聯(lián)系，共同起作用，依靠其合力發(fā)揮最大的效能。四個要素是指政府、市場、第三部門和社會。這四個要素之間發(fā)揮各自優(yōu)勢，取長補短，以最大的合力為食品安全監(jiān)管提供支持服務(wù)。值得說明的是，體系的四個要素并不是孤立的物理組織，而是在邏輯和功能上都互相聯(lián)系的主體。食品監(jiān)管是一

32、個很復(fù)雜的論題，這是因為食品行業(yè)是典型的信息不對稱行業(yè)。由于單個消費者不可能全面掌握有關(guān)食品質(zhì)量的信息，有些食品企業(yè)就選擇以次充好來牟取利益。當部分企業(yè)這樣做時，它的競爭對手要是不同步跟進，就會在市場競爭中處于劣勢，于是，生產(chǎn)偽劣產(chǎn)品的企業(yè)可能贏得市場，真正生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的企業(yè)反倒會被淘汰，這就是所謂“逆向選擇”現(xiàn)象。在信息不對稱的市場上，這種情形會經(jīng)常出現(xiàn)，經(jīng)濟學(xué)中經(jīng)典的“劣幣驅(qū)除良幣”理論講的就是這個道理。在市場失靈時，通常情況下，需要政府實施強制性的規(guī)章制度，迫使企業(yè)提供安全的食品。就目前正在實施的監(jiān)管制度體系而論，我國政府對食品質(zhì)量的監(jiān)管，制度不可謂不健全，手段不可謂不嚴厲。然而，事實卻

33、表明，這些制度的實際執(zhí)行效果并不理想。其實，來自公共選擇學(xué)派的研究早就證明了，如同市場失靈一樣，政府監(jiān)管也可能“失靈”。5一方面，是因為政府也不可能掌握全面的企業(yè)生產(chǎn)信息;其次，我們常常以為政府會以實現(xiàn)公眾利益為目標，但事實往往并非如此，具體的政府官員在監(jiān)管過程中，出于自身私利的考慮，可能會和被監(jiān)管者勾結(jié)起來，成為被管制者的保護者，甚至出臺被監(jiān)管者所要求的措施。同時第三部門也存在一些自身無法克服的缺陷，導(dǎo)致了志愿失靈。這樣一來，就迫切地需要建立起一個能彌補三個失靈，實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管體系，以達到監(jiān)管效果最佳化。近年來，國內(nèi)外食品安全事件不斷發(fā)生，引起消費者極大不安，世界各國紛紛采取包括立法、行

34、政、司法等各種措施，確保食品安全監(jiān)管體系的有效性，維護消費者的健康利益，食品安全已經(jīng)成為世界各個國家公共安全的重要組成部分。而我國目前的食品安全監(jiān)管體系存在一些問題，因此，“四位一體”食品安全監(jiān)管體系對于我國的食品安全監(jiān)管非常必要。第一，能有效的彌補食品安全監(jiān)管中出現(xiàn)的政府失靈、市場失靈和志愿失靈。 第二，整合各種資源進行食品安全監(jiān)管。目前在監(jiān)管的過程中過分地依靠政府，其它主體的力量都沒有能夠充分的發(fā)揮，而食品安全單靠政府是不夠的，很多的食品安全事件就證明了這一點。第三，“四位一體”食品安全監(jiān)管體系不僅強調(diào)監(jiān)管的主體多元化，同時更加注重發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成合力，達成一致。目前雖然也是多部門監(jiān)管

35、，但只局限于相關(guān)的行政部門和準政府性的第三部門，而且很少達成一致，有好處的時候誰都想去爭取，一旦出現(xiàn)問題了互相推卸責任。比如前面分析的三鹿奶粉事件，國家、企業(yè)以及檢測部門就相互推卸責任。第四，是更好地維護消費者權(quán)利、提升政府執(zhí)政能力和實現(xiàn)和諧社會構(gòu)建的目標和需要。2.2 我國食品安全政府監(jiān)管的必要性首先，政府負有維持和鞏固社會穩(wěn)定的社會作用，政府作為公共行政組織，具有維持和鞏固社會穩(wěn)定的職能。食品安全關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到社會的穩(wěn)定與和諧。如果食品安全沒有得到很好的監(jiān)管和保障，人民群眾的利益必然會受損，社會秩序也會出現(xiàn)混亂。為此，政府部門必須要履行好職能，加強對食品安全的監(jiān)管，維護好

