提高執(zhí)法水平保障權(quán)利

提高執(zhí)法水平保障權(quán)利摘要：行政執(zhí)法監(jiān)督是依法行政的重要保障。我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督雖然很大程度上保障了依法行政，但在現(xiàn)實(shí)生活中，行政執(zhí)法監(jiān)督還存在不少問(wèn)題，文章在分析了我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的對(duì)策，從而可以更好地發(fā)揮其有效的作用。關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)力不受監(jiān)督和控制，就會(huì)被濫用。在我國(guó)，行政執(zhí)法是行使國(guó)家行政權(quán)的重要形式，如果缺少有效的監(jiān)督和制約，就可能偏離法治軌道，這樣的后果只能是導(dǎo)致專(zhuān)橫、滋生腐敗等一系列不良后果的產(chǎn)生，從而行政管理的目標(biāo)也難于實(shí)現(xiàn)，公民的合法權(quán)益也就無(wú)法得到有效的保障。因此，各國(guó)均建立起強(qiáng)大的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，全方位、多角度、多層次地加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。但是執(zhí)法機(jī)制是否健全完善，直接影響和制約著行政法制的進(jìn)程。就我國(guó)目前的現(xiàn)狀而言，我國(guó)的監(jiān)督體系與發(fā)達(dá)國(guó)家相比。還存在諸多的問(wèn)題。因此，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦事的觀念，促使行政執(zhí)法真正步入規(guī)范化、法制化的軌道，提高執(zhí)法水平，保障公民的權(quán)利和自由，這是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。1行政執(zhí)法監(jiān)督的基本理論1.1行政執(zhí)法的含義就行政執(zhí)法一詞的概念而言，在我國(guó)各個(gè)學(xué)者有著不同的闡述。例如，許崇德教授認(rèn)為，“行政執(zhí)法是就國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法和法律的總體而言的。因此，它包括了全部的執(zhí)行憲法和法律的行為，既包括中央政府的總體活動(dòng)，也包括地方政府的所有活動(dòng)，其中有行政決策行為、行政立法行為及執(zhí)行法律和實(shí)施國(guó)家行政管理的行政行為。”而羅豪才、應(yīng)松年教授對(duì)行政執(zhí)法則有較廣義的觀點(diǎn)：“行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為，是主管行政機(jī)關(guān)依法采取的具體的直接影響相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的行為；或者對(duì)個(gè)人、組織的權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為?！睆囊陨蠈?duì)行政執(zhí)法的含義中我們可以發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法具體的分為兩類(lèi)：一類(lèi)為制定規(guī)范行為；一類(lèi)為直接實(shí)施法律和行政規(guī)范的行為。1.2行政執(zhí)法監(jiān)督的含義行政執(zhí)法監(jiān)督具有廣義、狹義兩種不同的解釋。廣義的行政執(zhí)法監(jiān)督，是指享有監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織和公民個(gè)人等作為監(jiān)督主體。對(duì)作為監(jiān)督對(duì)象的行政執(zhí)法主體(行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織)及行政公務(wù)人員的行政執(zhí)法行為，進(jìn)行監(jiān)察和督促的活動(dòng)。而狹義的行政執(zhí)法監(jiān)督，是指享有監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法主體及行政公務(wù)人員的行政執(zhí)法行為，實(shí)施具有法律效力的監(jiān)察和督促，依法追究違法執(zhí)法的機(jī)關(guān)、組織與行政公務(wù)人員法律責(zé)任的活動(dòng)。但從實(shí)際的運(yùn)用中，我們更傾向于廣義行政執(zhí)法監(jiān)督的概念，認(rèn)為廣義上的概念能更好地反映行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢(shì)。1.3行政執(zhí)法監(jiān)督的分類(lèi)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可將行政執(zhí)法監(jiān)督分為以下幾種不同的分類(lèi)：(1)國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。這是根據(jù)監(jiān)督主體享有監(jiān)督權(quán)的屬性不同進(jìn)行的分類(lèi)。國(guó)家監(jiān)督以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，是一種有效的監(jiān)督方式。社會(huì)監(jiān)督又稱(chēng)非國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，通常是指政黨、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織、新聞?shì)浾撁襟w、人民群眾等對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政執(zhí)法行為實(shí)施的監(jiān)督。