學校管理制度建設中存在的問題

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1、高校內部管理制度建設存在的問題、成因及對策分析山東理工大學副校長 譚秀森一、高校內部管理制度建設的基本目標和要求1998年頒布實施的中華人民共和國高等教育法（簡稱高等教育法）第三條規(guī)定明確了我國高等教育的性質，即社會主義性質。高等教育法第五條還規(guī)定了高等教育的任務主要是通過培養(yǎng)專門人才等活動來對社會的發(fā)展起作用，而這些活動通常是由其專門機構高等學校來實現(xiàn)的。高等學校在日常教育教學活動中，如何確保高等教育的社會主義性質，如何確保高等教育任務的完成呢？最基本的、也是最重要的途徑是加強高校內部管理制度的規(guī)范化、科學化、系統(tǒng)化建設。高校管理制度是高校為了組織和管理各項工作，按照一定程序制定的、在全校范

2、圍內具有普遍約束力的條例、規(guī)定和管理辦法等規(guī)范性文件的總稱。高等教育的性質及任務規(guī)定了高校管理制度建設的基本目標和要求，主要體現(xiàn)在三個方面。第一，高校管理制度建設是學校辦學理念的具體載體。辦學理念是高校發(fā)展的靈魂，應與各項具體管理制度緊密結合起來，將其基本內涵、本質要求滲透到具體制度規(guī)定中，將其本質要求制度化、成文化、具體化，以確保學校辦學理念得以具體實現(xiàn)。第二，高校管理制度建設是學校完成培養(yǎng)目標的有效保障。制度對于高?；顒又黧w，如教師、學生、管理人員和后勤服務人員等具有普遍的、平等的規(guī)范和引導作用，它使分散的、無序的個體活動變得統(tǒng)一、有序、高效。只有這樣才能為高校教育教學任務的完成提供保障。

3、第三，高校管理制度建設是高校依法治校的基本路徑?！敖⒔∪珜W校規(guī)章制度，是學校民主法制建設的主要內容，是學校民主化、法制化管理的前提。”1依法治校是依法治國理念在學校教育領域的必然延伸，這就要求高校內部管理制度建設必須走法制化之路，使學校內的各項管理工作都能做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，從法律上切實保證高校管理的高水平。二、高校內部管理制度建設中存在的主要問題高等學校管理制度建設是一項系統(tǒng)工程，需要建立一整套科學的管理制度與之相應，也需要有完善的、科學的制度制定規(guī)范以及制度執(zhí)行、監(jiān)督規(guī)范，只有這樣才能確保管理制度的效力。具體地說，高校內部管理制度建設應涵蓋以下內容：“不僅包括

4、從制度起草前的調研、立項工作，到制度的起草、修改、通過和發(fā)布，還應包括制度的執(zhí)行、落實和督察工作。”2因此，對高校內部管理制度建設的考察，至少應從制度本身、制定程序、制度執(zhí)行與監(jiān)督、制度配套體系建設等幾方面進行。請預覽后下載?。ㄒ唬┲贫葍热荽嬖诘膯栴}第一，制度內容不合法。目前不少高校的內部規(guī)章制度卻存在諸多內容不合法的問題，如缺乏相應的法律依據(jù)，超越法律規(guī)定的權限，較為嚴重的是違背法律的基本原則。第二，制度內容不科學。制度內容過于籠統(tǒng)、粗糙，制度規(guī)定和具體措施缺乏可操作性。第三，制度內容不規(guī)范，用語含混，責任不明確，權責不對等，制度的實際效力較低。第四，制度內容不完整，往往重責任輕權利，重認識

5、輕措施，重約束輕處罰，重制定輕執(zhí)行，等等。第五，制度內容不穩(wěn)定?！爸贫葟谋举|上說就是共同信息，在接受了這一共同信息的人群中，就能減少個體在群體中行動的不確定性。因此，健全的、被高校所有教職工認可的管理制度，有利于減少其行動的不確定性”。3如果高校制度內容不穩(wěn)定，不連貫、朝令夕改，就形不成有效的引導規(guī)范作用，甚至會導致學校內部各類行為主體行為混亂、步調不一。（二）制度制定過程中存在的問題學校制定規(guī)章制度缺乏整體和長遠的規(guī)劃，隨意性強，沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，影響規(guī)章制度的整體效率和生命力，也影響到相關規(guī)章制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性、配套性，也必然會影響到制度制定部門以及規(guī)章制度本身的權威。（三）制度執(zhí)行過程中存

