第二章---五、韋伯的官僚組織理論.課件

單擊此處編輯母版標(biāo)題樣式,單擊此處編輯母版文本樣式,第二級(jí),第三級(jí),第四級(jí),第五級(jí),*,*,*,五、韋伯的官僚組織理論,德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯,·,韋伯的官僚組織理論是組織理論發(fā)展史上的里程碑,它標(biāo)志著古典理論走向全面的成熟和完善。韋伯本人也因此被稱為“組織理論之父”。其代表作有：,新教倫理與資本主義精神,、,經(jīng)濟(jì)與社會(huì),、,社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織的理論,等。,一、三種合法的組織形式,馬克斯,·,韋伯從學(xué)理的角度,設(shè)計(jì)出了一個(gè)普遍適應(yīng)的理想組織模型,“,官僚制模型”。他認(rèn)為任何組織的存在都是靠權(quán)威來(lái)維護(hù)的。他認(rèn)為有三種合法的權(quán)威,由此出現(xiàn)三種不同的組織形式。,三種合法的權(quán)威是,:,一是基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威,如封建世襲制；二是基于領(lǐng)袖個(gè)人超凡魅力的神授型權(quán)威,它是以個(gè)人崇拜為基礎(chǔ)的；三是基于法律和社會(huì)契約的合理,合法型權(quán)威。基于三種權(quán)威而形成的三種組織類型分別是傳統(tǒng)型組織、神秘型組織、法理型組織。,1.,傳統(tǒng)型組織,傳統(tǒng)型組織最基本的特征在于：統(tǒng)治者不是“上司”，而是個(gè)人的“主子”，他的行政下屬不是現(xiàn)代意義上的“官員”，而主要是他個(gè)人的“仆從”；屬下行政管理人員與統(tǒng)治者的關(guān)系也并非一個(gè)組織團(tuán)體內(nèi)事務(wù)上的職務(wù)責(zé)任，而是一種奴仆式的個(gè)人忠誠(chéng)。統(tǒng)治者對(duì)其仆從們具有絕對(duì)的命令權(quán)力，但在實(shí)踐上，他們的權(quán)力同時(shí)又受到來(lái)自傳統(tǒng)習(xí)俗和慣例的限制。世襲的統(tǒng)治者很大程度上依賴于他的臣民的善意，臣民善意的喪失將宣告他的統(tǒng)治的末日。,2.,神秘型組織或魅力型組織,神秘型組織或魅力型組織的合法性基礎(chǔ)在于：統(tǒng)治者的個(gè)人魅力或“克里斯瑪”（,charisma,）。即統(tǒng)治者所具有的吸引追隨者和信徒們的神力，以及后者對(duì)于前者自愿的服從和虔誠(chéng)的信仰。個(gè)人魅力型權(quán)威從根本上來(lái)說(shuō)是一種最不穩(wěn)固、“非常態(tài)的”統(tǒng)治形式，這不僅因?yàn)樗鄙倮硇缘?、穩(wěn)態(tài)的組織機(jī)構(gòu)和它本質(zhì)固有的反經(jīng)濟(jì)性，而且還由于個(gè)人魅力是一種天賦，它內(nèi)在于非凡的、在生活中偶爾出現(xiàn)的個(gè)性之中，所以它不能被保存和傳遞。在個(gè)人魅力型統(tǒng)治的領(lǐng)袖死去以后，便出現(xiàn)了一系列從未能被適當(dāng)解決的危機(jī)。,3.,法理型組織,法理型組織的權(quán)力是以合理,合法性或已被提升為統(tǒng)治者的權(quán)力為依據(jù)。如果說(shuō)所有其他類型組織的權(quán)力都是歸于個(gè)人,不論是族長(zhǎng)、君主，還是救世主或革命領(lǐng)袖，而法理型組織的權(quán)力則歸于非人格化的制度和法規(guī)。被統(tǒng)治者服從的只是這一組織的非人格的法律，而不是服從統(tǒng)治者本人。組織成員對(duì)于上級(jí)的服從，主要是基于他在組織內(nèi)所處的地位，而上級(jí)行使權(quán)力的范圍同樣也要受到其職位的嚴(yán)格限制。在此，一切社會(huì)行動(dòng)都必須以法規(guī)和制度為根據(jù)，行使權(quán)力的人,官僚僅僅是法規(guī)的執(zhí)行者，而不是法規(guī)的最終源泉。服從也只是對(duì)依據(jù)法律建立起來(lái)的等級(jí)制度所規(guī)定的職位的服從?，F(xiàn)代社會(huì)就是一種以法律為基礎(chǔ)進(jìn)行治理的“法治”社會(huì)。,二、三種合法組織的比較,韋伯認(rèn)為，傳統(tǒng)型組織效率較差，因?yàn)槠漕I(lǐng)導(dǎo)者不是按能力來(lái)挑選的，其管理單純是為了保存過(guò)去的傳統(tǒng)而行事。