36、社會的穩(wěn)定與和諧。其次，政府負有維護和實現(xiàn)公共利益的公共管理責任政府組織是為了實現(xiàn)公共利益的目標而形成的公共行政組織，具有維護和實現(xiàn)公共利益的公共管理職能。食品安全關(guān)系到人民群眾的生命安全，關(guān)系到社會的公共利益能否得以實現(xiàn)。加強對食品安全的監(jiān)管，有利于政府部門做到以人為本，保障人民群眾的生命健康，也有利于維護和實現(xiàn)社會的公共安全利益。再次，政府負有建立和維護市場秩序的監(jiān)管責任馬克思主義經(jīng)濟學(xué)告訴我們，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，維護市場秩序不僅需要市場“無形的手”去自我調(diào)節(jié)，還需要政府“有形的手”實時的加以調(diào)控和監(jiān)管，這樣才能形成一個良性的社會主義市場經(jīng)濟秩序。要將“有形的手”和“無形的手”緊密

37、結(jié)合起來，二者缺一不可。7加強對食品安全的監(jiān)管，是政府部門實施“有形的手”的具體體現(xiàn)，有利于更好的維護食品領(lǐng)域的秩序，有利于維護好社會主義市場經(jīng)濟的秩序。最后，政府還負有依法履行職責和提高管理水平的法律責任我國是一個依法治國的國家，憲法是我國的根本大法。食品安全的監(jiān)管要在一個法定的條件下才能得以實現(xiàn)。政府加強對食品安全的監(jiān)管是其依法履行職責的體現(xiàn)，同時也有利于提高政府的管理水平。3 我國食品安全監(jiān)管存在的問題3 我國食品安全監(jiān)管存在的問題3.1 食品安全法律法規(guī)體系不完善3.1.1 缺乏系統(tǒng)性、完整性 就目前而言，我國的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)尚不完善，這是導(dǎo)致食品安全問題頻發(fā)的重要原因之一?，F(xiàn)行

38、的法律法規(guī)還不能涵蓋從農(nóng)田到餐桌的每一個環(huán)節(jié)，在面對突發(fā)的食品安全事件時有些行政執(zhí)法部門甚至無法可依。我國與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)雖然并不少，但是法律條款卻相對分散而且調(diào)整范圍較為狹窄，制定一部完整統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管法律法迫在眉睫。9我國目前還沒有一部比較系統(tǒng)完整的食品安全監(jiān)管相關(guān)法典。我國現(xiàn)在已經(jīng)頒布的涉及食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)有產(chǎn)品質(zhì)量法、食品衛(wèi)生法、食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法等等，現(xiàn)行關(guān)于食品的法律有13部，法規(guī)26條，這些法律法規(guī)主要集中在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)督管理局這5個部門。然而由于這些法律法規(guī)最終解釋權(quán)的主體不一樣，同時因執(zhí)法主體、適用法律不同和定性不準確

39、等，難以監(jiān)管的情況時有發(fā)生。3.1.2 相關(guān)法律法規(guī)、標準的修訂滯后例如，我國頒布的食品衛(wèi)生法中存在的若干問題：對法律責任規(guī)定不嚴、內(nèi)容不全，監(jiān)管機關(guān)及其工作人員責任追究機制不明；對于為假冒偽劣食品生產(chǎn)提供原材料者是否予以處罰并沒有做出相關(guān)明確的規(guī)定。又如我國食品衛(wèi)生法標準僅對104種農(nóng)藥在糧食、水果、蔬菜、肉等45種食品中規(guī)定了291個允許殘留的標準，而國際食品法典則對176種農(nóng)藥在375種食品中規(guī)定了2439條農(nóng)藥殘留標準。如此看來，我們有必要對我國已經(jīng)頒布的食品衛(wèi)生法進行修訂和完善，以有效遏制和打擊食品生產(chǎn)流通過程中的有損害食品安全的行為，以保障人民的身心健康不受侵害。同時我國統(tǒng)一標準并

