二氧化碳的排放控制與《大氣污染防治法》的修訂

各科專論 法學雜志？ 2009年第5期 二氧化碳的排放控制與 《大氣污染防治法》勺修訂 On Con trol Of Carb on Dioxide Discharge A nd Revisio n About Air Pollution Control Act 常紀文 " \i ■*, Vi 匕 q 'ii X-j u 1 'it N 譏 L：- i|i '' （中國社會科學院法學研究所 北京 100720） 內(nèi)容提要：二氧化碳之所以在大多數(shù)發(fā)達小國成為大氣污染物質(zhì) ，主要原因是：這些國家負有減排二氧化碳的 國際義務，須把減排機制納入國內(nèi)立法；版圖狹小，適應氣候變化的能力有限，把減排機制納入國內(nèi)立法符合自身 利益；可以利用現(xiàn)有的大氣污染監(jiān)管機制對二氧化碳進行管理 。這些國家大多不認真履行國際援助的義務 ，相反 地,卻集體對中國施加減排壓力，要求把二氧化碳作為污染物質(zhì)對待。按照中國立法對污染物質(zhì)的定義框架 ，二氧 化碳不是污染物質(zhì)。一旦二氧化碳在立法上被作為污染物質(zhì) ，西方發(fā)達國家就會要求我國的環(huán)境立法建立排放標 準和超標排放處罰制度，這將不利于我國工業(yè)的發(fā)展。目前我國沒有減排二氧化碳的國際義務 ，加上版圖大、抗氣 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學雜志？ 2009年第5期 但這不等于我國不采取實質(zhì)性行動 ,我國可繼續(xù)通過 候變化的能力強，因此，不能輕易遷就這些國家的過分要求 強化激勵性的政策措施來節(jié)能減排 。 關鍵詞：二氧化碳排放控制法律地位污染物質(zhì) © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學雜志？ 2009年第5期 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學雜志？ 2009年第5期 作者簡介：常紀文（1971 -）,男，漢族，湖北監(jiān)利人，中國社會科學院法學研究所社會法研究室主任 、研究員 ① 陳特安《加拿大批準 京都議定書〉》,載《人民日報》2002年12月12日第16版。 74? 一、國際社會對二氧化碳的法律地位還存在嚴重的 分歧 全球暖化即溫室效應已成事實。大多數(shù)國家認為 ， 溫室效應是由二氧化碳等溫室氣體的無節(jié)制排放引起 的，在聯(lián)合國的推動下，國際社會于1992年簽訂了控制溫 室氣體排放的《氣候變化框架公約》，于1997年通過了設 立溫室氣體削減目標的《聯(lián)合國氣候變化框架公約京都 議定書》（以下簡稱《京都議定書》）。隨著俄羅斯交存批 準書，《京都議定書汙2005年2月16日生效。按照公約 及議定書的規(guī)定，發(fā)達國家負有減排二氧化碳的國際義 務。在法治的年代，批準公約的發(fā)達國家須把溫室氣體 的減排納入立法管制的軌道，如丹麥、芬蘭、荷蘭、瑞典、 英國和德國在20世紀90年代初期就開始征收碳稅，至今 大多數(shù)歐盟國家都已經(jīng)征收了這一稅賦。瑞典甚至從 2006年7月1日起開始對橫貫大陸的飛機的機票征稅 ， 以限制飛機的溫室氣體排放 ，其中經(jīng)濟艙的稅收為每張 票12 5美元，商務艙的稅收為每張票 56美元。新西蘭于 2007年4月開始征收溫室氣體排放稅；日本從2007年起 開始征收化石燃料稅，征收的對象包括煤、石油、天然氣， 征收標準為每噸21美元。日本目前正在考慮對溫室氣體 的排放征稅。 在溫室氣體排放管制方面，態(tài)度最為保守的發(fā)達國 家是三個世界版圖大國一國、加拿大和澳大利亞。 由于《京都議定書》設立了退約機制，在該議定書還沒有 生效時，美國就于2001年宣布退岀〈京都議定書》加拿 大由自由黨主導的前議會曾于 2002年12月10日以195 票對77票的壓倒多數(shù)批準了 〈京都議定書》，加拿大總理 辦公室也制訂了一份計劃，在2010年之前再增加投入 30 億加元的資金，以完全實現(xiàn)《京都議定書沖規(guī)定的加拿 大的減排目標。①但現(xiàn)任總理、保守黨人斯蒂芬 ？哈珀 （Stephen Harper）則在2006年當選后表示拒絕遵守《京都 議定書》他聲稱減排計劃的目標不可能達到 ，為此努力 會嚴重損害本國經(jīng)濟。該國環(huán)保組織“地球之友”寸加拿 大聯(lián)邦政府提起履約訴訟。該組織在起訴書中聲稱 ，按 規(guī)定，到 2012年，加拿大的溫室氣體排放量應比 1990年 減少6%,聯(lián)邦政府雖然簽署了 〈京都議定書》,卻沒有在 其規(guī)定的最后期限前減排任何溫室氣體 ，而溫室氣體正 是全球變暖的原因之一，因此政府基于其懈怠應負有繼 續(xù)嚴格履約的責任。