行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì) 行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)研究

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1、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì) 行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)研究 作者：王寧朱昌兵李萌李世哲中國(guó)內(nèi)部審計(jì) 2010年01期一、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)及特點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。行政事業(yè)單位承擔(dān)了政府職能中管理社會(huì)事務(wù)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等重大任務(wù)，是社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定的中樞系統(tǒng)，是使用財(cái)政資金的主體。公共目的、公共利益、公共行為、公共權(quán)力是行政事業(yè)單位與其他組織的基本區(qū)別。2006年2月28日修訂、2006年6月1日起施行的中華人民共和國(guó)審計(jì)法第二十九條明確規(guī)定：依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督對(duì)象的單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度；其內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)

2、當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。依此，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)一方面對(duì)本單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督控制，另一方面其業(yè)務(wù)要接受國(guó)家審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)主要依據(jù)國(guó)家財(cái)經(jīng)法律法規(guī)，審查本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否存在違法違規(guī)問(wèn)題，以維護(hù)國(guó)家財(cái)政資金安全。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)以合法合規(guī)性審計(jì)為主，審計(jì)內(nèi)容、工作重點(diǎn)與國(guó)家審計(jì)保持一致，這使行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)處境尷尬。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)應(yīng)更多地站在本單位立場(chǎng)上為單位的中心工作和整體利益服務(wù)，內(nèi)部審計(jì)職能由“監(jiān)督主導(dǎo)型”向“服務(wù)主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變并有效履行，促進(jìn)加強(qiáng)內(nèi)部治理，規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為，提高社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，才能

3、得到領(lǐng)導(dǎo)的重視，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)才能發(fā)展。由于行政事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，其內(nèi)部審計(jì)不僅與具有外部性質(zhì)的國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)不同，與其他組織的內(nèi)部審計(jì)也不同，具有自身的特點(diǎn)。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)的主要區(qū)別在于國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)，具有國(guó)家權(quán)力，而行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)只對(duì)本單位負(fù)責(zé)，主要是為領(lǐng)導(dǎo)決策提供支持，為單位發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供保障。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)的主要區(qū)別在于社會(huì)審計(jì)是依據(jù)獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則，以第三方身份，由獨(dú)立的外部機(jī)構(gòu)提供、僅針對(duì)某一時(shí)間范圍內(nèi)的鑒證活動(dòng)，審計(jì)結(jié)果對(duì)國(guó)家權(quán)力部門或社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，權(quán)威性強(qiáng)，但針對(duì)性不足、連續(xù)性差。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)是依據(jù)國(guó)家

4、財(cái)經(jīng)法律法規(guī)以及內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則，接受本單位高層委托，由本單位審計(jì)人員針對(duì)單位決策需求提供的監(jiān)督和咨詢活動(dòng)，審計(jì)結(jié)果主要為單位服務(wù)，針對(duì)性強(qiáng)，具有連續(xù)性，但一般不具備權(quán)威性。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)與其他組織內(nèi)部審計(jì)的主要區(qū)別在于其他組織，不論是企業(yè)還是社會(huì)團(tuán)體，其目標(biāo)比較單一，一般體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效益，而行政事業(yè)單位具有宏觀調(diào)控、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、環(huán)境治理等多元目標(biāo)，并且更多地體現(xiàn)為社會(huì)效益，因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)必須綜合考慮影響單位目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的多方因素，同時(shí)，行政事業(yè)單位是公共權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其決策、行為涉及國(guó)計(jì)民生的重要方面，影響范圍廣、力度大，其內(nèi)部審計(jì)面臨的難度與需要識(shí)別和控制的風(fēng)險(xiǎn)大于其他組

5、織；此外，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制與公共管理相結(jié)合，其內(nèi)部審計(jì)的方式、方法、程序需要按照單位的管理要求執(zhí)行，不能僅考慮審計(jì)技術(shù)不考慮政治影響。二、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)狀2009年4月，向110多家中央國(guó)家機(jī)關(guān)及下屬行政事業(yè)單位發(fā)放的內(nèi)部審計(jì)情況調(diào)查問(wèn)卷，回收有效問(wèn)卷75份；調(diào)查內(nèi)容涉及行政事業(yè)單位的基本信息、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)情況、內(nèi)部審計(jì)工作情況、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的應(yīng)用等內(nèi)容。調(diào)查對(duì)象行政單位占44%，事業(yè)單位占50%，其他單位（包括社會(huì)團(tuán)體、中央部門派出機(jī)構(gòu)等）占6%；部委級(jí)單位占27%，司局級(jí)單位占48%，處級(jí)單位占23%，科級(jí)單位占2%；1000人以上單位占44%，500人至999人單

6、位占8%，100人至499人單位占33%，100人以下單位占15%。（一）調(diào)查結(jié)果1、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員建設(shè)情況。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)情況包括是否設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)以及內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、人員的編制情況等，人員情況包括人員的學(xué)歷背景、職稱、資格證書(shū)等。調(diào)查的行政事業(yè)單位，89%設(shè)置了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，其中，設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)的占50%，設(shè)在紀(jì)檢監(jiān)察部門的占15%，設(shè)在財(cái)務(wù)部門的占33%，設(shè)在其他部門的占2%。從內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，絕大部分行政事業(yè)單位設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，特別是500人以上的行政事業(yè)單位，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置率達(dá)到92%，并且有一定的獨(dú)立性，但仍有1/3內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置在財(cái)務(wù)部門，由分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)

7、一管理，制約了內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性。調(diào)查的內(nèi)部審計(jì)人員，具有博士學(xué)位的占3%，碩士學(xué)位的占23%，本科學(xué)位的占60%，大專學(xué)歷的占12%，其他學(xué)歷的占2%；專業(yè)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)專業(yè)占48%，管理專業(yè)占20%，統(tǒng)計(jì)專業(yè)占5%，法學(xué)專業(yè)占3%，其他專業(yè)占23%；具有高級(jí)職稱的占37%（其中，高級(jí)會(huì)計(jì)師占42%、高級(jí)審計(jì)師占17%、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師占13%、高級(jí)工程師占6%、其他高級(jí)職稱占22%），中級(jí)職稱的占58%（其中，中級(jí)會(huì)計(jì)師占51%、中級(jí)審計(jì)師占20%、中級(jí)經(jīng)濟(jì)師占13%、中級(jí)工程師占5%、其他中級(jí)職稱占11%）；具有相應(yīng)資格證書(shū)的占86%，其中，國(guó)際注冊(cè)內(nèi)部審計(jì)師占6%，注冊(cè)會(huì)計(jì)師占9%，獲內(nèi)部審計(jì)人員崗