40、不統(tǒng)一，就拿大米的質(zhì)量標準來說，市里有“放心米”標準，地方也有自己的“放心米”標準，大家都聲稱自己的產(chǎn)品質(zhì)量達標，具體是達到哪個標準呢?消費者并不清楚，如此看來我們還缺乏統(tǒng)一權(quán)威的食品安全標準。3.1.3 懲罰標準及違法成本過低 我國現(xiàn)行法律法規(guī)對制假售假違法行為的處罰明顯偏輕。如食品衛(wèi)生法規(guī)定“除沒收或者銷毀禁止生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑外，罰款額為20元以上、三萬元以下”。由于法律規(guī)定的處罰力度太輕，不僅不能讓違法者受到應(yīng)有的懲罰，而且還在一定程度上滋長了那些唯利是圖者的投機心理。相關(guān)法律的滯后也為不法商販提供了法律漏洞，許多違法者不惜為利而鉆法律的空子。另一方面，政府有關(guān)監(jiān)督部門很少將有

41、毒食品生產(chǎn)者向司法機關(guān)移送，判重刑的就更少了。那些見諸報端媒體的有毒食品事件的處理結(jié)果不外乎是搗毀、查封或者停業(yè)整頓，其主要責任人多數(shù)都逃脫了法律的制裁。例如浙江省金華的“毒火腿”案件的審判結(jié)果是判處被告有期徒刑二年，罰款2萬元。16而從韓國的“毒水餃事件”的最終結(jié)果中，我們看到那家生產(chǎn)水餃的食品商自殺身亡。這位食品商選擇自殺是因為他知道承受不了法律及道義的重罰，此舉極大地震撼了其他的不法食品商。反觀我國目前對出現(xiàn)食品質(zhì)量問題的處理力度，我們做的如何呢？可以說如果我國發(fā)生像上面類似的毒水餃事件，相信生產(chǎn)商一定不會做出和那位韓國商人一樣的舉動，由此對比可見，我國如此輕微的處罰力度，很難對制售有毒

42、有害食品的個人或是企業(yè)形成打擊威懾。3.2 食品安全監(jiān)管部門職責不清3.2.1 多頭監(jiān)管致“角色的權(quán)限不清”我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體質(zhì)被分割在數(shù)十個政府部門，包括農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商局、國家技術(shù)監(jiān)督局、進出口檢疫局等，而各個部局下面又分設(shè)有若干機構(gòu)，再加上地方各級食品安全監(jiān)管部門，由此形成了非常龐大的管理監(jiān)督系統(tǒng)。這個龐大的系統(tǒng)里職權(quán)分工混亂，各個部門的職責劃分不清，監(jiān)管標準也不統(tǒng)一。在管理中各上級部門各執(zhí)其政，下屬部門可以同時隸屬幾個上級部門，向不同的領(lǐng)導(dǎo)負責，按不同的要求展開工作。這樣的監(jiān)管格局下出現(xiàn)了“十個婆婆管不好百姓一頓飯”、“八個部門管不著一頭豬”的現(xiàn)象。有時，由于某種食品涉及多個

43、領(lǐng)域，甚至會產(chǎn)生各個部門職責的重疊或者分割，而在各個部門職責沖突時，并沒有一個可以加強合作的機制。職責重疊處，各個部門依照其各自的法規(guī)標準進行檢測處理，重復(fù)作業(yè)懲罰的現(xiàn)象時常發(fā)生。10例如在“蘇丹紅”事件中，衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商部門都對市場上的涉及蘇丹紅的產(chǎn)品進行的監(jiān)督抽查，毫無疑問這些重復(fù)抽查行為既加重課行政相對人的負擔，同時也浪費了大量的行政執(zhí)法資源。事實上，根據(jù)職責分工，質(zhì)檢部門應(yīng)主要負責生產(chǎn)領(lǐng)域的食品質(zhì)量安全監(jiān)管，工商部門負責商場、儲運等流通領(lǐng)域的食品質(zhì)量安全監(jiān)管，但相應(yīng)的行政法規(guī)和部門規(guī)章并未規(guī)定明確，因此造成了兩個部門監(jiān)管的領(lǐng)域互相交叉。3.2.2 監(jiān)管主體部門之間銜接不協(xié)調(diào) 我國的食

