《論我國(guó)的內(nèi)河海事管理體制分析研究行政管理專業(yè)》由會(huì)員分享，可在線閱讀，更多相關(guān)《論我國(guó)的內(nèi)河海事管理體制分析研究行政管理專業(yè)（23頁(yè)珍藏版）》請(qǐng)?jiān)谘b配圖網(wǎng)上搜索。
1、 摘 要海事在廣義上指海上事務(wù)或稱海洋事務(wù)（實(shí)際工作中也包括內(nèi)河事務(wù)），狹義上則指海上事故。海事管理即是水運(yùn)安全管理，因而直接關(guān)系到水運(yùn)行業(yè)安全生產(chǎn)秩序和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。從建國(guó)之初到現(xiàn)在，我國(guó)的海事管理經(jīng)歷了三次模式與體制的改革，取得了巨大的成就，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展提供了強(qiáng)大的助推力。隨著現(xiàn)代化建設(shè)的深入進(jìn)行，海事行政管理體制的一些弊端開始暴露出來，海事管理遇到了新的挑戰(zhàn)，進(jìn)而影響了水運(yùn)業(yè)的健康有序發(fā)展，要想推進(jìn)海事管理可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)水運(yùn)業(yè)的繁榮、穩(wěn)定，必須深入剖析海事行政管理體制存在的主要問題及其成因，深化海事行政管理體制改革，提高海事機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)問題、解決問題的能力，破解海事
2、管理中的難題，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。關(guān)鍵字：行政管理；體制改革；水上綜合執(zhí)法目錄一、海事管理概述.1（一）海事管理的含義.1（二）海事管理的地位及作用.1（三）我國(guó)海事管理的歷史沿革.2（四）當(dāng)前我國(guó)海事行政管理體制的內(nèi)容及其功能.2二、我國(guó)海事行政管理體制的現(xiàn)狀及存在的問題.3（一）現(xiàn)今我國(guó)海事行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能.31、四級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式.32、中央與地方的雙軌制.4三、現(xiàn)行海事管理體制存在的問題.5（一）海事管理權(quán)力配置不夠合理.5（二）海事機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷.5（三）海事管理運(yùn)行機(jī)制時(shí)有摩擦.6四、我國(guó)海事機(jī)構(gòu)行政管理體制問題的對(duì)策與建議.7（一）合理設(shè)置海事機(jī)構(gòu).7（二）規(guī)范海事管理職能
3、定位.7（三）建設(shè)完善的海事法律法規(guī)體系.7（四）解決海事機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其工作人員的身份問題.7結(jié)語(yǔ).8參考文獻(xiàn).9一、海事管理概述(一)海事管理的含義首先，我們有必要明確一下海事的概念。海事的概念有廣義與狹義之分，廣義的海事指海上事務(wù)，狹義的海事則是指海上事故。海上事務(wù)，包含，但不限于:航運(yùn)、造船、港口、航道、航標(biāo)、船舶、船員、海事教育與培訓(xùn)、海洋污染、環(huán)境保護(hù)、航行安全、海上保安、海事調(diào)查、損害賠償、海洋開發(fā)、海洋資源、海洋生態(tài)、海洋科考、海洋捕撈、海洋綜合利用等涉海事務(wù)與法務(wù)。海上事故，通常指意外事件造成財(cái)產(chǎn)損害（包括船上或其他財(cái)產(chǎn)）或人員傷亡（包括船上或其他人員）的事故。海事管理屬于行政管
4、理的范疇，即是運(yùn)用國(guó)家權(quán)力對(duì)于海事行為及其相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行管理的一種行政行為。國(guó)際海事組織的宗旨是：“在與從事國(guó)際貿(mào)易的各種航運(yùn)技術(shù)事宜有關(guān)的政府規(guī)定和慣例方面，為各國(guó)政府提供合作機(jī)制；并在與海上安全、航行效率和防止及控制船舶對(duì)海洋造成污染有關(guān)的問題上，鼓勵(lì)和便利各國(guó)普遍采用最高可行的標(biāo)準(zhǔn)”，該組織還負(fù)責(zé)處理與上述宗旨有關(guān)的行政和法律事宜。作為聯(lián)合國(guó)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，國(guó)際海事組織主要致力于協(xié)調(diào)國(guó)與國(guó)間的海事事務(wù)及制定國(guó)際航運(yùn)業(yè)統(tǒng)一遵循的公約與規(guī)定，是國(guó)際海事與航運(yùn)的權(quán)威組織。（二）海事管理的地位及作用經(jīng)過多年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)，人們終于意識(shí)到提高航海安全的最好方法就是簽定所有船旗國(guó)都遵守的國(guó)際規(guī)則并付諸實(shí)施