8、位資格證書(shū)的人員占80%，其他占5%；內(nèi)部審計(jì)人員平均年齡為40歲，大部分人員工作年限在5-20年。從內(nèi)部審計(jì)人員情況看，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)人員具有一定的專業(yè)知識(shí)背景且具備相應(yīng)的資格證書(shū)，同時(shí)有相當(dāng)?shù)墓ぷ鹘?jīng)驗(yàn)，是一支發(fā)展?jié)摿艽蟮年?duì)伍，但專業(yè)過(guò)于集中，并且具有國(guó)際注冊(cè)內(nèi)部審計(jì)師和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的比例太小。2、內(nèi)部審計(jì)工作情況。內(nèi)部審計(jì)工作情況包括審計(jì)方式、審計(jì)內(nèi)容和范圍、審計(jì)結(jié)果應(yīng)用和審計(jì)作用等。對(duì)事前、事中和事后審計(jì)，按010做出明確劃分，其中，0代表全部事前審計(jì)，5代表一半是事前事中審計(jì)、一半是事后審計(jì)，10代表全部是事后審計(jì)。調(diào)查結(jié)果為7.28，說(shuō)明目前行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)大部分還是事后審

9、計(jì)，事前、事中審計(jì)少。從審計(jì)模式看，賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)和制度基礎(chǔ)審計(jì)開(kāi)展的比較普遍，有近半數(shù)的單位開(kāi)展過(guò)管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)，有一些單位開(kāi)展過(guò)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，很多單位是多種模式交叉使用。從審計(jì)項(xiàng)目看，主要集中在基本建設(shè)投資審計(jì)方面，占48%；財(cái)務(wù)收支審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，占23%；績(jī)效審計(jì)、內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)以及專項(xiàng)審計(jì)不普遍，其中績(jī)效審計(jì)只占0.8%。內(nèi)部審計(jì)效果的調(diào)查分析結(jié)果表明，絕大多數(shù)審計(jì)建議都被采納，揭示問(wèn)題最多的是損失浪費(fèi)，在發(fā)現(xiàn)要案線索、移送司法案件和處分當(dāng)事人等方面效果甚微。內(nèi)部審計(jì)作用的調(diào)查結(jié)果表明，內(nèi)部審計(jì)人員參與管理活動(dòng)主要還是內(nèi)部控制制度建設(shè)方面，也有近半數(shù)參與到經(jīng)濟(jì)決策、合同審簽以

10、及物資采購(gòu)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。3、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)應(yīng)用情況。調(diào)查結(jié)果表明，目前行政事業(yè)單位尚未開(kāi)展嚴(yán)格意義的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，制定年度審計(jì)計(jì)劃考慮更多的是審計(jì)資源的有效利用和管理的需要并兼顧審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范。74%的被調(diào)查者認(rèn)為，內(nèi)部審計(jì)在識(shí)別組織風(fēng)險(xiǎn)方面比外部審計(jì)更具優(yōu)勢(shì)，而目前沒(méi)有開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的原因主要是領(lǐng)導(dǎo)不重視和理念落后。對(duì)行政事業(yè)單位面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查結(jié)果表明，對(duì)公共資源浪費(fèi)、管理不善和效率低下為主要風(fēng)險(xiǎn)存在高度共識(shí)，對(duì)貪污腐敗和以權(quán)謀私為主要風(fēng)險(xiǎn)存在分歧，認(rèn)為是或不是各為半數(shù)。對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)目標(biāo)的調(diào)查結(jié)果表明，大部分把內(nèi)部審計(jì)目標(biāo)定位在揭露會(huì)計(jì)賬簿的錯(cuò)弊上；值得注意的是，有2/3的

11、被調(diào)查者認(rèn)為揭露管理層舞弊也是內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)，有1/2的被調(diào)查者認(rèn)為揭示行政管理風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)的影響是內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)之一，表明在審計(jì)觀念上有所突破。對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)適合開(kāi)展的審計(jì)項(xiàng)目的調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，最適合開(kāi)展的項(xiàng)目順序是：財(cái)務(wù)收支審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、業(yè)務(wù)審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)。4、內(nèi)部審計(jì)環(huán)境分析。調(diào)查設(shè)計(jì)了開(kāi)放性問(wèn)題，深入分析促進(jìn)和制約行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的環(huán)境因素，希望獲得合理可行的政策建議。(1)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)發(fā)展滯后的原因。調(diào)查結(jié)果表明，滯后的原因主要是領(lǐng)導(dǎo)觀念落后、不重視，對(duì)內(nèi)部審計(jì)沒(méi)有需求、要求，并導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)地位不高、機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、工作定位不明確、制度不完善

12、、內(nèi)部審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高等一系列問(wèn)題出現(xiàn)。(2)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)在制約高層管理舞弊方面的作用。調(diào)查結(jié)果表明，半數(shù)被調(diào)查者認(rèn)為沒(méi)有作用或作用不大，主要是由于內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)人員職務(wù)的任免受單位高層領(lǐng)導(dǎo)控制，特別是行政事業(yè)單位官本位思想、人治等仍然起主導(dǎo)作用，在這樣的環(huán)境下開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)，對(duì)高層管理舞弊無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督和制約作用。半數(shù)被調(diào)查者持樂(lè)觀態(tài)度，認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)能夠在這方面發(fā)揮積極作用，內(nèi)部審計(jì)可以通過(guò)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違規(guī)違法行為，規(guī)范本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，保證高層領(lǐng)導(dǎo)正確決策；內(nèi)部審計(jì)可以通過(guò)促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，進(jìn)而規(guī)范高層領(lǐng)導(dǎo)管理行為；內(nèi)部審計(jì)還可以起預(yù)防、監(jiān)督和威懾作用。(3)行政事業(yè)