44、品監(jiān)管主體各部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)?！?004年成立的國家食品在食品安全政策、管理和執(zhí)行上缺乏協(xié)調(diào)，往往在查一個食品問題時，常常是“牽一發(fā)而動全身”，牽涉到許多部門，而各個部門在面對已經(jīng)發(fā)生的食品安全事件時會從自身的立場出發(fā)思考：我們?nèi)ゲ榈脑挄粫幤繁O(jiān)督管理局雖然承擔了綜合監(jiān)管、組織協(xié)調(diào)和依法對重大食品安全事故的調(diào)查處理的職能，但是由于組建時間不長，自上而下的既熟悉法律又熟悉業(yè)務(wù)的監(jiān)管隊伍尚不完備，法律法規(guī)也不健全，目前監(jiān)管起來似乎力不從心”。15再加上各級部門之間缺乏協(xié)調(diào)無法把資源用到最需要的地方，無形之中便降低了資源的利用率。現(xiàn)有各食品安全監(jiān)管部門觸及到其他部門的權(quán)益？如果要執(zhí)法，究

45、竟又該依據(jù)哪個部門的法規(guī)呢？這無疑是一個復(fù)雜的問題。3.3 食品質(zhì)量安全監(jiān)管技術(shù)支撐薄弱3.3.1 食品標準不統(tǒng)一 第一，我國不同的食品安全監(jiān)管機構(gòu)資源不共享。如農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、工商行政管理局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局都有各自獨立質(zhì)量檢測系統(tǒng)，而這些系統(tǒng)的很多資源卻沒有共享。第二、我國食品安全管理標準體系不完善。首先，由于修訂標準工作缺乏有效的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，現(xiàn)有的食品安全標準在實施過程中暴露出不少相互矛盾之處，具體表現(xiàn)為各部門現(xiàn)有的執(zhí)法標準不統(tǒng)一。其次是標準總體水平偏低，國家標準、地方標準和行業(yè)標準之間存在著重復(fù)交叉或者矛盾，它們之間的不協(xié)調(diào)使得監(jiān)管部門在執(zhí)行過程中經(jīng)常會覺得無所適從。再次是重

46、要標準短缺，標準的研究薄弱，部分標準的實施狀況較差，甚至有些標準并未得到實施。另外食品產(chǎn)業(yè)中有些產(chǎn)業(yè)有標準，有些沒有標準。最后，食品安全標準與發(fā)達國家及國際組織相比較接軌程度不夠，從而導(dǎo)致標準的可信度在國際上不高。例如我國食品安全國家標準只有40%左右等同采用或等同采用了國際標準，食品行業(yè)的國家標準的采用率只有14.63%。諸多食品安全標準以及標準的檢測方法已經(jīng)到了應(yīng)全面修訂和完善的階段。3.3.2 食品檢驗檢測機構(gòu)技術(shù)落后 從相關(guān)資料中我們可知美國食品藥品監(jiān)督管理局的多殘留方法可以檢測到360多種農(nóng)藥，德國可以檢測325種，加拿大多殘留檢測方法可以檢測到251種農(nóng)藥，而我國缺乏同時測定上百種

47、農(nóng)藥的多殘留分析技術(shù)。又如2005年的“蘇丹紅”事件中，由于市縣一級均無檢驗蘇丹紅的能力，無法自行對相關(guān)產(chǎn)品進行檢驗檢測，所以只好按照所曝光的企業(yè)及其產(chǎn)品情況對生產(chǎn)廠家的產(chǎn)品進行查處。從2004年以來食品質(zhì)量問題曝光問題的情況看，有地市級或國家質(zhì)量監(jiān)督管理部門發(fā)布的，也有其他部門通報的，還有媒體調(diào)查、跟蹤報道發(fā)現(xiàn)的。這樣交叉監(jiān)督方式雖然起到了一定的監(jiān)督作用，但其最終結(jié)果也往往會令企業(yè)和大眾無所適從。因為對同一產(chǎn)品的檢測結(jié)果，有部門報告說合格的，也有部門報告說不合格，結(jié)果互相矛盾并不利于有效監(jiān)管。同時我國政府監(jiān)管部門在新的產(chǎn)品、技術(shù)、工藝及資源加工食品的安全性方面研究與評估能力較為欠缺。3.4

