提升檔案行政執(zhí)法效果需剛?cè)岵?jì)

提升檔案行政執(zhí)法效果需剛?cè)岵?jì)提升檔案行政執(zhí)法效果需剛?cè)岵?jì) 2012/08/10 上個世紀(jì)90年代以來，我國陸續(xù)頒布了一系列檔案法律法規(guī)，如中華人民共和國檔案法、中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法、檔案行政處罰程序暫行規(guī)定以及地方檔案法規(guī)等。這些法律法規(guī)的發(fā)布大大加快了我國檔案的法制步伐，使得檔案行政執(zhí)法部門有法可依。黨的十七大提出了建立服務(wù)型政府的目標(biāo)，對于檔案行政管理部門來說，也需要實(shí)現(xiàn)從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，擯除粗暴執(zhí)法，樹立服務(wù)形象，將以人為本的服務(wù)觀念貫徹到檔案執(zhí)法過程中，探索剛性執(zhí)法與柔性措施的合理結(jié)合措施。一、檔案行政執(zhí)法剛?cè)岵?jì)的必要性1.檔案行政執(zhí)法的含義檔案行政執(zhí)法是指檔案行政管理部門依照法定的職責(zé)、權(quán)限和程序適用檔案法律、法規(guī)，使檔案法所規(guī)定的檔案權(quán)利和義務(wù)變成國家機(jī)關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位和廣大公民，在處理檔案事務(wù)中共同遵守的行為規(guī)范。1具體來說，檔案行政執(zhí)法是指檔案行政管理部門對貫徹實(shí)施檔案法律法規(guī)的監(jiān)督檢查以及依法對違反檔案法律法規(guī)行為的查處。2.實(shí)施剛?cè)岵?jì)執(zhí)法的必要性檔案行政執(zhí)法具有重要的現(xiàn)實(shí)意義：首先，檔案執(zhí)法能夠保障檔案管理工作的有序進(jìn)行；其次，通過檔案執(zhí)法活動的開展，對違反檔案法律法規(guī)的行為予以處罰，督促檔案法律法規(guī)的貫徹執(zhí)法，能夠提高人民的普法意識，從而有助于檔案工作的開展；最后，通過檔案執(zhí)法工作的開展，有利于檔案執(zhí)法隊(duì)伍在實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，提高素質(zhì)，從而為國家檔案事業(yè)的發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。剛性執(zhí)法是檔案行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)國家法律、法規(guī)，通過檔案行政許可、檔案行政強(qiáng)制、檔案行政處罰等強(qiáng)制性手段對檔案實(shí)施主體進(jìn)行監(jiān)督和管理的行為。單純通過剛性執(zhí)法，雖然能夠在執(zhí)法當(dāng)時取得立竿見影的效果，但是這種效果未必持久和深入人心，依法管理檔案很難成為人民的自覺行為，而且剛性執(zhí)法容易造成檔案行政部門與檔案部門的沖突和矛盾，不利于從根本上解決問題。柔性措施是檔案行政管理部門以人本管理為基礎(chǔ)，在其職責(zé)、職能或管轄范圍內(nèi)，基于國家的法律精神和政策，根據(jù)形勢的需要，適當(dāng)而靈活地采取非強(qiáng)制性的，如勸告、建議、指導(dǎo)、提醒、說服、調(diào)解、獎勵等方式進(jìn)行行政監(jiān)管和管理，以求得被管理單位和個人與行政管理部門達(dá)成一致的行為。柔性措施是堅(jiān)持人本管理，以人為出發(fā)點(diǎn)，通過指導(dǎo)等方式將檔案法律法規(guī)灌輸?shù)饺说拇竽X中，形成自覺行為，這種執(zhí)法方式成功后，往往效果更持久。