5、，于是在十九世紀(jì)中葉之前就有了許多這樣的條約和規(guī)則被簽定和實(shí)施。一些國(guó)家甚至倡議應(yīng)該建立一個(gè)永久的國(guó)際性組織來更為有效地提高海上安全的程度，但是由于參與實(shí)施類似條約的國(guó)家數(shù)量有限或由于條約自身原因?qū)е碌膶?shí)施、遵守的困難等多種原因，航運(yùn)界及參與海運(yùn)的各個(gè)國(guó)家一直以來未能就航海安全通用性的規(guī)則、條約的制定與實(shí)施達(dá)成廣泛共識(shí)，直到聯(lián)合國(guó)的成立這個(gè)希望才得以實(shí)現(xiàn)。1948 年在日內(nèi)瓦舉行的聯(lián)合國(guó)海運(yùn)會(huì)議上通過了“政府間海事協(xié)商組織公約”來正式建立國(guó)際海事組織，其名稱叫政府間海事協(xié)商組織，即 IMCO （Intergovernmental MaritimeConsultative Organizatio
6、n），該組織即是現(xiàn)在的國(guó)際海事組織（IMO）的前身?！罢g海事協(xié)商組織公約”于 1958 年 3 月 17 日生效，隨后在 1959 年 1 月 6日至 19 日倫敦召開的第一屆公約國(guó)全體會(huì)議上，政府間海事協(xié)商組織這個(gè)以聯(lián)合國(guó)的名義組織世界各國(guó)對(duì)國(guó)際航運(yùn)規(guī)則進(jìn)行制定與修改并督促各國(guó)遵循規(guī)則的國(guó)際性組織正式宣告誕生。作為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)負(fù)責(zé)處理海運(yùn)技術(shù)問題、協(xié)調(diào)各國(guó)海上安全和防污染及其法律問題的國(guó)際專門機(jī)構(gòu)，國(guó)際海事組織在促進(jìn)各國(guó)間的航運(yùn)技術(shù)合作，鼓勵(lì)各國(guó)在促進(jìn)海上安全、提高船舶航行效率、防止和控制船舶造成污染方面采用統(tǒng)一可行的最新標(biāo)準(zhǔn)、處理與航運(yùn)有關(guān)的行政和法律問題等海事管理工作方面做了大量努力
7、并取得了良好效果。（三）我國(guó)海事管理的歷史沿革我國(guó)幅員遼闊, 江?？v橫，古人很早就開始利用竹筏和獨(dú)木舟等水上交通工具進(jìn)行水上活動(dòng)，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，水運(yùn)逐漸開始扮演越來越重要的角色,海事管理也應(yīng)運(yùn)而生站上了歷史的舞臺(tái)，在我國(guó)不同歷史時(shí)期的經(jīng)濟(jì)、政治、文化交往和對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)中發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。我國(guó)的海事管理最早可追溯到戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的漕政，至今已有近年的歷史；在唐代海事管理就已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃剑?dāng)時(shí)就設(shè)有市舶司，形成了獨(dú)立行政的專業(yè)管理系統(tǒng)，細(xì)化了海事管理，并首次對(duì)海事管理法規(guī)進(jìn)行了立法；北宋時(shí)期設(shè)立了市舶司管理外國(guó)商船進(jìn)港事宜；南宋及元朝，均設(shè)立了市舶司負(fù)責(zé)外國(guó)商船的舶務(wù)驗(yàn)關(guān)和抽解；清朝政
8、府設(shè)立了江海關(guān)以負(fù)責(zé)商船進(jìn)出港的檢查，設(shè)立了水巡隊(duì)進(jìn)行水上巡邏，并對(duì)各類船舶的停泊和貨物裝卸進(jìn)行管理；到了民國(guó)時(shí)期設(shè)有航政局，負(fù)責(zé)船舶安全管理事務(wù)。新中國(guó)成立至今，為適應(yīng)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的需要，我國(guó)海事管理經(jīng)歷了三次模式與體制的雙重變革，大體可劃分為港務(wù)監(jiān)督、海監(jiān)局、海事局三個(gè)階段，其中海事局階段延續(xù)至今。（四）當(dāng)前我國(guó)海事行政管理體制的內(nèi)容及其功能啟動(dòng)于 1998 年的水上安全監(jiān)督管理體制改革，實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一政令、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一監(jiān)督管理”的新格局，形成了“全國(guó)海事一家人、水上監(jiān)管一盤棋”的新局面，樹立了“行政執(zhí)法一面旗”的新形象，將我國(guó)海事管理帶入了新的階段 。1998 年，根據(jù)