48、食品安全生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位 當前，食品安全事故頻發(fā)，不斷拷問著政府的監(jiān)管能力。政府部門對食品安全監(jiān)管的力度不夠，是我國當前食品安全事故頻發(fā)的一個重要原因。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：3.4.1 政府對食品的生產(chǎn)質(zhì)量檢測不到位我國有很多相關(guān)食品的生產(chǎn)企業(yè)，但是有很多食品企業(yè)卻沒有正規(guī)的營業(yè)執(zhí)照，更有一些企業(yè)打著“國家免檢”的旗號從事食品的生產(chǎn)，導(dǎo)致了很多假冒偽劣產(chǎn)品出現(xiàn)在市場，危害著廣大人民群眾的生命健康。這反映出政府相關(guān)部門沒有對食品企業(yè)準入進行很好的監(jiān)管，更沒有對食品的質(zhì)量檢測到位。1）食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管力量薄弱與工商、衛(wèi)生部等部門相比，質(zhì)監(jiān)部門在食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管方面的監(jiān)管力量嚴重不足。以

49、廣西南寧市為例，作為省會城市和中國東盟博覽會的永久舉辦地，目前該市本地所轄6城區(qū)和3個開發(fā)區(qū)均無質(zhì)監(jiān)分支機構(gòu)，食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管職責全部由市質(zhì)監(jiān)局承擔，市質(zhì)監(jiān)局專職食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管人員僅6人，兼職監(jiān)管人員（稽查支隊人員）也僅有12人，卻要對全市近600家食品生產(chǎn)加工企業(yè)和食品生產(chǎn)加工小作坊進行監(jiān)管，相關(guān)工作十分吃力。2）生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品質(zhì)量安全抽檢經(jīng)費不足食品安全法第六十條明確規(guī)定：“縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗。進行抽樣檢驗，應(yīng)當購買抽取的樣品，不收取檢驗費和其他任何費用?！比欢?，目前各級政府對食品安全抽檢經(jīng)費的投入仍嚴重不足。以南寧市

50、為例，每年生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食品安全抽檢經(jīng)費約需400萬元，但2012年上半年向南寧市政府共爭取到食品抽檢費用僅60萬元。3.4.2 政府對食品的流通環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位當前，我國很多政府部門對食品流通這一環(huán)節(jié)監(jiān)管忽視了，他們認為已經(jīng)檢測后的食品在流通環(huán)節(jié)是不會出現(xiàn)問題的。這種意識是錯誤的。食品流通到市場，需要對其所有的流通環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，這樣才能防患于未然。 在實際工作中，主要存在以下幾個方面問題： 1）流通環(huán)節(jié)食品安全制度執(zhí)行不嚴。食品安全法規(guī)定流通環(huán)節(jié)食品經(jīng)營主體應(yīng)當執(zhí)行食品進貨查驗記錄、食品質(zhì)量定期檢查、食品召回、從業(yè)人員健康檢查等制度。從實際執(zhí)行情況看，存在進貨查驗記錄不全面，定期清查不及時，召回食

51、品處理難，健康檢查操作難等問題。出現(xiàn)上述問題主要原因在于：一是食品安全宣傳教育不夠，雖然工商部門進行了培訓(xùn)教育，因經(jīng)費問題、難于長期堅持并形成制度；二是食品經(jīng)營人員素質(zhì)參差不齊，安全意識淡薄；三是有些監(jiān)管制度過于抽象，需要細化。如從業(yè)人員年度健康檢查制度執(zhí)行起來就比較困難，健康證發(fā)放權(quán)限在疾控中心，全縣經(jīng)營人員都集中到縣城體檢既增加了群眾負擔，又增添了難度。 2）流通環(huán)節(jié)食品違法案件查處單一。從全縣工商系統(tǒng)看，雖然案件查處數(shù)量可觀，但以過期、感觀變質(zhì)案件占絕大多數(shù)，質(zhì)量案件少，一般違法案件多，大要案件少。主要原因有三點：一是執(zhí)法人員素質(zhì)不適應(yīng)現(xiàn)代監(jiān)管要求；二是食品質(zhì)量監(jiān)管專業(yè)知識強，發(fā)現(xiàn)深層次