13、單位開(kāi)展管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)的優(yōu)勢(shì)及其局限性。調(diào)查結(jié)果表明，管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)在行政事業(yè)單位已經(jīng)有所開(kāi)展，海關(guān)系統(tǒng)的管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)就是一個(gè)非常成功的例子。同時(shí)，大部分被調(diào)查者認(rèn)為，目前在行政事業(yè)單位開(kāi)展管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)已經(jīng)具備條件。一是行政事業(yè)單位主要從事的是管理活動(dòng)，而目前決策的科學(xué)性偏低，開(kāi)展管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)符合單位工作需要。二是內(nèi)部審計(jì)了解單位內(nèi)部狀況，能夠理性、客觀地分析存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)建議。三是行政事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)完備，人才相對(duì)集中，管理比較規(guī)范，有利于管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)的開(kāi)展。但行政事業(yè)單位開(kāi)展管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)也有一定的局限性，主要表現(xiàn)為：在行政長(zhǎng)官制條件下，容易出現(xiàn)管理層凌駕于內(nèi)部控制之上的問(wèn)題，同時(shí)，缺乏對(duì)

14、管理活動(dòng)和決策進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)也是限制條件之一。(4)行政事業(yè)單位開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的條件。調(diào)查結(jié)果表明，就風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估而言，大部分被調(diào)查者認(rèn)為，內(nèi)部審計(jì)對(duì)單位自身了解深刻，熟悉內(nèi)部管理流程和模式，能夠從全局的角度客觀地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)也更加合理、恰當(dāng)。但目前由于行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)與單位、個(gè)人的利益沒(méi)有直接關(guān)系，行政事業(yè)單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)重視不夠，領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，使風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)難以開(kāi)展；同時(shí)，由于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)專業(yè)性強(qiáng)，操作復(fù)雜，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)仍無(wú)法滿足需要，因此，目前在行政事業(yè)單位開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)條件還不成熟。（二）調(diào)查分析結(jié)果1、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)比較完備，內(nèi)部審計(jì)人

15、員素質(zhì)有所提高，但要拓寬審計(jì)領(lǐng)域，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)、管理審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)等更為先進(jìn)的審計(jì)項(xiàng)目，尚需在內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人力資源建設(shè)上加大投入。2、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)主要以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主，大多是事后審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)不論是在審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)技術(shù)還是在審計(jì)觀念上都明顯滯后于國(guó)家審計(jì)和社會(huì)審計(jì)。3、行政事業(yè)單位管理意識(shí)加強(qiáng)，因而管理審計(jì)已經(jīng)有所開(kāi)展，但尚未普及。4、行政事業(yè)單位管理者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)還不能被普遍接受。三、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)發(fā)展制約因素分析（一）制度制約因素1、法律規(guī)范制約。對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立的法律規(guī)范，只是在中華人民共和國(guó)審計(jì)法第二十九條中，將內(nèi)部審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)體系

16、的組成部分，要求在國(guó)家審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督下開(kāi)展工作；審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定，明確了內(nèi)部審計(jì)是政府部門和企事業(yè)單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使監(jiān)督職能。對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展重在盡快建立健全機(jī)構(gòu)，完善國(guó)家審計(jì)體系，補(bǔ)充國(guó)家審計(jì)力量，并非完全根據(jù)單位需要產(chǎn)生，一開(kāi)始就帶有外向服務(wù)和強(qiáng)調(diào)監(jiān)督的色彩。這種片面強(qiáng)調(diào)外向服務(wù)和監(jiān)督職能及作為國(guó)家審計(jì)基礎(chǔ)而存在的內(nèi)部審計(jì)模式，其本身就制約了內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展空間，也難以取得單位領(lǐng)導(dǎo)的信任和重視，甚至視為異己。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督大多停留在“理論上重要，計(jì)劃中次要，實(shí)際上不要”的狀態(tài)，對(duì)內(nèi)部審計(jì)的認(rèn)識(shí)也仍停留在查賬、監(jiān)督的層面，制約了內(nèi)部審計(jì)職能

17、、范圍和水平等的發(fā)展。此外，在依法行政、建立法治政府和社會(huì)主義民主政治的環(huán)境下，公眾對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的要求日益強(qiáng)烈，國(guó)家也通過(guò)一系列的法律法規(guī)對(duì)科學(xué)、合理、高效使用財(cái)政資金做出明確而具體的規(guī)定，并且隨著財(cái)政體制改革的推進(jìn)，財(cái)政支出管理水平的提高，配套措施基本穩(wěn)定，各項(xiàng)法規(guī)制度逐步健全。這在客觀上促進(jìn)了行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能的“弱化”，合法合規(guī)性審計(jì)將逐步減少。2、委托責(zé)任關(guān)系制約。行政事業(yè)單位履行的是公共受托責(zé)任，與企業(yè)不同的是行政事業(yè)單位的利益相關(guān)者雖然明確但不具體，行政事業(yè)單位的公共受托責(zé)任很少明確管理績(jī)效及戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，也不體現(xiàn)公共受托責(zé)任關(guān)系的要求。而行政事業(yè)單位層級(jí)管理體制，決定

18、內(nèi)部審計(jì)只接受單位領(lǐng)導(dǎo)委托開(kāi)展工作，內(nèi)部審計(jì)開(kāi)展程度也取決于單位領(lǐng)導(dǎo)，如果單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部審計(jì)作用沒(méi)有認(rèn)識(shí)，內(nèi)部審計(jì)就變成可有可無(wú)的行為，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)也形同虛設(shè)，內(nèi)部審計(jì)人員也缺乏開(kāi)展工作的積極性。行政事業(yè)單位的公共受托責(zé)任的特性，制約了內(nèi)部審計(jì)職能、作用和范圍等發(fā)揮和拓展。3、獨(dú)立性制約。內(nèi)部審計(jì)不具有外部審計(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性，特別是在行政事業(yè)單位，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和任職終身制，內(nèi)部審計(jì)人員受人情、關(guān)系、晉升等因素的影響，在相對(duì)封閉的環(huán)境下，審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)的獨(dú)立性、客觀性受到很大影響，制約了內(nèi)部審計(jì)職能作用的發(fā)揮。（二）技術(shù)制約因素1、理論水平制約。審計(jì)的本質(zhì)是受托責(zé)任，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)一方