9、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的交通部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定（國(guó)辦發(fā)199867 號(hào)）的規(guī)定，由中華人民共和國(guó)船舶檢驗(yàn)局（交通部船舶檢驗(yàn)局）與中華人民共和國(guó)港務(wù)監(jiān)督局（交通部安全監(jiān)督局）合并組建中華人民共和國(guó)海事局（交通部海事局），為交通部直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行 “一水一監(jiān)，一港一監(jiān)” 的管理體制，即將我國(guó)沿海海域（包括島嶼）和港口、對(duì)外開放水域和重要跨省通航內(nèi)河干線和港口，劃為中央管理水域，由交通部設(shè)置直屬海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施垂直管理；在中央管理水域以外的內(nèi)河、湖泊和水庫(kù)等水域，劃為地方管理水域，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立地方海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施管理。至年月，江西省地方機(jī)構(gòu)完成了劃轉(zhuǎn)和人員交接，西藏地方海事局完
10、成了組建，這標(biāo)志著全國(guó)水上安全監(jiān)督管理體制改革工作的全面完成。在全國(guó)沿海地區(qū)和主要跨省內(nèi)河（長(zhǎng)江、珠江、黑龍江）干線及重要港口設(shè)置了 20個(gè)直屬海事機(jī)構(gòu)，管轄了黑龍江、廣東、廣西、海南四?。ㄗ灾螀^(qū)）全部水域和遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、安徽、江西、湖北、湖南、重慶等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的沿海水域和長(zhǎng)江干線水域。同時(shí)，根據(jù)工作需要，經(jīng)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)，共設(shè)立了個(gè)分支機(jī)構(gòu)。在組建新機(jī)構(gòu)的同時(shí)，對(duì)各級(jí)海事機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限以及業(yè)務(wù)分工等也作了規(guī)范，新的直屬海事機(jī)構(gòu)體制已全部建立并已正常運(yùn)轉(zhuǎn)。按照水上監(jiān)督管理體制改革實(shí)施方案的要求，在設(shè)置組建直屬海事機(jī)構(gòu)的同時(shí)，交通部還對(duì)
11、地方管理水域管理機(jī)構(gòu)的名稱作了規(guī)范。這次水上安全監(jiān)督管理體制改革進(jìn)一步明確了海事行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)范圍，使水上安全監(jiān)督部門能更有效地履行水上交通安全監(jiān)管和防止船舶造污染、船舶及海上設(shè)施檢驗(yàn)、航海保障等職能，逐步建立起了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)水上安全監(jiān)督管理體制。二、我國(guó)海事行政管理體制的現(xiàn)狀及存在的問題（一）現(xiàn)今我國(guó)海事行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能1、四級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式即交通部部海事局、直屬海事局、分支海事局以及基層海事處四個(gè)層級(jí)。四級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)有各自的職責(zé)，交通部海事局以宏觀管理為主，負(fù)責(zé)系統(tǒng)工作的組織協(xié)調(diào)，海事政策研究，制訂海事法律、法規(guī)草案，代表國(guó)家履行國(guó)際公約，負(fù)責(zé)海事系統(tǒng)與有關(guān)