其最主要的特點(diǎn)是，監(jiān)督權(quán)不具有“國(guó)家權(quán)力”的屬性，只是一種具有法律影響力的活動(dòng)。(2)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。這是根據(jù)監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象是否屬于同一組織系統(tǒng)進(jìn)行的分類(lèi)。內(nèi)部監(jiān)督是指行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的監(jiān)督，是行政系統(tǒng)的自我約束機(jī)制，是各種監(jiān)督中最經(jīng)常、最直接的監(jiān)督。它包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督等。而外部監(jiān)督是指由行政機(jī)關(guān)以外的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人作為監(jiān)督主體對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)督。它包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督是緊密聯(lián)系的。內(nèi)部監(jiān)督是建立在自律的基礎(chǔ)上的，其作用的有效發(fā)揮以一定的外部監(jiān)督為前提，離不開(kāi)外部制約的社會(huì)環(huán)境；外部監(jiān)督也離不開(kāi)自我約束的作用。只有把內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，讓二者各自發(fā)揮其各自的優(yōu)勢(shì)，才能最終達(dá)到監(jiān)督的目的。(3)事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督。這是根據(jù)監(jiān)督的階段性不同進(jìn)行的分類(lèi)。事前監(jiān)督，是指監(jiān)督主體為防患于未然，在行政執(zhí)法行為開(kāi)始之前依法實(shí)施的監(jiān)督，是一種預(yù)防性或防范性的監(jiān)督。事中監(jiān)督，是指監(jiān)督主體對(duì)行政執(zhí)法行為在實(shí)施之中進(jìn)行的監(jiān)督，以便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，是一種追蹤性的監(jiān)督。事后監(jiān)督，是指監(jiān)督主體對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施完結(jié)后進(jìn)行的監(jiān)督，是一種補(bǔ)救性或懲戒性的監(jiān)督。事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督是監(jiān)督的3個(gè)不可分割的環(huán)節(jié)，不可偏廢任何一方。將事前監(jiān)督的防范性與事后監(jiān)督的補(bǔ)救性結(jié)合起來(lái)，構(gòu)筑事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督密切配合的監(jiān)督防線，保證行政執(zhí)法過(guò)程的合法性和適當(dāng)性，以收到良好的監(jiān)督效果。2我國(guó)目前行政執(zhí)法監(jiān)督中存在的問(wèn)題目前我國(guó)憲法規(guī)定的行政執(zhí)法體制基本框架式是完善的，基本理念也體現(xiàn)了民主和法制的原則。但是，由于各級(jí)人民代表大會(huì)立法制度與地方政府訂立行政法規(guī)權(quán)力并行，從而執(zhí)法依據(jù)時(shí)常出現(xiàn)偏倚，使人民代表大會(huì)的立法權(quán)威性沒(méi)有真正的確立起來(lái)，而且又由于缺乏配套的法律以及傳統(tǒng)體制的約束，憲法規(guī)定的法制原則在實(shí)踐中并未完全落實(shí)。在具體問(wèn)題上表現(xiàn)為有法不依、違法不嚴(yán)、執(zhí)法不糾、越權(quán)處罰、無(wú)權(quán)處罰等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。但歸納而言，主要促存在以下問(wèn)題。2.1行政立法不到位“無(wú)法可依，有法難依”的現(xiàn)象存在。由于立法工作缺乏一些必要的可行性研究，有的法律、法規(guī)和規(guī)章制定以后，在現(xiàn)實(shí)生活中難以適用；有些出臺(tái)的法律、法規(guī)和規(guī)章之間缺乏銜接，對(duì)有些問(wèn)題之間的矛盾缺乏協(xié)調(diào)，造成執(zhí)法人員無(wú)所適從；有的法律、法規(guī)過(guò)于原則，制定的實(shí)施細(xì)則出臺(tái)滯后，實(shí)踐中缺乏可操作性；對(duì)違法的行政執(zhí)法人員應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，或者規(guī)定得不十分明確，或者沒(méi)有規(guī)定，造成執(zhí)法違法行為得不到應(yīng)有的懲罰。2.2行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全(1)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置較混亂。既有政府部門(mén)，又有法律、法規(guī)授權(quán)的單位；既有固定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，又有臨時(shí)性的非常設(shè)機(jī)構(gòu)；既有行政機(jī)關(guān)，又有事業(yè)單位行使執(zhí)法權(quán)的情況。(2)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全。