52、問題有一定難度；三是執(zhí)法環(huán)境不佳，多數(shù)案件面臨取證困難和說情壓力，往往大事化小，大案小辦，難以深究質(zhì)量問題。 3）工商部門監(jiān)管經(jīng)費不足，檢測手段匱乏。經(jīng)費保障方面，工商部門目前從食品流通許可、食品安全專項整治、食品安全培訓(xùn)到食品檢測抽樣等多環(huán)節(jié)都是免費甚至是虧本運作，沒有可靠的經(jīng)費保障體系支撐。如食品質(zhì)量監(jiān)測，食品安全法明文規(guī)定監(jiān)管部門應(yīng)當定期抽檢，并且付費購樣和送檢，其經(jīng)費由同級財政列支，但此規(guī)定在本縣至今未有效落實，既便有撥款支持，也需一事一請示，沒有納入財政預(yù)算體系。從檢測手段方面來看，全局系統(tǒng)除配備13套快速檢測箱外，主要依靠摸、聞、看等傳統(tǒng)手段實施監(jiān)管，而縣級農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、藥品、衛(wèi)生等

53、部門都有自己獨立的檢測機構(gòu)。工商部門存在機構(gòu)龐大而投入不足；職能多而手段不強等現(xiàn)實問題。 4 完善我國食品安全監(jiān)管的對策4 完善我國食品安全監(jiān)管的對策4 完善我國食品安全政府監(jiān)管的對策4.1 健全食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系食品安全法律體系的健全，應(yīng)當是未來一段時間內(nèi)我國食品安全監(jiān)管體制建設(shè)工作的重中之重。具體來說，食品安全法律體系的建設(shè)與完善應(yīng)注重以下幾方面的工作：4.1.1 清理并完善現(xiàn)有的法律法規(guī) 對現(xiàn)有法律法規(guī)進行認真清理補充和完善，對某些涉及食品安全監(jiān)管的舊法進行廢止或修改，將散存于各法律法規(guī)中有關(guān)食品安全監(jiān)管的內(nèi)容進行整合，制定完整統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管法。盡可能減少立法和執(zhí)法上的相互沖突

54、，避免法律體系的混亂，保持法制的統(tǒng)一及完整性。未來調(diào)整我國食品安全的基本法律法規(guī)應(yīng)當包括食品安全治理體質(zhì)、食品安全治理內(nèi)容、食品安全治理責任、食品安全治理環(huán)節(jié)等具體內(nèi)容，覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”的全過程。3對于已經(jīng)出臺的法律法規(guī)，要根據(jù)現(xiàn)實條件逐步完善配套的相關(guān)實施條例和細則。需要強調(diào)的是，不論是制定新法還是修訂舊法都應(yīng)當注意以下兩個問題：一是避免部門立法，無論是食品衛(wèi)生法還是食品安全法，都應(yīng)當是國家法，而不僅僅是部門法。二是避免成為單純的管理法、許可法或是處罰法、應(yīng)當增加社會參與的內(nèi)容，要給公眾提供發(fā)表意見和參與討論的機會。4.1.2 及時修訂食品安全標準 經(jīng)過近幾年的努力，我國食品安全標準的制

55、定以及修訂工作有了長足的進步，但與國際上其他國家相比，差距任然很大。以農(nóng)藥殘留限量指標為例，CAC有2572項、歐盟有22289項、美國有8669項、日本有905項，而我國國家標準和行業(yè)標準只有484項。而且我國的食品安全標準總體水平偏低，國家標準、地方標準、行業(yè)標準相互矛盾，重復(fù)交叉。許多新頒布的國家標準的發(fā)布，應(yīng)該及時隨著檢測標準和行業(yè)標準而修訂。例如2005年1月發(fā)布，10月1日起實施的食品中農(nóng)藥殘留限量中涉及的許多標準都亟待修訂，其中無公害、綠色食品蔬菜標準大部分都需要重新修訂。4.1.3提高懲罰標準，加大違法成本 在現(xiàn)實情況中，有毒食品的生產(chǎn)者和銷售者里，除了有一部分不懂法律盲目受利

56、益驅(qū)逐之外，絕大部分違法者是在預(yù)期的較大獲利和較小懲罰之間權(quán)衡后而有意為之的。因此，只有加大處罰力度，提高制售有毒食品的風險成本，使其違法成本大于違法所獲利益，不法生產(chǎn)者或者銷售者才會停止違法，所謂提高懲罰標準，就是對于生產(chǎn)或者銷售有毒有害問題食品的企業(yè)或者個人，無論其生產(chǎn)數(shù)量大小都要移送司法機關(guān)追究其刑事責任，并嚴厲懲罰，甚至使其傾家蕩產(chǎn)，還可以參照“肇事逃逸不得再開車”的規(guī)定，讓經(jīng)營者終身不得從事食品行業(yè)，對于情節(jié)嚴重者要處以重刑以達到“殺一儆百”的效果。這樣財產(chǎn)刑和人身刑同時執(zhí)行，可以在一定程度上主導(dǎo)一個經(jīng)濟人或者企業(yè)的理性選擇，促使其守法生產(chǎn)、經(jīng)營。4.2 明確各監(jiān)管部門職責界限 一個