12、單位的工作協(xié)調(diào)，全面負(fù)責(zé)對(duì)海事系統(tǒng)各項(xiàng)工作的監(jiān)督檢查。直屬海事局以綜合管理為主，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)重要業(yè)務(wù)工作的開展，對(duì)所屬機(jī)構(gòu)執(zhí)法工作和其他工作的監(jiān)督檢查，協(xié)助地方政府、人大制訂與海事業(yè)務(wù)有關(guān)的地方性法規(guī)。分支海事局（處）以業(yè)務(wù)管理為主，負(fù)責(zé)有關(guān)海事管理的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程的貫徹執(zhí)行?；鶎雍Ｊ绿幰詫?shí)施現(xiàn)場(chǎng)管理為主，負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)水上安全實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和管理。中國(guó)海事局在沿海和長(zhǎng)江、黑龍江下設(shè) 20個(gè)局級(jí)直屬海事局，直屬海事局下設(shè)分支局 112 個(gè)（其中副局級(jí)分支局 2 個(gè)），分支局下設(shè)海事處 310 個(gè)；其中沿海直屬海事局 18 個(gè)，分支局 97 個(gè)，海事處263 個(gè)。中央海事管理包括所有
13、海域和內(nèi)河干線水域。另外，有級(jí)地方海事管理機(jī)構(gòu) 27 個(gè)。四級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的優(yōu)點(diǎn)在于建立了比較完整的從宏觀到微觀、由外到內(nèi)的管理體系。交通部海事局負(fù)責(zé)宏觀管理，全面協(xié)調(diào)所有海事機(jī)構(gòu)的工作，同時(shí)也將我國(guó)海事機(jī)構(gòu)在國(guó)際上行使權(quán)力、承擔(dān)義務(wù)作為工作的重要組成部分，代表我國(guó)參與到國(guó)際海事相關(guān)規(guī)則、條約的制定與落實(shí)當(dāng)中；直屬海事局負(fù)責(zé)區(qū)域性的全面工作，在特定區(qū)域內(nèi)有比較大的制定規(guī)則、執(zhí)行監(jiān)管的權(quán)力，同時(shí)涉外工作內(nèi)容也由交通部海事局的參與制定國(guó)際規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督、落實(shí)國(guó)際規(guī)則在國(guó)內(nèi)的執(zhí)行；分支海事局（處）側(cè)重于海事業(yè)務(wù)管理，工作內(nèi)容更具體也更繁瑣；基層海事處側(cè)重于水域現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，是海事機(jī)構(gòu)最微觀、最基礎(chǔ)的組成
14、部分，同時(shí)涉外性也進(jìn)一步減弱。由此可見，四級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式使得海事系統(tǒng)具有了比較完整的管理體系，對(duì)于海事管理工作中各個(gè)層面的具體內(nèi)容均有了比較明確的分工，有利于具體工作的順利開展。2、中央與地方的雙軌制雙軌制即將我國(guó)所有水域劃分為兩部分，分別由中央政府和地方政府負(fù)責(zé)管理：沿海海域（渤海、黃海、東海、南海等，包括島嶼）和港口、對(duì)外開放水域和重要跨省通航內(nèi)河干線（長(zhǎng)江、黑龍江等）和港口，劃為中央管理水域，由交通部海事局設(shè)立直屬海事管理機(jī)構(gòu)（如上海海事局）實(shí)施中央政府垂直管理；在上述水域以外的內(nèi)河、湖泊和水庫(kù)等水域，則劃為地方管理水域，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立地方海事管理機(jī)構(gòu)（如上海市地方海事
15、局）實(shí)施管理。中央與地方雙軌制則是中央政府加強(qiáng)中央集權(quán)的有效手段。通過水域劃分的具體情況我們可以看出，所有的沿海水域、港口、對(duì)外開放水域及重要的內(nèi)河干線都在中央政府直屬海事管理機(jī)構(gòu)的管轄之下，通過直屬海事機(jī)構(gòu)中央政府即可把握全中國(guó)對(duì)內(nèi)、對(duì)外水運(yùn)的命脈，有效的貫徹落實(shí)中央的政策、規(guī)章制度從而達(dá)到控制經(jīng)濟(jì)命脈、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的目的。于此同時(shí)，相對(duì)不太重要的內(nèi)河、湖泊等水域的管理交給地方政府進(jìn)行管理，一方面可以使中央政府?dāng)[脫事無巨細(xì)對(duì)所有水域進(jìn)行管理的繁瑣工作，另一方面也賦予地方政府一定的水域管轄權(quán)，使得地方政府在水域管轄權(quán)力方面與中央政府取得一定程度平衡的同時(shí)也具有一定的水域調(diào)配自由度，有利于地