19、面要幫助上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)其下屬內(nèi)部委托責(zé)任的履行，另一方面也是行政事業(yè)單位履行公共受托責(zé)任的制度保障，但目前從受托責(zé)任的角度對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)職責(zé)和作用的理論研究還不多、不深入，使行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐缺乏有針對(duì)性的理論指導(dǎo)。2、技術(shù)方法制約。內(nèi)部審計(jì)因其重點(diǎn)在于提高管理水平、服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策，貫穿于單位的整體活動(dòng)，且是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，因此，與外部審計(jì)相比，其方式方法更為靈活多樣，同時(shí)，針對(duì)行政事業(yè)單位管理的特殊性，在工作方式和技術(shù)方法上，應(yīng)該有突破性研究，但目前這種有針對(duì)性的研究比較缺乏。此外，先進(jìn)的技術(shù)方法在行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)中應(yīng)用不廣泛、不規(guī)范。目前，雖然內(nèi)部控制制度測(cè)評(píng)、重要性水平測(cè)試

20、、審計(jì)抽樣等技術(shù)方法在審計(jì)實(shí)踐中都有應(yīng)用，但規(guī)范性問(wèn)題一直沒(méi)有很好地解決。比如，重要性水平的確定，通常由內(nèi)部審計(jì)人員根據(jù)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)判斷，存在隨意性，而重要性水平又直接影響到審計(jì)樣本量的確定和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的控制；審計(jì)抽樣是根據(jù)內(nèi)部審計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)判斷，主要以隨意抽樣為主，沒(méi)有采用系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)抽樣，造成信賴不足與信賴過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)共存；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法應(yīng)用較少。3、信息技術(shù)制約。目前大部分行政事業(yè)單位已經(jīng)實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)信息化，審計(jì)環(huán)境、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)程序、審計(jì)內(nèi)容以及審計(jì)方法都發(fā)生了改變，但由于觀念和資金等方面的原因，審計(jì)信息化建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于會(huì)計(jì)信息化建設(shè)，制約了內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)信息化建設(shè)的出路在于

21、與本系統(tǒng)、本單位整體信息化建設(shè)協(xié)調(diào)一致，特別是與會(huì)計(jì)信息化建設(shè)一致。四、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)發(fā)展思路（一）管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)作為近期發(fā)展目標(biāo)1、行政事業(yè)單位管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)需求為行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)職能拓展提供了良好的環(huán)境。管理導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)是對(duì)行政事業(yè)單位管理活動(dòng)和相關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)過(guò)程和結(jié)果實(shí)施的監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位管理控制審計(jì)，評(píng)價(jià)行政事業(yè)單位管理績(jī)效，即管理控制的經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性。第一，政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)公眾對(duì)政府履行職責(zé)監(jiān)督的需要。近年來(lái)，為了適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和滿足社會(huì)公眾對(duì)政府履行職責(zé)監(jiān)督的需要，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)開(kāi)始試行業(yè)務(wù)和管理審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督范圍由財(cái)務(wù)監(jiān)督向財(cái)務(wù)監(jiān)督、

22、業(yè)務(wù)監(jiān)督、管理監(jiān)督相結(jié)合的綜合監(jiān)督轉(zhuǎn)變。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，在政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)向提供公共管理和服務(wù)的同時(shí)，全球經(jīng)濟(jì)一體化、信息通訊技術(shù)的發(fā)展也推動(dòng)了公民權(quán)利意識(shí)的提升，對(duì)政府公共受托責(zé)任將提出更高的要求，政府對(duì)強(qiáng)化管理和提高效益的重要性認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)。通過(guò)開(kāi)展管理導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位接受政府委托管理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的績(jī)效管理，提高行政事業(yè)單位公共管理服務(wù)的效率和質(zhì)量，促使行政事業(yè)單位依法、科學(xué)使用納稅人的錢及對(duì)納稅人負(fù)責(zé)，不但成為需要，而且成為一種重要途徑。第二，治理腐敗和減少浪費(fèi)的需要。治理腐敗是黨和政府長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈的工作，作為行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)，盡管受自身?xiàng)l件限制及

23、作用有限，但絕不能對(duì)腐敗現(xiàn)象視而不見(jiàn)，應(yīng)充分發(fā)揮管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)。減少鋪張浪費(fèi)降低行政成本應(yīng)該是管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)的主要目的。據(jù)報(bào)道，19862005年。我國(guó)人均負(fù)擔(dān)的年度行政管理費(fèi)用由20.5元增加到498元，增長(zhǎng)23倍，而同期人均國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)14.6倍，行政管理費(fèi)用超常規(guī)增長(zhǎng)與政府鋪張浪費(fèi)有關(guān)。行政事業(yè)單位通過(guò)管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)，關(guān)注行政事業(yè)單位的成本核算，重視管理效益，逐步建立健全行政事業(yè)單位管理控制行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的有效機(jī)制。第三，先進(jìn)審計(jì)理論指導(dǎo)當(dāng)前審計(jì)實(shí)踐的需要。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐與國(guó)內(nèi)外內(nèi)部審計(jì)理論和實(shí)踐水平的差距，需要加強(qiáng)以先進(jìn)的審計(jì)理論指導(dǎo)當(dāng)前審計(jì)實(shí)踐。管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)在財(cái)務(wù)