3盡管柔性措施與剛性執(zhí)法的方法不同，但目的都是為了增強(qiáng)被管理單位的檔案意識，促進(jìn)其依法管理檔案，因此，在檔案行政管理實(shí)踐中，如果能夠恰當(dāng)?shù)嘏浜线\(yùn)用剛性執(zhí)法和柔性措施，將會取得更好的管理效果。二、剛性執(zhí)法與柔性措施的關(guān)系分析1.剛性執(zhí)法是柔性措施的實(shí)施保障檔案執(zhí)法中的剛性執(zhí)法是柔性措施的強(qiáng)大后盾。通過柔性措施的細(xì)致入微的工作，可以解決檔案工作中存在的一些問題，促進(jìn)檔案工作的順利開展，但是，有些惡性違法行為，屢禁不止，僅僅依靠說服、教育等柔性措施是很難取得成效的，只有發(fā)揮剛性執(zhí)法的權(quán)威性，為檔案柔性措施掃清障礙，對那些歸檔不全、損壞檔案、丟失檔案、纂改檔案等違法措施依法進(jìn)行及時查處和行政處罰，才能有效遏制惡性檔案違法事件的發(fā)生。通過檔案剛性執(zhí)法，對違法行為進(jìn)行懲處，才能維護(hù)檔案法的權(quán)威，增強(qiáng)人民的檔案法律意識。因此，有剛性執(zhí)法作為后盾下的柔性措施才更加具有說服力和有效性。2.柔性措施是剛性執(zhí)法的必要補(bǔ)充首先，柔性措施可以降低治理成本。檔案行政多是針對國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位進(jìn)行的，這些機(jī)關(guān)等也希望自己的檔案工作能夠做好，因此，對這些單位采取指導(dǎo)等柔性措施，會獲得更大的配合力度，由于柔性措施過程中發(fā)現(xiàn)的檔案不規(guī)范現(xiàn)象，可以通過指導(dǎo)等方式促進(jìn)其改正，不涉及行政處罰，也會使得單位更加配合，從而降低行政治理成本。相反的，如果完全依靠行政強(qiáng)制措施，那么行政工作就會多少受到單位的阻撓，從而降低行政效率，提高行政治理成本。其次，柔性措施提高了行政的民主性。剛性執(zhí)法過程中，行政部門與被檢查部門是一種“命令與服從”的關(guān)系，雙方的地位明顯不平等，在民眾較為無知的年代可以推行這種強(qiáng)制措施，從而提高行政的有效性，但是，在提倡民主的時代，人民更需要的是溝通、理解和平等。檔案管理中的柔性措施體現(xiàn)了以人為本的理念，注重聽取和尊重檔案行政被管理人的要求和意見，為其表達(dá)利益訴求提供較為充分的空間，因此，能促進(jìn)檔案行政管理相對人的積極參與，柔性措施是民主行政的必然要求。最后，柔性措施是構(gòu)建和諧社會的需要。構(gòu)建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的過程，檔案執(zhí)法中的絕大部分問題時人民內(nèi)部矛盾，如果檔案執(zhí)法部門動輒運(yùn)用行政處罰，難免激發(fā)人民內(nèi)部矛盾，不利于和諧社會的構(gòu)建。柔性措施順應(yīng)了構(gòu)建和諧社會的趨勢，通過行政指導(dǎo)、說服等方式的運(yùn)用，有助于使被管理人從內(nèi)心接受檔案管理的理念，從而自覺停止違法行為，避免更嚴(yán)重違規(guī)后果的出現(xiàn)，使社會更加和諧。3.剛?cè)岵?jì)是提升檔案行政執(zhí)法效果的有效途徑剛性執(zhí)法和柔性措施各有各自的特點(diǎn)，檔案行政部門要把兩種方式結(jié)合起來運(yùn)用，只有把剛性執(zhí)法與柔性措施有效地結(jié)合起來，剛?cè)岵?jì)，才能形成合力，提高檔案管理部門工作效率和質(zhì)量，從而推動我國檔案事業(yè)的全面發(fā)展。首先，柔性措施重點(diǎn)是在對檔案工作業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)規(guī)范如何實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)，對于經(jīng)過核查存在問題的單位針對檔案工作中的問題進(jìn)行個別輔導(dǎo)、教育，盡量讓對方從心理承認(rèn)自己的錯誤，而剛性執(zhí)法著重解決檔案工作保障條件，檔案管理體制設(shè)置，單位領(lǐng)導(dǎo)重視程度等對檔案法律法規(guī)貫徹實(shí)施影響較大的障礙。