16、方政府經(jīng)濟(jì)工作的順利開展。三、現(xiàn)行海事管理體制存在的問題現(xiàn)行海事管理體制改變了一水多監(jiān)、政出多門、政令不統(tǒng)一的局面,取得了巨大的改革成就,但不可否認(rèn)的是,由于各種復(fù)雜原因,海事管理體制還存在不少突出問題,這些問題不但已在海事管理中產(chǎn)生了不良后果,而且成為我國(guó)海事事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的障礙,待予以解決。（一）海事管理權(quán)力配置不夠合理海事管理體制的核心內(nèi)容是海事管理權(quán)力的劃分和管理職能的配置。海事管理權(quán)力涵蓋海事行政立法權(quán)、海事行政許可權(quán)、海事行政強(qiáng)制權(quán)、海事行政處罰權(quán)等,現(xiàn)行體制下,海事機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置主要存在以下不合理之處:一是缺少高層次的海事行政立法權(quán)。海事機(jī)構(gòu)在海事立法方面,只有規(guī)范性文件制定權(quán),
17、沒有法規(guī)制定提案權(quán)和法律制定建議權(quán)。作為我國(guó)海事管理的專門機(jī)構(gòu),管轄的海域廣闊無垠,管轄的事務(wù)浩繁復(fù)雜,如果所有的管理規(guī)則以規(guī)范性文件方式出現(xiàn),勢(shì)必會(huì)影響管理權(quán)威和管理效果。因此,海事機(jī)構(gòu)不配置更高一級(jí)立法權(quán),難以保證有效履行職責(zé)和行使職權(quán)。二是缺少必要的海事行政強(qiáng)制權(quán)。法律上,行政強(qiáng)制權(quán)包括了對(duì)公民人身的即時(shí)性扣留和對(duì)財(cái)產(chǎn)的暫時(shí)性控制,具體表現(xiàn)形式為查封、扣押、凍結(jié)、查詢賬戶等。在行業(yè)管理中,在嚴(yán)格控制的條件下,政府不少部門均獲得了部分行政強(qiáng)制權(quán),如,公安管理中,公安部門獲得了幾乎全部的行政強(qiáng)制權(quán);海關(guān)管理中,海關(guān)部門獲得了查封、扣押、凍結(jié)、禁止出境等行政強(qiáng)制權(quán);金融監(jiān)管中,金融監(jiān)管部門獲得
18、了查封、凍結(jié)、查詢賬戶、禁止出境等行政強(qiáng)制權(quán)。海事機(jī)構(gòu)作為海上交通安全和海洋環(huán)境保護(hù)的主管部門,沒有一些基本的行政強(qiáng)制權(quán),難以保證有效履行職責(zé)和行使職權(quán)。（二）海事機(jī)構(gòu)設(shè)置存在缺陷海事機(jī)構(gòu)是海事管理權(quán)力和海事管理職能的載體,是海事管理體制的表現(xiàn)形式,現(xiàn)行海事機(jī)構(gòu)設(shè)置主要存在以下局限:一是海事機(jī)構(gòu)規(guī)格不符合行政管理規(guī)律。行政管理組織結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為,一切行政機(jī)關(guān)均具有明顯的層級(jí)特征,這是行政組織有效運(yùn)行的本質(zhì)要求,組織結(jié)構(gòu)只有具備金字塔結(jié)構(gòu),才有利于行政權(quán)力的流轉(zhuǎn)和行政領(lǐng)導(dǎo)的有效實(shí)現(xiàn)。而現(xiàn)行體制,設(shè)在交通運(yùn)輸部的部海事局與其他20個(gè)設(shè)在全國(guó)各地的直屬海事局均為交通運(yùn)輸部下屬的司局級(jí)單位;而在各分支機(jī)
19、構(gòu)層面,多數(shù)存在分支機(jī)構(gòu)與下屬的派出機(jī)構(gòu)均為處級(jí)單位的現(xiàn)象。上下級(jí)單位未能形成金字塔式的層級(jí)機(jī)構(gòu),不利于建立有效的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。二是海事機(jī)構(gòu)拘泥于按照行政區(qū)劃設(shè)置不符合海事管理實(shí)際?，F(xiàn)行的海事機(jī)構(gòu)基本按照行政區(qū)劃與地方行政管理體制相對(duì)應(yīng)設(shè)置,省級(jí)行政區(qū)設(shè)置直屬機(jī)構(gòu)、地市級(jí)行政區(qū)設(shè)置分支機(jī)構(gòu)、縣級(jí)行政區(qū)域設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。而海事機(jī)構(gòu)管理的是海域(水域),與行政區(qū)劃并沒有對(duì)應(yīng)關(guān)系,同一行政區(qū)的海域可能并不屬于同一海區(qū),如天津海事局轄區(qū)將河北海事局轄區(qū)分割為兩塊,部分內(nèi)河海事機(jī)構(gòu)以江河中心線劃分各管一岸等。按照行政區(qū)劃設(shè)置海事機(jī)構(gòu)破壞了海域(水域)海事管理工作的整體性,使得監(jiān)管資源配置分散,不能形成監(jiān)