6、在的問題一套完善的管理制度，僅僅是高校管理制度建設的一個基礎和前提，并不能代表高校管理制度建設的全部內容，因為高效率的制度執(zhí)行，確保學校人才培養(yǎng)任務的完成，才是學校制度建設追求的根本目標。因此，在制度的制定與執(zhí)行問題上，后者尤為重要。但是目前在制度執(zhí)行過程中，問題也相當突出，尤其是“單純重視制度的制定、滿足于制度的制定，卻輕視甚至忽視制度的執(zhí)行”的錯誤認識和行為，在當前高校中是一個較為普遍的現(xiàn)象。這從根本上削弱了既有制度的實際效力，結果使各項制度束之高閣，喪失實際意義。（四）制度體系建設中存在的問題這類問題集中表現(xiàn)在以下幾個方面：制度體系殘缺，對相關問題缺乏配套的制度建設，缺乏必要的相關制度支

7、撐；制度之間相互矛盾，缺乏呼應，形不成合力，職能部門的工作有時會出現(xiàn)口徑不一致，相互矛盾乃至相互掣肘；制度內容相互交叉，權責不明，一方面會造成利益沖突，另一方面又可能會造成職能部門之間的推諉與扯皮，等等。三、高校內部制度建設問題存在的成因分析按照中華人民共和國教育法第二十八條規(guī)定：學校具有自主管理權、教育教學權、招生權、管理學生權、頒發(fā)證書權、管理教師權、管理設施經(jīng)費權、拒絕非法干涉權和其他權利。這些國家法律所賦予的權利，是學校進行法制化管理、學校內部管理制度建設的基礎和核心。除了這些法定權限之外，高等學校不具有行政主體資格，也就沒有行政處罰權限。有些學校超越權限制定規(guī)章制度，其根本原因就是對

8、高等學校的性質及其定位認識不清。隨著社會政治、經(jīng)濟、文化、教育等體制的改革，學校與學生之間的關系不再單純是管理者與被管理者的關系，也不僅僅是施教者與受教者之間的關系，事實上，已經(jīng)形成了一種具有服務合同形式的民事法律關系。4傳統(tǒng)的不平等關系變成了平等關系，這無疑對高等學校的教育教學管理、高等學校內部管理制度建設提出了新的課題、新的挑戰(zhàn)。高校的教育目標與任務轉變?yōu)榧纫獫M足為社會培養(yǎng)、輸送合格人才的社會化需要，又要滿足學生及學生家長的求學成才的個性化需要。這就要求高等學校立足現(xiàn)實，轉變管理觀念，以更好地順應社會的發(fā)展。請預覽后下載！高等學校內部管理制度建設沒有得到應有、足夠的重視。究其原因，我們認為

9、主要有以下幾個方面。一是對高校內部管理制度建設的重要性認識不夠。從另外一個角度看，我國高校內部管理“人治”傳統(tǒng)的慣性很大，人們習慣于把高校的前途與命運寄托于管理者（尤其是校長）的智慧與名望，把在新形勢、新任務下的高校內部管理自發(fā)地寄希望于管理者的學識與經(jīng)驗。二是高等學校的個性化，驅使高等學校追求獨特的辦學理念，確立獨特的辦學方針，力求突出個性化，在競爭中強化自己的影響力和競爭力，這在客觀上也為高等學校的規(guī)范化、制度化和以約束為主要內容的管理設置了障礙。當然，除了校內的制度建設環(huán)境之外，還有眾多復雜的社會因素制約著學校的內部制度建設。由于受傳統(tǒng)的影響以及對高校內部管理制度建設重要性的認識不夠，致

10、使目前高等學校內部管理制度建設的規(guī)范化程度普遍不高，也就是說，沒有形成一套規(guī)范化的制度建設理念與措施，例如缺乏規(guī)章制度的長遠規(guī)劃與近期詳盡計劃的制定，沒有形成一套加強職能部門之間制度配套建設的有效機制，同時，還存在較為普遍的“輕視制度執(zhí)行”的錯誤思想，等等。這些只是目前我國高校制度建設存在諸多問題技術層面的原因，或者說是微觀層面的原因，但它所產(chǎn)生的實際影響和后果卻是不容忽視的。四、高等學校內部管理制度建設應遵循的原則（一）合法性與合理性相統(tǒng)一的原則合法性首先是指高等學校規(guī)章制度的內容必須符合國家的法律法規(guī)，不得與具有法律效力的規(guī)范性文件相抵觸，否則，就會失去合法性基礎，自動喪失效力。其次，高等