24、之外的其他業(yè)務(wù)和管理控制領(lǐng)域?yàn)閱挝惶峁┓?wù)，既是內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是行政事業(yè)單位充分利用內(nèi)部審計(jì)提升管理控制水平的客觀需要。此外，行政事業(yè)單位在內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、制度建立和內(nèi)部審計(jì)程序、方法等方面有較好的基礎(chǔ)，為逐步開(kāi)展管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)打下必要的基礎(chǔ)。2、管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)實(shí)踐為行政事業(yè)單位推動(dòng)管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)提供了最佳實(shí)務(wù)。近年來(lái)，海關(guān)系統(tǒng)在全國(guó)范圍全面開(kāi)展管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)，除了將財(cái)務(wù)管理列入管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)范圍外，還將五個(gè)方面的業(yè)務(wù)管理作為審計(jì)重點(diǎn)：一是通關(guān)監(jiān)管，以業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理、通關(guān)管理和特殊監(jiān)管區(qū)域監(jiān)管等為重點(diǎn)，檢查通關(guān)監(jiān)管部門履行職責(zé)、執(zhí)行有關(guān)政策的情況和效果。二是稅收征管，以征稅管理、商

25、品歸類等為重點(diǎn)，檢查稅收征管制度和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的落實(shí)情況和效果。三是稅收減免，檢查執(zhí)行國(guó)家稅收優(yōu)惠政策和落實(shí)減免稅審批制度的情況和效果。四是加工貿(mào)易監(jiān)管，以手冊(cè)管理、保稅貨物實(shí)際監(jiān)管、內(nèi)銷征稅為重點(diǎn)，檢查加工貿(mào)易監(jiān)管部門履行職責(zé)的情況和效果。五是風(fēng)險(xiǎn)管理與稽查，重點(diǎn)檢查稽查部門履行職責(zé)，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和稽查工作條例，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制的情況與效果。海關(guān)系統(tǒng)開(kāi)展管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)，在促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法和加強(qiáng)管理等方面取得了顯著成效：一是拓寬了審計(jì)監(jiān)督范圍。管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)是對(duì)海關(guān)業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)活動(dòng)的全面監(jiān)督，涵蓋海關(guān)行政執(zhí)法和內(nèi)部控制等管理活動(dòng)，較好地對(duì)各類貿(mào)易方式的海關(guān)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)督，促進(jìn)海關(guān)系統(tǒng)按照現(xiàn)代管理理

26、念依法管理、科學(xué)管理，提升海關(guān)整體管理效能和依法行政水平。二是加大了審計(jì)監(jiān)督力度。從檢查業(yè)務(wù)規(guī)章制度健全有效拓展到檢查規(guī)章制度的落實(shí)，重點(diǎn)檢查規(guī)章制度執(zhí)行是否到位；從預(yù)警拓展到自查自糾、堵塞漏洞的有效性；從著重發(fā)現(xiàn)個(gè)別問(wèn)題和執(zhí)法薄弱點(diǎn)、對(duì)具體問(wèn)題的整改拓展到發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)性、普遍性問(wèn)題，并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的原因分析，注重在宏觀層面上對(duì)管理體制的健全性和管理活動(dòng)的有效性進(jìn)行評(píng)估。3、行政事業(yè)單位開(kāi)展管理導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)建議。行政事業(yè)單位管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)應(yīng)以控制管理風(fēng)險(xiǎn)和行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，通過(guò)對(duì)管理過(guò)程和管理結(jié)果的分析復(fù)核，對(duì)行政事業(yè)單位的決策控制、制度控制、執(zhí)行控制、監(jiān)督控制的經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性做出客觀公正評(píng)

27、價(jià)，對(duì)行政事業(yè)單位管理控制和執(zhí)法活動(dòng)中存在的潛在性風(fēng)險(xiǎn)提出意見(jiàn)和建議，控制和規(guī)避執(zhí)法和管理風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范執(zhí)法和管理行為，預(yù)防執(zhí)法和管理中的腐敗，全面提高行政事業(yè)單位依法行政能力和管理水平，提高領(lǐng)導(dǎo)集體和職能部門的管理控制能力，促進(jìn)行政事業(yè)單位全面、高質(zhì)量地完成各項(xiàng)工作。此外，行政事業(yè)單位開(kāi)展管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)，既可以針對(duì)整個(gè)組織的管理活動(dòng)，也可以針對(duì)特定項(xiàng)目、特定業(yè)務(wù)。通過(guò)審查與評(píng)價(jià)管理控制中資源的取得、使用、管理是否節(jié)約及合理，管理決策的恰當(dāng)性及既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度，管理活動(dòng)的效率，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)和職能部門改善管理，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高管理效率效果，節(jié)約資源，增加價(jià)值。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是決策控制，審查

28、與評(píng)價(jià)依法決策、民主決策和科學(xué)決策情況。二是制度控制，審查與評(píng)價(jià)制度的健全性、有效性。三是執(zhí)行控制，審查與評(píng)價(jià)對(duì)執(zhí)法程序的控制、對(duì)執(zhí)法行為的控制和對(duì)信息反饋的控制情況。四是監(jiān)督控制，審查與評(píng)價(jià)自我監(jiān)督、職能監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督情況。建立完整、科學(xué)、定量與定性相結(jié)合、適合行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)實(shí)際的量化評(píng)估指標(biāo)體系，在審查和評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上進(jìn)行量化評(píng)估，并針對(duì)審計(jì)評(píng)估結(jié)果，提出具有建設(shè)性的建議或意見(jiàn)，為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)。（二）現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)作為發(fā)展方向1、樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。目前，風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)在行政事業(yè)單位還比較薄弱。審計(jì)署審計(jì)科研所的審計(jì)研究報(bào)告表明，73.08%的政府部門沒(méi)有建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，65