有的法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)該設(shè)立的機(jī)構(gòu)沒(méi)有設(shè)立，如政府法制機(jī)構(gòu)在政府活動(dòng)中行使著重要的職權(quán)，但在部分縣、區(qū)政府里卻沒(méi)有機(jī)構(gòu)、編制，致使行政職權(quán)無(wú)法行使。有的行政執(zhí)法領(lǐng)域下屬執(zhí)法機(jī)構(gòu)直屬上級(jí)。缺乏執(zhí)法本身應(yīng)有的權(quán)威性，執(zhí)法活動(dòng)難以開(kāi)展，這些情況都是在執(zhí)法隊(duì)伍中非常常見(jiàn)的現(xiàn)象。(3)有些執(zhí)法領(lǐng)域一直處于多部門(mén)、多頭管理、上下錯(cuò)位和職責(zé)重疊的困擾之中，另外還有一些因政策變化而產(chǎn)生的非常設(shè)性機(jī)構(gòu)管理的現(xiàn)象。(4)行政執(zhí)法監(jiān)督力度不大。由于沒(méi)有建立起完善的報(bào)告、檢查、約束機(jī)制，造成地方政府對(duì)各級(jí)行政執(zhí)法主體、上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督不力，出現(xiàn)“走過(guò)場(chǎng)”、“護(hù)短”等有錯(cuò)難糾的現(xiàn)象。2.3行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高，存在著執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題政治素質(zhì)不高。作為執(zhí)法者職業(yè)道德和社會(huì)主義道德，增強(qiáng)拒腐蝕能力要強(qiáng)。但有些執(zhí)法人員有法不依，執(zhí)法犯法，濫用職權(quán)，徇私枉法，導(dǎo)致行政執(zhí)法難嚴(yán)，直接影響行政執(zhí)法效果。業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。有些行政執(zhí)法部門(mén)的一些執(zhí)法人員沒(méi)有受過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，有的甚至聘用臨時(shí)人員執(zhí)法，他們既沒(méi)有專(zhuān)業(yè)知識(shí)，也不懂法律。作為執(zhí)法人員，自己本身就是法盲，這樣的執(zhí)法人員怎么能?chē)?yán)格執(zhí)法。3行政執(zhí)法監(jiān)督存在主要問(wèn)題的原因分析3.1行政執(zhí)法體制不順行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是代表國(guó)家行使行政權(quán)力的，但從目前情況來(lái)看，有一些執(zhí)法單位尤其是縣、區(qū)一級(jí)設(shè)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行的是，罰款、收費(fèi)直接與本身的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，多罰多收多得，少罰少收少得，這就勢(shì)必造成有些單位為了自身的利益而亂收費(fèi)、亂罰款。這些不良的現(xiàn)象給我們的執(zhí)法隊(duì)伍造成非常不好的影響。3.2對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督力度不夠行政執(zhí)法監(jiān)督是嚴(yán)格、公正執(zhí)法的保障。行政執(zhí)法權(quán)同其他權(quán)力一樣，缺少監(jiān)督制約就會(huì)濫用，就會(huì)產(chǎn)生腐敗。從監(jiān)督體制上來(lái)說(shuō)，目前一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還沒(méi)有建立內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，有一些地方有相當(dāng)一部分行政機(jī)關(guān)沒(méi)有設(shè)立法制機(jī)構(gòu)，或者法制機(jī)構(gòu)人員較少，法律業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，經(jīng)費(fèi)不足，不能適應(yīng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作的需要。3.3行政執(zhí)法人員素質(zhì)普遍低下(1)個(gè)別執(zhí)法人員思想道德素質(zhì)較差。在平時(shí)的工作和生活中，不注重政治學(xué)習(xí)和自身修養(yǎng)，甚至把執(zhí)法權(quán)當(dāng)作謀取部門(mén)和個(gè)人利益的工具。(2)有些行政執(zhí)法人員的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)較低。主要原因是平時(shí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)不夠。對(duì)本部門(mén)執(zhí)行的法律、法規(guī)不熟悉，不能勝任本職工作。因此在平時(shí)執(zhí)法工作中，執(zhí)法不懂法，執(zhí)法犯法，用一個(gè)違法執(zhí)法行為去糾正另一個(gè)違法行為。甚至造成一些冤假錯(cuò)案的發(fā)生。3.4社會(huì)環(huán)境因素對(duì)行政執(zhí)法工作的影響近年來(lái)，通過(guò)一些深入細(xì)致的法制宣傳和普法教育，廣大公民的法律意識(shí)和法律素質(zhì)有了很大的提高。但從總體上看，離依法治國(guó)的要求差距還比較大，有法不依的狀況還比較嚴(yán)重。而且在我們的行政執(zhí)法隊(duì)伍中也確實(shí)有一部分意志不堅(jiān)定的人員，成為違法犯罪分子任意驅(qū)使的工具，有的甚至和犯罪分子同流合污，最終成為人民的罪人。4全面完善行政執(zhí)法工作，解決行政執(zhí)法難點(diǎn)問(wèn)題的有效對(duì)策(1)改進(jìn)和健全權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。