11、學校對規(guī)章制度的制定要符合學校的法律地位和身份，要依法行使學校的教育教學管理權，不能超越法定權限，行使無效管理。除此之外還有程序的合法性要求，以及執(zhí)行與監(jiān)督的合法性要求。合理性原則的核心是“以人為本”，高校內部管理模式應由指令控制型向服務支持型發(fā)展。5學校教育教學活動的行為主體，如教師、學生、服務人員、管理人員都是平等的法律主體，各項規(guī)章制度都必須堅持人性化服務的原則，充分尊重行為主體的權利，維護行為主體的利益。只有充分地堅持“合法性與合理性相統(tǒng)一”的原則，才能從根本上確立學校規(guī)章制度的普適性和權威性，確保得到各類行為主體的自覺遵守和執(zhí)行。（二）科學性與實效性相統(tǒng)一的原則高等學校規(guī)章制度的科學

12、性體現(xiàn)在以下幾方面：首先，規(guī)章制度要符合實際。制定、完善規(guī)章制度的目的，是為了規(guī)范解決問題的方法、標準和程序，也就是說，規(guī)章制度是適應實踐的需要而產(chǎn)生的，否則制度就不會有生命力，也就沒有制定、維護和執(zhí)行的必要。其次，規(guī)章制度要使前瞻性和現(xiàn)實性相統(tǒng)一。非科學規(guī)章制度的生命力很短暫，因無效而遭廢止或名存實亡；而科學的規(guī)章制度的生命力是長久的，是把高等學校的長遠發(fā)展規(guī)劃與當前的現(xiàn)實問題緊密結合起來，統(tǒng)籌考慮。再次，規(guī)章制度的科學性最終要體現(xiàn)在實效性上。對學校規(guī)章制度的實效性的考察，既要注重其現(xiàn)實效力，也要注重其長遠效力，也就是說，科學的規(guī)章制度既有現(xiàn)實效力，又有長遠效力，既能解決現(xiàn)實問題，又能解決長

13、遠問題。所以說，好的規(guī)章制度應是科學性與實效性的統(tǒng)一。（三）穩(wěn)定性與靈活性相統(tǒng)一的原則6高等學校規(guī)章度建設的根本目的是在學校內部建立一套行為規(guī)范，通過統(tǒng)一的、規(guī)范的、共同的行為實現(xiàn)學校的教育教學目的。因此，高校規(guī)章制度是高校辦學理念和辦學方針的具體化、成文化、制度化。從這個意義上講，每一項具體的規(guī)章制度都需要保持相對的穩(wěn)定性，才能夠發(fā)揮持久的效力，約束并引導人們的行為，使之成為行為的規(guī)范。如果規(guī)章制度的基本內容和原則朝令夕改，缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性，就會讓人無所適從，就不可能發(fā)揮應有的規(guī)范和引導人們行為的作用。因此，高等學校的規(guī)章制度必須具有穩(wěn)定性。強調規(guī)章制度的穩(wěn)定性，并不意味著拒絕對規(guī)章制度進

14、行必要、及時的修訂、完善和創(chuàng)新。從一定意義上講，在堅持制度穩(wěn)定運行的前提和基礎上，根據(jù)實際情況，適時地對規(guī)章制度進行必要的修改與完善是一項經(jīng)常性工作，它的目的是為了更好地服從、服務于學校的教育教學任務，是把那些已經(jīng)不適應發(fā)展變化的制度的某一環(huán)節(jié)、某一項規(guī)章制度加以修改、完善。因此，在規(guī)章制度建設中，應當堅持穩(wěn)定性與靈活性相統(tǒng)一的原則，以確保制度持久的生命力。請預覽后下載?。ㄋ模┫到y(tǒng)性與完整性兼顧原則現(xiàn)代學校管理是一個多層次、多因素、多方面的動態(tài)綜合管理過程，是一項高度復雜的系統(tǒng)工程，它要求任何具體的管理工作在獨立發(fā)揮作用的同時，必須與其他方面的管理工作相互協(xié)調和配合，使管理工作產(chǎn)生綜合效力，保