29、.38%的政府部門沒(méi)有建立決策支持系統(tǒng)。政府行政部門的職能主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺位、配置公共資源和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)，而事業(yè)單位作為政府職能的補(bǔ)充，使用公共資金提供教育、衛(wèi)生、科技、文化等領(lǐng)域的公共服務(wù)。因此，行政事業(yè)單位的資金籌集、使用的合法合規(guī)性、科學(xué)性和績(jī)效水平與所提供的公共管理和公共服務(wù)水平密切相關(guān)，甚至影響社會(huì)公平與穩(wěn)定?？梢哉f(shuō)，行政事業(yè)單位面臨比企業(yè)更廣泛、更深層次的風(fēng)險(xiǎn)。所以，行政事業(yè)單位應(yīng)樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，強(qiáng)化行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和促進(jìn)行政事業(yè)單位開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管理，提高自身的防錯(cuò)糾錯(cuò)能力，建立和實(shí)現(xiàn)審計(jì)、財(cái)務(wù)、紀(jì)檢、監(jiān)察聯(lián)動(dòng)的防范風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，最大限度降低決策失誤和損失，既是政府執(zhí)政能力

30、的重要表現(xiàn)，也是推動(dòng)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的基礎(chǔ)保障。行政事業(yè)單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有：(1)影響國(guó)家利益的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位包括權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)和行政、法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及公共政策的制定和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在涉及國(guó)家利益的戰(zhàn)略決策方面發(fā)揮著不可替代的重要作用，同時(shí)也承擔(dān)著巨大的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槿魏我豁?xiàng)政治、軍事、外交政策都會(huì)對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略地位和未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生影響。從經(jīng)濟(jì)角度講，任何一項(xiàng)戰(zhàn)略決策的執(zhí)行效果都可以視為財(cái)政資金投入的產(chǎn)出，特別是在資源稀缺和時(shí)機(jī)短暫的條件下，資金的投入方向和使用效果既是行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題也是政治問(wèn)題。(2)影響社會(huì)利益的公共政策風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位擁有公共政策或準(zhǔn)公共政策的執(zhí)行權(quán)力，在社會(huì)主義

31、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，行政事業(yè)單位的決策直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各方面。不僅關(guān)系到本單位的前途和利益，而且影響社會(huì)各階層的生產(chǎn)、生活，甚至直接影響人們的行為方式。(3)影響部門利益的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位是使用公共資金、提供公共服務(wù)的預(yù)算執(zhí)行單位，必須按照法律法規(guī)政策的要求，嚴(yán)格執(zhí)行公共預(yù)算，有義務(wù)保證國(guó)有資產(chǎn)的安全完整和保值增值。但目前，行政事業(yè)單位為謀取本部門利益，虛報(bào)預(yù)算、挪用擠占財(cái)政資金、私設(shè)“小金庫(kù)”以及財(cái)政資金使用效益低等問(wèn)題相當(dāng)普遍，使得國(guó)有資金安全、資產(chǎn)完整和信息真實(shí)等財(cái)務(wù)目標(biāo)受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。(4)影響國(guó)家、單位和個(gè)人利益的領(lǐng)導(dǎo)者道德風(fēng)險(xiǎn)。目前，行政干預(yù)過(guò)度現(xiàn)象非常普遍，造成政府的

32、行政執(zhí)行權(quán)自由裁量權(quán)過(guò)大，同時(shí)，對(duì)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏相應(yīng)的責(zé)任約束，致使領(lǐng)導(dǎo)干部利用權(quán)力為本單位、甚至個(gè)人徇私風(fēng)險(xiǎn)增大，國(guó)家、單位和個(gè)人的利益都受到損害。2、認(rèn)識(shí)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的優(yōu)越性。(1)貫穿全局，優(yōu)于財(cái)務(wù)導(dǎo)向?qū)徲?jì)。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)貫穿社會(huì)生活各方面的現(xiàn)代社會(huì)，行政事業(yè)單位不再是一個(gè)孤立的經(jīng)濟(jì)體，其內(nèi)外部聯(lián)系急劇增加，僅針對(duì)財(cái)務(wù)資料及會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)的財(cái)務(wù)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，難以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)單位面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)從單位戰(zhàn)略分析出發(fā)，通過(guò)檢查發(fā)現(xiàn)潛在高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域和強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制手段以及加強(qiáng)管理，防患于未然，促進(jìn)整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(2)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，優(yōu)于管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)。風(fēng)險(xiǎn)分析基于單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，突破內(nèi)部

33、審計(jì)局限于單位內(nèi)部的特性，把單位置于社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境中。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)服務(wù)于單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，相對(duì)于管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)服務(wù)于單位目前內(nèi)部控制、內(nèi)部管理的咨詢活動(dòng)，目標(biāo)更加長(zhǎng)遠(yuǎn)、效果更加持久。(3)目標(biāo)一致，優(yōu)于社會(huì)審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，其優(yōu)越性在于內(nèi)部審計(jì)人員對(duì)單位發(fā)展戰(zhàn)略、內(nèi)外環(huán)境、中心作熟悉，對(duì)單位戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有更加深刻的認(rèn)識(shí)和理解，并且內(nèi)部審計(jì)與單位的整體利益一致，可以把工作重點(diǎn)放在通過(guò)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和控制等促進(jìn)單位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可以與內(nèi)部各有關(guān)部門建立相互協(xié)調(diào)、配合的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平。(4)連續(xù)互動(dòng)，優(yōu)于國(guó)家審計(jì)。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)主要分為戰(zhàn)略分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及

34、剩余風(fēng)險(xiǎn)的確定（包括具體審計(jì)目標(biāo)確定及實(shí)質(zhì)性測(cè)試程序計(jì)劃）、實(shí)質(zhì)性測(cè)試執(zhí)行三個(gè)階段。內(nèi)部審計(jì)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，對(duì)戰(zhàn)略分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一般是持續(xù)性和重復(fù)性的互動(dòng)過(guò)程，可以獲得更多的信息資源，對(duì)信息的利用也更加客觀，優(yōu)于國(guó)家審計(jì)的一次性或階段性審計(jì)模式。3、分析開(kāi)展現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的可行性和局限性。行政事業(yè)單位存在的固有風(fēng)險(xiǎn)對(duì)國(guó)家社會(huì)影響巨大，引入風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)不僅是審計(jì)技術(shù)發(fā)展的結(jié)果，更是行政事業(yè)單位關(guān)注戰(zhàn)略發(fā)展的需求。在政府職能轉(zhuǎn)變、深化改革的條件下，行政事業(yè)單位開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的可行性基本具備：(1)政策推動(dòng)與內(nèi)部需求結(jié)合。行政事業(yè)單位作為行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的推動(dòng)可以采取自上而下的行政命