57、具有權(quán)威性的國家食品安全監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和管理與食品安全相關(guān)的所有工作是保證食品質(zhì)量安全的大前提。我國現(xiàn)行的監(jiān)督管理體制中多頭管理、各自為政的現(xiàn)象十分明顯，監(jiān)管不力、效益低下問題也很嚴重，而我國食品藥品監(jiān)督管理局根本無力協(xié)調(diào)各大部門，因此建議成立國家食品安全委員會，由一位國務(wù)院副總理兼任主任，農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局等各大部門為委員會成員。11委員會統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、管理與食品安全相關(guān)的所有工作，各大部門早委員會的領(lǐng)導(dǎo)下進行日常工作，科學(xué)的劃分各部門的職責權(quán)限，例如農(nóng)業(yè)部門主要負責初級農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)部門主要負責加工食品在生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，而衛(wèi)生部門主要負責監(jiān)管消費環(huán)節(jié)和餐飲業(yè)以及負

58、責食品安全綜合管理。遇到重大事故涉及到多個部門時則由委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并分配任務(wù)。另外建議成立垂直管理的地方食品安全委員會，可由地方政府副職擔任委員會主任。如此一來，便可以在一定程度上解決多頭監(jiān)管、職責不清的問題。4.2.1 一個部門全程監(jiān)管，明確責任 我國當前食品安全監(jiān)管方面的監(jiān)管原則是每個部門分管一個環(huán)節(jié)以及主要方式采用分段監(jiān)管，同時輔助以品種監(jiān)管的方式。所指的品種監(jiān)管就是以食品的種類為前提，進行相關(guān)職責的分工，不同部門管理不同的食品，每個部門能夠進行很細的分工，同時了解自己的職責。所指的分段監(jiān)管就是以監(jiān)管環(huán)節(jié)來進行劃分，也就是每個部門分管一個環(huán)節(jié)，但是，處在一個級別的不同的部門之間由于缺少必

59、要的溝通，而且每個部門的執(zhí)法法規(guī)不同，很難對食品監(jiān)管起到良好的作用。分段監(jiān)管最大的缺點就是由于對每個部分的全力進行分割，無法明細各自的責任，所以產(chǎn)生了效率低的執(zhí)法，但是品種監(jiān)管就能夠?qū)@個缺陷進行克服。雖然，在制度上分段管理看起來分工非常明確，但是食品安全本質(zhì)上卻不會分段，是一個整體。就是由于涉及到了很多部分，所以每個部門都對其進行推諉，認為不屬于自己的監(jiān)管范圍，這樣就造成了監(jiān)管重復(fù)、空白、沖突和脫節(jié)的問題。如果安全事故發(fā)生，由于涉及的部門眾多，所以每個部門都能夠推脫責任，最終這個事故就會不了了之。責任不明確的另一種意思就是，對責任追究的本身已經(jīng)無法追究了。因為我們沒有明確而嚴格責任追究的規(guī)定

60、，如果追究不力，又縱容監(jiān)管部門不作為。在充分考察食品安全分段監(jiān)管經(jīng)驗教訓(xùn)下，與其“三個和尚沒水喝”，還不如安排一個專職和尚挑水；與其幾個“婆婆”無法管理好一件事，還不如挑選出一個“婆婆”對食品安全進行監(jiān)管，這樣就避免了職責重疊現(xiàn)象，同時內(nèi)耗問題也得到了解決。根據(jù)我國目前的實際情況，可以對美國的成功經(jīng)驗進行借鑒，雖然，對食品監(jiān)管有很多部門進行參與，然而，可以通過管理主體對其明確分工，就能夠避免在執(zhí)法過程中扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。制度上發(fā)生轉(zhuǎn)變，食物由一個部門全過程監(jiān)督管理。“對食物鏈條實施全過程、全方位的監(jiān)管可以使食品從農(nóng)田到餐桌全程監(jiān)管的責任主體明確，減少機構(gòu)間的交叉和重復(fù)，能夠有效避免多頭監(jiān)管帶來的