20、管合力,尤其不利于海上搜救、巡航執(zhí)法等工作的順利開展。三是海事機(jī)構(gòu)設(shè)置層級(jí)過多不符合行政管理體制改革趨勢(shì)?，F(xiàn)行海事機(jī)構(gòu)按層次分為部局、直屬機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等四級(jí),部分派出機(jī)構(gòu)還下設(shè)辦事處,實(shí)際出現(xiàn)了五級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置,過多的層級(jí)導(dǎo)致各級(jí)機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清,效率低下,資源浪費(fèi),也與目前國(guó)家行政管理體制改革減少層級(jí)的總體趨勢(shì)不符。（三）海事管理運(yùn)行機(jī)制時(shí)有摩擦“機(jī)制”主要是指做事的規(guī)則,簡(jiǎn)單的說,“機(jī)制”就是管理體系的構(gòu)成、功能和相互關(guān)系。現(xiàn)行海事管理運(yùn)行機(jī)制主要存在以下問題:一是海事內(nèi)部層級(jí)間的具體職能界定不清。目前海事機(jī)構(gòu)確定為四級(jí)管理架構(gòu),部海事局以宏觀管理為主,直屬局以綜合管理為主,分支局
21、以業(yè)務(wù)管理為主,海事處以現(xiàn)場(chǎng)管理為主。但關(guān)于“宏觀管理、綜合管理、業(yè)務(wù)管理、現(xiàn)場(chǎng)管理”各項(xiàng)職能的內(nèi)涵和外延模糊不清,難以正確貫徹執(zhí)行,致使各層級(jí)之間發(fā)生不少工作上的摩擦。尤其是上級(jí)機(jī)構(gòu)履行職權(quán)的隨意性較大,經(jīng)常出現(xiàn)“種了別人的地,荒了自己的田”的現(xiàn)象,自己該做的未做,反而行使了下級(jí)機(jī)構(gòu)的職權(quán),造成了下級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)上級(jí)機(jī)構(gòu)的不滿。二是海事管理流程缺乏必要的監(jiān)督環(huán)節(jié)和監(jiān)督機(jī)制。行政管理的一大要害在于決策、執(zhí)行和監(jiān)督必須同體設(shè)計(jì)、綜合運(yùn)行?，F(xiàn)時(shí)海事管理的內(nèi)部機(jī)制反映出這樣的局限:重視決策和執(zhí)行,而輕視對(duì)決策和執(zhí)行的監(jiān)督,尤其是執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不健全甚至缺失。四、我國(guó)海事機(jī)構(gòu)行政管理體制問題的對(duì)策與建議國(guó)家深
22、化行政體制改革,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,以及新時(shí)期國(guó)家對(duì)海事管理工作的重視,是解決現(xiàn)行海事體制中存在問題的有利條件。就如何進(jìn)一步改進(jìn)和完善我國(guó)海事管理體制,提出以下建議。（一）合理設(shè)置海事機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)行海事機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問題,合理調(diào)整相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置,一是提升中央海事機(jī)構(gòu)的地位;二是逐步減少海事機(jī)構(gòu)的管理層級(jí);三是根據(jù)加強(qiáng)海域(水域)一體化管理的需要,合理調(diào)整相關(guān)海事機(jī)構(gòu)的設(shè)置;四是根據(jù)工作需要適時(shí)調(diào)整各級(jí)海事機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。（二）規(guī)范海事管理職能定位海事職能定位必須充分考慮整體政府職能及其轉(zhuǎn)變,現(xiàn)今時(shí)期,國(guó)家行政機(jī)關(guān)職能已發(fā)生轉(zhuǎn)變,確定為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”四個(gè)方面。因此,
23、要根據(jù)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和整個(gè)政府管理模式定型等因素,進(jìn)一步按照社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)規(guī)范定位海事職能,并增加必要的海事行政立法權(quán)和強(qiáng)制權(quán),合理劃分各級(jí)海事機(jī)構(gòu)的事權(quán)。（三）建設(shè)完善的海事法律法規(guī)體系海事法律法規(guī)體系不健全,缺少一部統(tǒng)一的海事管理法律,執(zhí)法依據(jù)散見于仲華人民共和國(guó)海上交通安全嘟、中華人民共和國(guó)海上環(huán)境保護(hù)激、中華人民共和國(guó)水污染防治淤、中華人民共和國(guó)防止船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l鋤等法律法規(guī)中,且其中作為目前海事執(zhí)法根本依據(jù)之一的中華人民共和國(guó)海上交通安全淤為1983年制定頒布,其內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足目前的海事管理要求。海事法律法規(guī)建設(shè)的滯后,造成規(guī)則缺位或規(guī)則沖突,因此,加強(qiáng)海