35、令飛式開(kāi)展。同時(shí)，隨著民主政治的推進(jìn)，行政事業(yè)單位管理水平的提高，干部人事制度、考核評(píng)價(jià)制度等相關(guān)配套措施更加健全、完善，行政事業(yè)單位開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的內(nèi)部需求不斷提高。(2)審計(jì)環(huán)境與理論基礎(chǔ)具備。國(guó)內(nèi)外的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理論研究已經(jīng)相對(duì)成熟，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)作為審計(jì)技術(shù)方法發(fā)展的一種趨勢(shì)，已經(jīng)得到各個(gè)國(guó)家、職業(yè)界、投資者和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注。上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)謝榮如說(shuō)，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)部門已經(jīng)意識(shí)到擴(kuò)大審計(jì)范圍，把管理控制和風(fēng)險(xiǎn)防范作為內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)是其自身生存和發(fā)展的必由之路。此外，行政事業(yè)單位開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)也存在一定局限性：(1)受托責(zé)任追究制度缺失造成動(dòng)力不足。目前，雖然大多數(shù)

36、行政事業(yè)單位承擔(dān)著公共受托責(zé)任，但由于對(duì)受托責(zé)任的履行沒(méi)有明確的衡量指標(biāo)，也沒(méi)有建立受托責(zé)任追究制度，因此，盡管行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)很大，但決策失誤并不需要單位或領(lǐng)導(dǎo)“買單”，行政事業(yè)單位及領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)薄弱，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)缺乏主動(dòng)的需求。(2)行政管理模式造成信息不對(duì)稱。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)是基于對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)的全面理解所提供的咨詢活動(dòng)，在一定程度上受管理體制的約束。行政事業(yè)單位嚴(yán)格層級(jí)關(guān)系，一定程度上限制了內(nèi)部審計(jì)人員獲取有效信息的權(quán)限，同時(shí)，也增加了舞弊和掩蓋差錯(cuò)的可能性。因?yàn)闆Q策往往由個(gè)別人或少數(shù)幾個(gè)人決定，如果出現(xiàn)串通舞弊，即“管理層違規(guī)”，內(nèi)部審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的難度更大。(3)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足、

37、重視不夠，造成觀念落后。行政事業(yè)單位尤其是預(yù)算單位，不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和生存危機(jī)，普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)要求“不出事就行”；對(duì)內(nèi)部審計(jì)的認(rèn)識(shí)多數(shù)停留在合法合規(guī)性審計(jì)上。4、探索現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)。(1)提高內(nèi)部審計(jì)人員綜合素質(zhì)。首先，要求內(nèi)部審計(jì)人員具有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，從關(guān)注自身審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)到關(guān)注單位整體風(fēng)險(xiǎn)，包括戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)等，能夠主動(dòng)搜集外部信息評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，準(zhǔn)確形成審計(jì)預(yù)期，自如地運(yùn)用審計(jì)分析程序，制定個(gè)性化測(cè)試方案。其次，要求內(nèi)部審計(jì)人員具有全局意識(shí)，能夠提交具有建設(shè)性意見(jiàn)的內(nèi)部審計(jì)報(bào)告，促進(jìn)單位從過(guò)程管理向戰(zhàn)略管理轉(zhuǎn)變，從行為管理向文化管理轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的外部環(huán)境

38、，不斷提高內(nèi)部控制水平。第三，要求內(nèi)部審計(jì)人員具備戰(zhàn)略管理和風(fēng)險(xiǎn)管理的基本知識(shí)，能夠靈活應(yīng)用理論知識(shí)并具有實(shí)際分析執(zhí)行能力等綜合素質(zhì)。(2)了解戰(zhàn)略規(guī)劃和目標(biāo)制定。行政事業(yè)單位的基本職能是使用公共資金提供公共服務(wù)，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與業(yè)務(wù)活動(dòng)密不可分，相關(guān)的利益群體非常廣泛，并且隨著社會(huì)民主進(jìn)程的推進(jìn)，大多數(shù)行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略規(guī)劃已經(jīng)逐步從主要領(lǐng)導(dǎo)的抽屜走到全體工作人員甚至社會(huì)公眾的視野，為內(nèi)部審計(jì)人員提供了有力的支持。行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)應(yīng)當(dāng)從了解本單位、本行業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃入手，根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃制定審計(jì)工作目標(biāo)，包括長(zhǎng)期、中期、短期規(guī)劃和職責(zé)范圍、年度工作計(jì)劃及要點(diǎn)、細(xì)化工作進(jìn)度、責(zé)任到人的具體分工等

39、。(3)戰(zhàn)略系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。以系統(tǒng)論的方法將行政事業(yè)單位戰(zhàn)略規(guī)劃和工作目標(biāo)放在單位所處的外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境中加以分析。值得注意的是，由于行政事業(yè)單位是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，內(nèi)部審計(jì)人員在進(jìn)行戰(zhàn)略系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別時(shí)，要特別關(guān)注戰(zhàn)略系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重合問(wèn)題，這在一定程度上有助于內(nèi)部審計(jì)人員獲得工作支持。根據(jù)初步研究結(jié)果，行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)主要包括：第一，違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。這類風(fēng)險(xiǎn)與單位主要領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素質(zhì)密切相關(guān)，往往是由于過(guò)多地考慮本部門利益、眼前利益以及領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人職務(wù)升遷等因素，置本部門、本單位戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃而不顧出現(xiàn)的一種較為普遍的風(fēng)險(xiǎn)，如挪用公款、私設(shè)小金庫(kù)等。這種風(fēng)險(xiǎn)在行政事業(yè)單位普遍存在，