盡管權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督在我國(guó)行政執(zhí)法監(jiān)督中居于最高地位，但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督在立法和實(shí)踐中還存在不少問(wèn)題，影響了權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督作用的發(fā)揮和監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，我們必須改進(jìn)和健全權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。(2)完善行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。進(jìn)行行政執(zhí)法監(jiān)督體制改革，同時(shí)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與執(zhí)法間的職能分離，這主要分為兩種，一種是相對(duì)分離，即在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)與人員必須分離開(kāi)，不進(jìn)行一般的行政管理活動(dòng)；另一種是完全分離。即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)督機(jī)關(guān)分別設(shè)置，組建綜合性的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)，而且在組織體系上、財(cái)政關(guān)系上以及人事關(guān)系上，也具有相對(duì)的獨(dú)立性。(3)進(jìn)一步完善審判監(jiān)督。首先要加大法制宣傳教育的廣度和深度。增強(qiáng)人們的法律意識(shí)。其次，實(shí)行政法體制改革，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，保障法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。第三，全面提高法官的素質(zhì)，實(shí)行法官統(tǒng)一考試和統(tǒng)一選任制度，建立一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、審判作風(fēng)好的精明強(qiáng)干的行政審判隊(duì)伍。同時(shí)也要強(qiáng)化法官的職業(yè)保障，并逐步實(shí)現(xiàn)法官負(fù)責(zé)制。(4)強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法人員的監(jiān)督。由于廣大行政執(zhí)法人員是整個(gè)行政執(zhí)法工作的最終落實(shí)者，無(wú)論是傳統(tǒng)的“管制型”行政執(zhí)法，還是代表現(xiàn)代行政方向的“服務(wù)型”行政執(zhí)法，廣大行政執(zhí)法人員的素質(zhì)高低都是至關(guān)重要的，尤其是對(duì)于服務(wù)型行政執(zhí)法工作而言，尤為如此。所以，首先要進(jìn)一步整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍。對(duì)錄用行政執(zhí)法人員要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用。其次，要實(shí)行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)考核制度，在行政執(zhí)法人員的年度考核中，將法制觀念的強(qiáng)弱、掌握法律知識(shí)的程度、依法辦事的水平和能力等作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)加強(qiáng)行政執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)。提高隊(duì)伍素質(zhì)。(5)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。首先，實(shí)行行政公開(kāi)，增強(qiáng)公眾對(duì)行政執(zhí)法的參與，建立一種有效的事中監(jiān)督途徑；其次，要加強(qiáng)新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督，新聞?shì)浾摫O(jiān)督是行政執(zhí)法外部監(jiān)督體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)。新聞?shì)浾摬粌H是民意的反應(yīng)，而且對(duì)民意還具有強(qiáng)烈的導(dǎo)向作用，而且新聞監(jiān)督本身就起著重要的作用，它的效果的發(fā)揮，既有賴(lài)于政府機(jī)關(guān)的支持和保護(hù)，也有賴(lài)于人民群眾的信賴(lài)和配合；第三，要加強(qiáng)群眾的監(jiān)督，群眾監(jiān)督是行政執(zhí)法監(jiān)督的基礎(chǔ)，只有將廣大人民群眾充分發(fā)動(dòng)起來(lái)，才能更好地發(fā)起主要的監(jiān)督作用。從以上分析可以看出，行政執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題，具有復(fù)雜、深刻的原因，而執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)在也仍是我國(guó)法制建設(shè)中的一個(gè)十分薄弱的環(huán)節(jié)，未能充分發(fā)揮對(duì)行政執(zhí)法的保障和促進(jìn)作用，因此我們既要正視問(wèn)題，又要采取切實(shí)可行的措施，盡快解決這些問(wèn)題，以保障行政執(zhí)法工作健康發(fā)展。從而，為推進(jìn)依法行政與依法治國(guó)的進(jìn)程，起到推動(dòng)的作用。