神秘型組織則過(guò)于帶感性色彩并且是非理性的，其管理不是依據(jù)規(guī)章而是依據(jù)神秘或神圣的啟示來(lái)進(jìn)行的，因而這種組織的統(tǒng)治具有很強(qiáng)的不穩(wěn)定性。,在法理型組織中，一切權(quán)力都根源于法律和規(guī)章制度，行政管理人員必須嚴(yán)格按照既定的法規(guī)活動(dòng)，不允許夾雜任何私人感情和偏見(jiàn)。居于行政管理職位的官員也都擁有行使權(quán)力的合法手段；每個(gè)管理人員擁有的權(quán)力都以其職務(wù)的需要加以劃分，并且被規(guī)章明確限制在必要的范圍之內(nèi)。因此法理型組織在保持行政管理的連續(xù)性、穩(wěn)定性的同時(shí)，也保證了一種慎重的社會(huì)公正以及管理的高效率，這決定了它必然成為現(xiàn)代社會(huì)行政管理體制的基礎(chǔ)。,可見(jiàn)，法理型組織要求包括領(lǐng)袖、官員和公民在內(nèi)的一切人都要忠實(shí)于法律，并只對(duì)法律負(fù)責(zé)。它把合法性建立在一切人與理性法律的關(guān)系之上，這是一種非人格化的法制關(guān)系。傳統(tǒng)型組織與魅力型組織則把合法性建立在一般人對(duì)某個(gè)人的忠誠(chéng)關(guān)系上，一般人和官員都須面對(duì)個(gè)人和只對(duì)個(gè)人負(fù)責(zé)，這是一種人格化的法制關(guān)系。法理型組織則揚(yáng)棄了前兩種類型的非理性，成為既穩(wěn)定又合理的統(tǒng)治形式，它的合法性來(lái)自對(duì)理性法律的信仰。因而，法理型組織才是“理想的官僚制”，這也是韋伯倍加推崇的組織形式。,三、理想的官僚制理論,1.,官僚制的概念,“官僚制”（,bureaucracy,）一詞從原來(lái)的“辦公室”逐漸引申為訓(xùn)練有素的專業(yè)人員根據(jù)固定的規(guī)章、制度展開(kāi)活動(dòng)的一種理性而高效的行政管理體制。,2.,官僚制的特征,韋伯認(rèn)為，作為一種理想的行政組織形式，“官僚制”具有以下基本特征：,1,、合理的分工，即明確劃分每一個(gè)組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴(yán)格固定這種分工。,2,、層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系,3,、按照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制，官僚制組織通常要制定一整套規(guī)劃和程序來(lái)規(guī)范組織及其成員的管理行為，以保證整個(gè)組織管理工作的一致性和明確性。,4,、形式正規(guī)的決策文書(shū) 在實(shí)行官僚制的組織中，一切重要的決定和命令都應(yīng)形成正式文件下達(dá)，并且要記錄在案，用畢歸檔。,5,、組織管理的非人格化,6,、適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制,7,、合理合法的人事行政制度,3.,官僚制的技術(shù)優(yōu)越性,（,1,）組織的嚴(yán)密性。理想的官僚體制是通過(guò)等級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制與管理的，等級(jí)結(jié)構(gòu)體系則完全按照專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)加以確定。法規(guī)、規(guī)章和制度對(duì)所有職位的責(zé)任和權(quán)限都有明確而詳細(xì)的規(guī)定，整個(gè)官僚組織權(quán)力分層、職位分等、層層節(jié)制、環(huán)環(huán)相扣、秩序井然。,（,2,）管理的非人格化。在官僚組織的行政管理中，任何程序都必須以法律、制度為根本準(zhǔn)則，占主導(dǎo)地位的是形式化的、非人格化的、普遍主義的理性精神。行政人員必須秉公辦事，保持價(jià)值中立，排除愛(ài)憎和一切純粹個(gè)人的、從根本上說(shuō)是非理性的、不可預(yù)計(jì)的感覺(jué)因素。,（,3,）技術(shù)的高效率。在官僚組織中，專業(yè)技術(shù)知識(shí)居于中心地位，任何規(guī)定都是詳細(xì)具體的，并且具有很強(qiáng)的可操作性，體現(xiàn)了一種科學(xué)的管理方式，這種合理性決定了官僚體制具有精確、迅速、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、節(jié)約和高效率等優(yōu)勢(shì)。,（,4,）統(tǒng)治的知識(shí)化。官僚組織的行政管理意味著根據(jù)知識(shí)進(jìn)行統(tǒng)治，這是它所固有的特別合理的基本性質(zhì)。