15、障學校內部管理目標的實現(xiàn)。因此，高校內部管理制度建設的系統(tǒng)性原則是指要對各項規(guī)章制度進行必要的配套建設，對此，有學者提出了高校規(guī)章制度配套建設的三個類型：一是高校與外部關系的配套建設；二是高校內部制度的配套建設；三是高校內部制度建設中存在的縱向配套建設。7我們認為，第一種類型涉及的是高校制度建設的外部環(huán)境問題，第二種類型實質上是指高校內部制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性問題，相比較而言，第三種類型較為典型，是最基本的、也是最重要的制度配套建設問題。高校內部制度的配套建設要求學校內部各職能部門相互配合、分工協(xié)作，否則，就浪費了學校的管理資源，提高了管理成本，卻降低了管理效率。制度建設的完整性原則強調一項完善

16、的規(guī)章制度必須具有完整的內容。內容的完整性可以體現(xiàn)在以下幾個方面：制度內容與程序的統(tǒng)一；制度規(guī)定的權利與責任的統(tǒng)一；制度執(zhí)行保障措施的獎勵與處罰的統(tǒng)一，等等。對于某一項具體的規(guī)章制度要注重其完整性，對于相關的各項規(guī)章制度，則要強調它們相互之間的系統(tǒng)性。五、高校內部管理制度建設的對策性建議高校要形成以辦學理念為核心內容的辦學特色，為內部管理制度建設提供綱領。高校的辦學特色可以包括以下內容：校風、校訓、學風、學校長遠發(fā)展目標及發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)勢學科及專業(yè)，等等，這些特色是一所學校獨樹一幟、長遠發(fā)展、持久保持蓬勃生命力的源泉，因而是高校制度建設的指導性綱領，否則，將會影響到學校內部管理制度建設的穩(wěn)定性與

17、系統(tǒng)性，影響到管理制度的科學性與實效性。因此，對高校來說，尤其是對于不少初建或者處于高速發(fā)展期的高等學校來說，盡快形成較為科學的、明確的辦學理念、辦學特色，是一項極其重要的工作。探索形成統(tǒng)一的制度制定機制，加強高校內部管理制度體系建設。我國現(xiàn)行的體制，同級各部門之間地位平等、業(yè)務分割、互不交叉，因此，極易形成利益沖突的矛盾對立關系，這在客觀上增加了各部門之間相互配合、協(xié)調、通力合作的難度。受這一行政管理機制的影響，高等學校也存在著同樣的問題，不同部門之間的利益以及權限劃分的混亂，極大地增加了高等學校的管理成本。要從根本上解決這一問題，可行的思路是在高校內部建立統(tǒng)一的制度制定機制和機構，原來由各

18、個職能部門制定制度的權限統(tǒng)一收歸學校的“立制”機構，杜絕部門規(guī)章制度不協(xié)調、不配套甚至相互抵觸、形不成有效合力的弊病。在技術層面上，要加強高等學校內部管理制度的規(guī)范化建設，形成一整套規(guī)范、科學的規(guī)章制度制定規(guī)劃、制定程序以及監(jiān)督執(zhí)行辦法，從制度的醞釀規(guī)劃、調查研究和組織論證到規(guī)章制度的起草、審議、頒發(fā)、執(zhí)行直至規(guī)章制度的清理與廢止，都要有一套嚴格、規(guī)范的制度規(guī)定，這是高校內部管理制度建設的重點，也是高校內部管理制度建設的出發(fā)點和落腳點，更是高校內部管理制度規(guī)范化建設的具體體現(xiàn)。只有這項基礎性工作做好了，高等學校的請預覽后下載！“依法治?！蹦繕瞬艜靡詫崿F(xiàn)?？傊叩葘W校內部管理制度建設是一項長期而艱巨的任務，不可能一蹴而就，更不能畏首畏尾，抱殘守缺，而是需要不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善，在堅持基本理念的前提下，根據(jù)新情況、新問題適時地調整、創(chuàng)新高等學校的內部管理制度。從這個意義上說，高校內部管理制度建設既是一項關系到高校未來的發(fā)展與命運的戰(zhàn)略舉措，又是一項日常不可或缺的經(jīng)常性的工作。 （注：可編輯下載，若有不當之處，請指正，謝謝!） 請預覽后下載！