24、事立法工作,制定一部統(tǒng)一的海事管理法律,為海事執(zhí)法提供有效的法律法規(guī)支持,將成為促進(jìn)海事管理體制完善的一件大事。（四）解決海事機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其工作人員的身份問題 海事機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì),與其行使的公共管理職能不相適應(yīng),而海事機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì)也決定了其人員屬于事業(yè)單位工作人員,不具備公務(wù)員身份,由此,海事機(jī)構(gòu)及其工作人員的執(zhí)法面臨因機(jī)構(gòu)性質(zhì)帶來的尷尬。目前,雖然法律授權(quán)的事業(yè)單位及其人員可行使公共管理職權(quán),但該問題已經(jīng)嚴(yán)重制約了海事機(jī)構(gòu)的發(fā)展。建議結(jié)合國(guó)家對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類管理的改革進(jìn)展,首先明確海事機(jī)構(gòu)及其工作人員的執(zhí)法地位,將海事系統(tǒng)由現(xiàn)在的事業(yè)單位調(diào)整為參照公務(wù)員管理的單位,并結(jié)合實(shí)際加快推
25、進(jìn)海事機(jī)構(gòu)的“離事歸政”進(jìn)程,以徹底解決海事機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其工作人員身份等問題。結(jié)語(yǔ)中國(guó)的海事管理取得了巨大成就，也遇到了許多困難。當(dāng)今世界正在發(fā)生廣泛而深刻的變化，當(dāng)代中國(guó)正在發(fā)生廣泛而深刻的變革，機(jī)遇前所未有，挑戰(zhàn)也前所未有，中國(guó)的海事管理如何適應(yīng)當(dāng)前的國(guó)際、國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的要求，開拓創(chuàng)新，可持續(xù)發(fā)展，將是值得每個(gè)海事人深入思考的課題。 參考文獻(xiàn)：1、國(guó)際海事組織著：國(guó)際海事組織公約。2、李培志著：美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2005 年版。3、胡錦濤：高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告，2007 年 10 月。4
26、、交通部海事局著：直屬海事系統(tǒng)專業(yè)技術(shù)人才評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和機(jī)制研究，2005 年（內(nèi)部資料）。5、李志文著：海上侵權(quán)行為法基本理論研究，大連海事大學(xué)出版社，2006年版。6、林尚立著：國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系，浙江人民出版社，1998 年版。7、楊宏山著：府際關(guān)系論，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005 年版。8、德尤爾根哈貝馬斯著：合法化危機(jī)M.上海人民出版社，2002 年版。9、美阿爾蒙德著：比較政治學(xué)；體系、過程和政策M(jìn).上海譯文出版社，1987 年版10、中華人民共和國(guó)海事局編著：全國(guó)海事系統(tǒng)“行政執(zhí)法一面旗”建設(shè)理論研究成果之健全海事執(zhí)法監(jiān)督制度，2009 年（內(nèi)部資料）。11、中華人民共和國(guó)海事局編著：全國(guó)海事系統(tǒng)“行政執(zhí)法一面旗”建設(shè)理論研究成果之中國(guó)海事立法重大問題研究，2009 年（內(nèi)部資料）。12、上海海事局編著：完善上海海事局國(guó)際海事公約數(shù)據(jù)庫(kù)，2009 年（內(nèi)部資料）。13、華民等編：長(zhǎng)江邊的中國(guó)大上海國(guó)際都市圈建設(shè)與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，學(xué)林出版社，2003 年版。14、張夢(mèng)中，馬克霍哲編：探索中的中國(guó)公共管理，中山大學(xué)出版社，2002 年版。15、上海港志編纂委員會(huì)編：上海港志，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2001年版。
論我國(guó)的內(nèi)河海事管理體制分析研究行政管理專業(yè)