在韋伯看來(lái)，官僚體制中所有官吏的權(quán)力地位都來(lái)源于知識(shí)，而知識(shí)有兩類：第一，通過(guò)專業(yè)訓(xùn)練得到的專業(yè)知識(shí)；第二，官場(chǎng)知識(shí)，它是關(guān)于為官實(shí)踐的具體知識(shí)。統(tǒng)治的知識(shí)化是現(xiàn)代官僚制的重要特征，它從根本上保證了官僚組織的有效性和穩(wěn)定性。,4.,官僚制的缺陷,（,1,）官僚組織體系龐大、行動(dòng)緩慢，容易造成組織效率低下。等級(jí)制是理想的官僚體制的重要特征，但上下層級(jí)節(jié)制的等級(jí)關(guān)系，難免造成下級(jí)人員對(duì)上級(jí)人員逢迎拍馬、報(bào)喜不報(bào)憂，從而阻礙了上下級(jí)之間的溝通渠道。另一方面，由于上級(jí)人員對(duì)下級(jí)人員的能力和實(shí)際工作表現(xiàn)的了解不可能完全正確，所以也必然導(dǎo)致下級(jí)人員的不滿情緒，從而影響官僚組織的內(nèi)部團(tuán)結(jié)和工作效率的提高。,（,2,）官僚制與官僚主義密切相連，它具有官僚主義的種種弊端。例如，分級(jí)審理原則的貫徹，必然會(huì)帶來(lái)徒然增多的文件數(shù)量，可能會(huì)使文牘主義風(fēng)氣四處蔓延；職務(wù)活動(dòng)在文件形式上的過(guò)分求全態(tài)度，其結(jié)果是用繁文縟節(jié)束縛行政人員的手腳，使處理公務(wù)的效率大大降低；法規(guī)明確規(guī)定了官員的權(quán)限和職責(zé)，又可能產(chǎn)生對(duì)管轄以外的事情漠不關(guān)心、互相推諉，以及本位主義和宗派主義的消極現(xiàn)象；嚴(yán)格按照規(guī)章制度處理公務(wù)，其極端做法是官員為確保自身的利益而墨守成規(guī)、不思進(jìn)取，缺乏工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，整個(gè)官僚組織也逐漸由此變得僵化死板，失去應(yīng)變能力。,（,3,）現(xiàn)代官僚制同樣具有“非理性”的一面，它不斷使人的本質(zhì)發(fā)生異化。在官僚組織中，人的一切行動(dòng)都要聽(tīng)命于官僚機(jī)器的某種命令，人的情感、內(nèi)心精神需求、本能、愿望和創(chuàng)造力都要受到壓抑，人逐漸失去自我和個(gè)性，變成“這架不停運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)器上的一個(gè)小小的齒輪，并按照機(jī)器指定的路線行動(dòng)”。這時(shí)，人已經(jīng)發(fā)生全面的“異化”，人的工具性與人的本性形成根本對(duì)立。,韋伯的理論貢獻(xiàn),從學(xué)術(shù)的角度來(lái)看，韋伯的理論貢獻(xiàn)主要在于以下幾個(gè)方面：,1,、韋伯對(duì)各種社會(huì)組織進(jìn)行比較研究，提出了一個(gè)對(duì)不同組織的性質(zhì)、形態(tài)、特征進(jìn)行分析的理論框架，三種組織形態(tài)的劃分有著重要的理論價(jià)值。,2,、韋伯把組織形態(tài)與權(quán)威性質(zhì)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析,這既是對(duì)歷史上權(quán)力問(wèn)題研究的中重要發(fā)展,又為后人研究組織問(wèn)題指出了一個(gè)重要的方向,.,3,、韋伯對(duì)官僚組織的功能、結(jié)構(gòu)、管理方法進(jìn)行了比較詳細(xì)的分析，揭示了行政組織中的許多重要特征和管理原則。如專業(yè)分工、職責(zé)權(quán)限、層級(jí)節(jié)制、考試錄用，工作報(bào)酬等問(wèn)題的論述，對(duì)后人極富啟迪意義。,4,、韋伯強(qiáng)調(diào)在知識(shí)和技能的基礎(chǔ)上行使控制，這不但為解除資本主義生產(chǎn)方式上的封建約束提供了理論依據(jù)，而且為實(shí)施科學(xué)化的管理奠定了必要的基礎(chǔ)。,5,、韋伯把行政管理與效率問(wèn)題緊緊結(jié)合在一起，認(rèn)為行政管理就是要最大限度地追求效率，這是一個(gè)重要的理論貢獻(xiàn)。,現(xiàn)代學(xué)者對(duì)官僚制的批評(píng),歐文,·,休斯：,其一是官僚制與民主之間的關(guān)系存在問(wèn)題；,其二則在于人們不再視正規(guī)的官僚制為一種特別有效地組織形態(tài)。