61、推諉扯皮等政府監(jiān)管效能低下的弊端，徹底解決部門間分割與不協(xié)調(diào)問題，而且可以有效降低食品安全監(jiān)管執(zhí)法與檢驗檢測等各方面的經(jīng)濟成本，提高食品安全監(jiān)管的效率，促進食品產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展、持續(xù)發(fā)展，不斷提升我國食品安全的質(zhì)量安全水平、市場競爭力和國際信譽?！?.2.2 構(gòu)建權(quán)威高效的食品安全協(xié)調(diào)機構(gòu)我們對食品安全問題高度關(guān)注，對食品的安全性和有效性也提出更高要求，現(xiàn)行食品安全監(jiān)督管理體制，既有重復(fù)監(jiān)督，又有監(jiān)督“盲點”，不利于責任落實。食品安全監(jiān)管能力也需要加強。為進一步提高食品藥品監(jiān)督水平、管理水平，有必要推進有關(guān)機構(gòu)和職責整合，對食品安全實行統(tǒng)一監(jiān)督管理，要指導(dǎo)一個部門進行管理。這種體制克服了

62、多頭管理的弊端，同時還具有如下優(yōu)勢：第一是能夠提高執(zhí)法效率，各個部門之間出現(xiàn)的推諉、扯皮現(xiàn)象得以徹底解決；第二是這一制度能消除各個部門之間相互推脫責任的現(xiàn)象，出現(xiàn)問題是要追究責任的。14如今，全球都朝著這樣的趨勢進行發(fā)展，也就是集中一個部門對食品進行安全監(jiān)管，其他部門主要起協(xié)調(diào)的作用。新的食品監(jiān)管機構(gòu)將納入質(zhì)監(jiān)局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管、工商局的流通環(huán)節(jié)食品安全的監(jiān)管職責。新組建的機構(gòu)將負責對從農(nóng)田到餐桌，對從生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)、消費環(huán)節(jié)等各個方面食品的安全性、有效性來統(tǒng)一管理，建議這個部門同時負責食品安全風險評估、食品安全標準的制定。只有這樣，新的食品安全監(jiān)管部門才能創(chuàng)新管理方式、轉(zhuǎn)變管理概念，

63、充分發(fā)揮市場的自我調(diào)節(jié)機制、社會監(jiān)督機制，只有這樣，行業(yè)才能自律、企業(yè)才能承擔主體責任，食品整體質(zhì)量和食品行業(yè)的整體水平才能不斷提高。所以，我國構(gòu)建的食品安全管理機構(gòu)要有絕對的權(quán)威。食品安全管理的主要趨勢就是集中進行監(jiān)管。同時，也是我們對現(xiàn)有機制進行改革的主要方向。然而，不論是集中還是分散，食品安全必然要聯(lián)系其他相關(guān)部門，同樣需要其他部門的全面配合與大力支持，建設(shè)集中權(quán)利的食品安全管理單位已經(jīng)被應(yīng)用于實踐，得到了市場的檢驗，收到了良好的效果。 4.3 加快建立食品安全技術(shù)支持系統(tǒng)4.3.1 修訂、完善現(xiàn)有法律法規(guī)，統(tǒng)一執(zhí)法標準一是解決立法過程中存在的一些漏洞、缺陷和交叉等問題，增強法律效力。具體內(nèi)容包括：清理與食品安全有關(guān)的標準、檢驗檢測等方面的法律法規(guī)；對于已經(jīng)出臺的法律法規(guī)則要根據(jù)實際情況逐步完善配套的實施條例和細則，當出現(xiàn)新的技術(shù)、產(chǎn)品或產(chǎn)生新的健康危害時，要及時修=修訂或制定相關(guān)的法律標準。17二是清理與食品安全有關(guān)的產(chǎn)品、衛(wèi)生標準，構(gòu)建食品安全標準體系，可由質(zhì)檢總局和衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管局等部門一起提出修訂和制定的意見。同時充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商等部門中檢測機構(gòu)的作用，完善檢驗檢測體系，實現(xiàn)資源共享，避免不必要的重復(fù)檢測。4.3.2 完善食品安全檢驗檢測體系建立健全國家食品安全檢驗檢測體系，提高監(jiān)管部門的檢測能力。一是盡快建立獨立的、公共權(quán)威的食品