40、只是不同的單位情況不同，表現(xiàn)形式不同，內(nèi)部審計(jì)人員在分析這類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，必須結(jié)合本單位的實(shí)際，確定風(fēng)險(xiǎn)分析的重點(diǎn)。第二，履行職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。這類風(fēng)險(xiǎn)主要是受單位整體管理水平的限制而存在的效率和效益風(fēng)險(xiǎn)，如受資金資源限制不能完整履行職責(zé)、濫用資金資源導(dǎo)致瀆職、管理不善造成國(guó)有資產(chǎn)流失、經(jīng)濟(jì)行為履職不當(dāng)造成不良社會(huì)影響、支出效率低下導(dǎo)致績(jī)效水平偏低等。第三，代際轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。這類風(fēng)險(xiǎn)是行政事業(yè)單位特有的風(fēng)險(xiǎn)，往往是由于領(lǐng)導(dǎo)過(guò)多地考慮任職期間的政績(jī)，不顧人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和全局利益，片面強(qiáng)調(diào)當(dāng)期的高速增長(zhǎng)而造成的不可持續(xù)發(fā)展，如不可再生資源的耗用、在代際政府之間的分配和占用，產(chǎn)生政府代際風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。第四，外部環(huán)境風(fēng)

41、險(xiǎn)。行政事業(yè)單位對(duì)外界環(huán)境變化非常敏感，如政策法規(guī)變化、緊急突發(fā)事件、人事調(diào)整、機(jī)構(gòu)改革等因素對(duì)預(yù)算收入、預(yù)算分配和預(yù)算調(diào)整的影響很大，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)必需準(zhǔn)確把握。(4)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)分析并推導(dǎo)審計(jì)目標(biāo)。內(nèi)部審計(jì)人員確定了戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)后，應(yīng)該通過(guò)訪談、信息資料搜集等方式，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行進(jìn)一步控制分析，得出剩余風(fēng)險(xiǎn)，并制定具體審計(jì)目標(biāo)和實(shí)質(zhì)性測(cè)試計(jì)劃。這既最大限度地減少了剩余風(fēng)險(xiǎn)，也縮小了審計(jì)范圍，節(jié)約有限的審計(jì)資源。風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)包括：第一，人為風(fēng)險(xiǎn)。包括單位主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制的重視程度；重要人事變動(dòng)，尤其是分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人；財(cái)務(wù)人員技術(shù)水平和道德水平；部門領(lǐng)導(dǎo)、承辦人的道德

42、品質(zhì)、社會(huì)關(guān)系、家庭經(jīng)濟(jì)需求等因素對(duì)承辦重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和采購(gòu)活動(dòng)的影響等。 第二，計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)。包括單位整體和各部門工作計(jì)劃制定的科學(xué)性、準(zhǔn)確性；預(yù)算的科學(xué)性和細(xì)化程度；計(jì)劃制定的科學(xué)性和民主程度；重大決策專家參與程度；培訓(xùn)計(jì)劃的合理性；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警計(jì)劃和應(yīng)急計(jì)劃的周密性和可操作性等。第三，制度風(fēng)險(xiǎn)。包括財(cái)務(wù)制度和內(nèi)部控制制度的完備性、合法合規(guī)性、可執(zhí)行性；風(fēng)險(xiǎn)管理和控制制度的完備性；權(quán)限設(shè)置分配合理性；制度透明程度；制度制定程序的合理性和規(guī)范性。第四，執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。包括對(duì)制度的了解程度和執(zhí)行程度；越權(quán)行為的比例等。第五，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。包括監(jiān)管人員的能力、獨(dú)立性和授權(quán)程度；監(jiān)管所需信息提供的程度；監(jiān)管結(jié)果的信息

43、公開(kāi)程度。(5)執(zhí)行實(shí)質(zhì)性測(cè)試程序。實(shí)質(zhì)性測(cè)試包括分析性程序、全面檢查、抽樣測(cè)試。內(nèi)部審計(jì)人員可以結(jié)合對(duì)剩余風(fēng)險(xiǎn)由低到高的判斷，采取從單獨(dú)使用分析性程序到綜合使用分析性程序和詳細(xì)測(cè)試的方法。(6)提出政策對(duì)策建議。內(nèi)部審計(jì)人員針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題出具審計(jì)報(bào)告，列示審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大控制弱點(diǎn)、重大控制缺欠、重大會(huì)計(jì)錯(cuò)報(bào)以及改正情況；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)提出促進(jìn)單位戰(zhàn)略發(fā)展的政策對(duì)策，如調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置、配備合格人員、健全決策程序、完善內(nèi)部控制制度、增加風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制等。總之，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)要逐步實(shí)現(xiàn)管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的跨越式發(fā)展。由于行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)工作水平千差萬(wàn)別，情況多種多樣，要逐步實(shí)現(xiàn)管理導(dǎo)向?qū)?/p>

44、計(jì)向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的跨越式發(fā)展，必須正確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)內(nèi)部審計(jì)工作現(xiàn)狀，一切從實(shí)際出發(fā)，不可故步自封，也不可好高騖遠(yuǎn)，要在實(shí)踐中不斷摸索，逐步開(kāi)展。已經(jīng)開(kāi)展管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)的行政事業(yè)單位，要進(jìn)一步總結(jié)和完善，為推廣和發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)；尚未開(kāi)展管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)的行政事業(yè)單位，具備獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員的，應(yīng)積極取得領(lǐng)導(dǎo)的理解和支持，探索管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)，如績(jī)效審計(jì)、效益審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)等：內(nèi)部審計(jì)比較薄弱的行政事業(yè)單位，可以在開(kāi)展財(cái)務(wù)收支審計(jì)中逐步引入管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)理念。同時(shí)，在管理導(dǎo)向?qū)徲?jì)比較成熟的行政事業(yè)單位，要進(jìn)一步深入研究和探索風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，在局部進(jìn)行試點(diǎn)和探索，積累經(jīng)驗(yàn)；其他行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)要關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理論研究，以理論研究引導(dǎo)、指導(dǎo)實(shí)踐。作者介紹：王寧 朱昌兵 李萌 李世哲，中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局百度搜索“就愛(ài)閱讀”,專業(yè)資料,生活學(xué)習(xí),盡在就愛(ài)閱讀網(wǎng),您的在線圖書(shū)館 27