,米歇爾,·,克羅澤認(rèn)為，官僚制組織本來(lái)就應(yīng)該是無(wú)效率的，甚至“官僚制組織就是無(wú)法從其錯(cuò)誤中吸取教訓(xùn)來(lái)改正其行為的組織”。,1981,年，另一學(xué)者凱等認(rèn)為為了達(dá)到官僚制的“效率”所付出的代價(jià)是沉重的，“狹隘的求同現(xiàn)象；對(duì)個(gè)人進(jìn)取心和創(chuàng)造性的限制；難以忍受的一致服從；稱職但并不出色的工作表現(xiàn)以及同樣的自鳴得意，,當(dāng)官僚制走到極端，那么它的缺陷將會(huì)取代其優(yōu)點(diǎn)?！?韋伯官僚組織理論也存在著許多不足，其主要表現(xiàn)在：,1,、韋伯是以“經(jīng)濟(jì)人”或“理性人”來(lái)理解組織成員。他假設(shè)組織成員是“經(jīng)濟(jì)動(dòng)物”，在紀(jì)律監(jiān)督和物質(zhì)激勵(lì)的雙重限制下，能夠自覺(jué)擯棄感性等非理性因素，嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事。而,19241931,年的“霍桑實(shí)驗(yàn)”表明，組織員工更是“社會(huì)人”，有著復(fù)雜的價(jià)值系統(tǒng)和心理需求。西蒙的理論也表明，人的理性是有限的，不可能完全按理性來(lái)行動(dòng)。,2,、韋伯關(guān)注的是正式組織，他沒(méi)有意識(shí)到正式組織可能帶來(lái)的弊端。雖然專業(yè)分工與等級(jí)制能提高效率，但是，專業(yè)化同時(shí)也會(huì)妨礙部門(mén)之間的溝通，阻礙個(gè)體的正常交往；等級(jí)制雖然對(duì)于執(zhí)行命令、保持控制是必要的，但是等級(jí)森嚴(yán)往往窒息了員工的創(chuàng)造性，剝奪了成員的參與權(quán)利，個(gè)人的工作積極性與主動(dòng)性，必然受到極大的壓抑。,3,、官僚組織的封閉性與缺乏適應(yīng)性。韋伯把組織看作一種固定的系統(tǒng)。他考慮的重點(diǎn)是組織本身的結(jié)構(gòu)與特征，因而不可避免地，他忽略了社會(huì)環(huán)境因素對(duì)組織的影響以及組織內(nèi)部縱向組織層級(jí)橫向組織之間的相互影響。這導(dǎo)致了兩種結(jié)果：一是組織的自我封閉與本位主義；二是使組織缺乏適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的能力，從而造成組織的僵化。,4,、韋伯的官僚制組織理論是建立在“機(jī)械式組織”的基礎(chǔ)上的，只有這樣，嚴(yán)格分工的個(gè)體工作人員和部門(mén)才能遵照層級(jí)管理和程序整合的方式，實(shí)現(xiàn)整個(gè)組織的目標(biāo)。然而，現(xiàn)實(shí)表明，社會(huì)組織大都是“有機(jī)式組織”，組織整體效能不等于各部門(mén)、各員工效能的簡(jiǎn)單之和，組織的目標(biāo)也并非可以“層層分解，層層落實(shí)”。,5,、韋伯將組織的理性定位于工具理性，而現(xiàn)實(shí)中的工具理性只是組織合法性的一個(gè)因素。人們對(duì)組織要求的，首先更多的是價(jià)值理性，然后才是工具理論。,但是，不管怎樣，韋伯的官僚組織理論有其內(nèi)在的合理性，其生命力和影響將會(huì)是持久的。,我國(guó)的官僚制,（一）確立官僚制,1.,在觀念上培養(yǎng)理性精神，倡導(dǎo)民主、法制、效能，倡導(dǎo)功績(jī)主義的分配原則。,2.,權(quán)力與責(zé)任相一致的組織原則，理順各級(jí)政府的組織關(guān)系，實(shí)現(xiàn)合理分工。,3.,健全法制、依法行政。,4.,完善行政組織內(nèi)部各項(xiàng)日常工程制度，在法律的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)范行政人員的行為。,（二）完善官僚制,借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家權(quán)力下放、職能調(diào)整、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少管理層級(jí)的某些做法。如政府講究成本核算、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和績(jī)效管理、推行政府采購(gòu)、在提供公共服務(wù)方面引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等。這都有利于提高行政效率，改進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量。,