其次，在柔性措施施行過程中，各地檔案行行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)主、客觀條件靈活選用柔性措施。例如，在發(fā)現(xiàn)檔案被管理單位存在違法行為時，檔案執(zhí)法機(jī)關(guān)可以視具體情況選用最為合適的方式將剛性執(zhí)法和柔性措施結(jié)合起來，通過行政指導(dǎo)發(fā)現(xiàn)存在的問題，在行政執(zhí)法過程中，進(jìn)行這些問題的重點(diǎn)檢查；針對行政檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行重點(diǎn)指導(dǎo)；根據(jù)行政檢查中發(fā)現(xiàn)問題的嚴(yán)重性以及整改需要的時間等，給以適當(dāng)靈活的整改時間；對于行政檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，幫助單位進(jìn)行分析、提出改進(jìn)的措施，不將被檢查單位放在對立面上等。三、提升我國檔案執(zhí)法效果的建議1.提升檔案行政部門地位我國檔案法、檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定確定了國家檔案局和縣級以上檔案行政管理部門是國家貫徹并監(jiān)督執(zhí)行檔案法規(guī)的機(jī)關(guān)，依法行使檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)，并依法對違反檔案法規(guī)的行為進(jìn)行查處。但是，在近年來的實(shí)踐中，各級政府部門為壓縮行政編制，有的實(shí)行了檔案局、館合一；有的基層區(qū)、縣，沒有專門的檔案執(zhí)法內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，造成執(zhí)法主體的缺失。針對上述情況，在國家檔案局仍歸中央辦公廳的基礎(chǔ)上，各省、市、縣檔案局由各級政府序列改為從國家檔案局到省、市、縣級檔案局的垂直管理模式，可以使檔案部門在執(zhí)法過程中能夠盡量少地受地方政府的干擾和牽制。2.實(shí)行善意的剛性執(zhí)法對于一向處于守法狀態(tài)的單位，檔案行政執(zhí)法部門可以靈活采用行政指導(dǎo)、調(diào)解等管理方式，對于柔性措施達(dá)不到管理力度，或者被管理單位已經(jīng)違法時，就有必要實(shí)行剛性執(zhí)法，實(shí)行剛性執(zhí)法要講求善意，即檔案執(zhí)法過程中，要以增強(qiáng)單位的法律意識，發(fā)現(xiàn)糾正問題，促進(jìn)檔案保管為目的，而不是一罰了之。首先，執(zhí)法過程要充分尊重被檢查單位，提前通知，正確單位的配合，無特殊情況盡量避免突然襲擊。其次，檢查發(fā)現(xiàn)問題后，要客觀通知被檢查單位，并給予充分的整改時間，而不要簡單的批評指責(zé)，動輒罰款。在2005年西安市長安區(qū)對102家單位進(jìn)行的執(zhí)法檢查中，進(jìn)行行政處罰的不足5%，與西安市注重前期的行政指導(dǎo)、檢查發(fā)現(xiàn)問題后的善意提醒和幫助是分不開的。3.加強(qiáng)行政指導(dǎo)力度針對我國檔案執(zhí)法柔性措施不足的缺點(diǎn)，要加強(qiáng)以“服務(wù)”為指導(dǎo)思想的檔案指導(dǎo)工作，加強(qiáng)指導(dǎo)工作的規(guī)范性，明確責(zé)任、任務(wù)和要求，并要進(jìn)行指導(dǎo)結(jié)果的考核及應(yīng)用，除了做好對一般單位和一般業(yè)務(wù)的指導(dǎo)工作外，更要抓住重點(diǎn)單位和重要工作，集中力量進(jìn)行指導(dǎo)，如檔案進(jìn)館單位、重點(diǎn)項(xiàng)目、重大活動和重要領(lǐng)域的檔案管理等。