但是加拿大聯(lián)邦法院于 2008年10 月21日駁回了起訴。②法官羅伯特？巴尼斯(RobertBar2 nes)在裁決中稱，聯(lián)邦法院無權(quán)判定政府在執(zhí)行國際公約 時是否措施得力。即使有權(quán)決定，也沒有切實可行的辦 法執(zhí)行判決。③上述兩個國家有兩個共同的特點，一是疆 域廣闊，適應氣候變化的能力強大；二是要保持世界領先 地位，必須持續(xù)發(fā)展工業(yè)，仍需要繼續(xù)大額排放二氧化 碳，因此，基于自身利益的考慮，兩個國家在應對氣候變 化的國際合作方面，積極性都不高。這也是《 京都議定 書〉長期受到美國擱置的重要原因。耐人尋味的是 ，美國 聯(lián)邦最高法院于2007年4月2日判決認定二氧化碳屬于 空氣污染物，要求聯(lián)邦環(huán)境保護局予以監(jiān)管。④但是，美 國政府至今未采取有力的措施來執(zhí)行這一判決?，F(xiàn)任總 統(tǒng)奧巴馬在總統(tǒng)大選期間，反復強調(diào)能源和氣候變化問 題的重要性，誓言徹底改變小布什政府在氣候變化問題 上的單邊主義政策，重塑美國的國際形象，但《京都議定 書〉:能否被美國批準仍然是一個變數(shù)。澳大利亞政府也 是基于同樣的理由一直不批準 《京都議定書》，但由于幾 個太平洋小國一一珊瑚礁島圖瓦卡和基里巴斯、馬爾代 夫等國一直致力于在國際法院起訴澳大利亞 ，澳大利亞 也不想與美國一起成為國際社會的孤家寡人 ，于是澳大 利亞新任總理陸克文于 2007年12月3日簽署了《京都議 定書》。⑤ 而那些疆域狹小但為數(shù)眾多的發(fā)達國家 ，如歐洲的 一些國家，由于版圖狹小，適應氣候變化的能力有限，把 減排機制納入國內(nèi)立法符合自身利益 ，因此這些國家有 的為了滿足自己的利益，履行了《氣候變化框架公約 》及 其〈京都議定書〉約定的國際援助義務；而有的卻不考慮 自己的歷史責任，不認真履行國際經(jīng)濟和技術援助的義 務，不嚴格履行減少排放的國際法律義務 ，⑥相反地，卻糾 集起來，加入到施壓大軍中，集體對中國等發(fā)展中大國施 加減排壓力，一味地要中國承擔巨大的溫室氣體削減責 任，并把二氧化碳作為污染物質(zhì)對待。按照《氣候變化框 架公約》及其《京都議定書〉的約定，發(fā)展中國家并無二氧 化碳等溫室氣體減排的國際法律義務 ，因此,大多數(shù)發(fā)展 中國家的環(huán)境立法既沒有把二氧化碳等溫室氣體作為污 染物質(zhì)對待，也沒有對二氧化碳的排放征收環(huán)境稅費。 這說明，歐美日等發(fā)達國家或地區(qū)之間，歐美日等發(fā)達國 家或地區(qū)與發(fā)展中國家之間對二氧化碳是否屬于污染物 質(zhì)的看法還存在嚴重的分歧。 盡管如此，中國政府在2007年的巴厘島會議上還是 提出了自愿減排的舉措，對全球氣候變化的應對作出了 重大貢獻，得到了國際輿論的廣泛贊揚。但那些呼聲最 高但疆域狹小的發(fā)達國家 ，如日本和歐洲國家，卻不滿 足，對中國施加了更大的壓力。值得指岀的是 ，他們對中 國和印度的態(tài)度截然相反，對印度的溫室氣體排放控制 采取了寬容的態(tài)度，而對中國卻持異常尖銳的態(tài)度。基 于此，一些學者指岀，發(fā)達國家立場不公正，其目的是限 制中國的發(fā)展，是別有用心的。而中國一直堅持“共同但 有區(qū)別責任的原則”,否認自己負有減排的國際義務。 二、我國修訂《大氣污染防治法》時不宜把二氧化碳 作為污染物質(zhì)對待 目前，我國正在修訂《大氣污染防治法》，一些認為二 氧化碳是大氣污染物的國家 ，開始以各種手段對中國進 行游說甚至施加壓力，要求中國在修訂《大氣污染防治 法〉時把二氧化碳的排放控制納入法治的軌道。如在 2008年中國與意大利、中國與日本共同舉行的大氣污染 防治修訂專家研討會上，中方與會人員就明顯地感受到 這一壓力。實事求是地說，溫室氣體的排放控制是國際 大勢所趨，中國作為全球關鍵的發(fā)展中國家之一 ，不可能 ② 扎西：《環(huán)保組織起訴加拿大政府被駁回 》，人民網(wǎng)http: //env. people com. cn/GB /8233450. html. ③ 王雪：《環(huán)保組織起訴加拿大政府被駁回 》,搜狐網(wǎng)http: //news, sohu com/20081027 /n260258984. shtm l ④ 常紀文：〈美國最高法院做出里程碑式環(huán)境判決 美國政府必須管制汽車排放二氧化碳 》，載〈中國環(huán)境報》007年4月14日第5版 ⑤ 唐迎：〈澳大利亞簽署〈京都議定書〉》新華網(wǎng) http: //news. xinhuanet com/world /2007 - 12/03 /content_7194025. htm. ⑥ 余在思：《日本對減排態(tài)度冷漠被授獎反諷 中日就環(huán)保舌戰(zhàn)》，載〈東方早報》2007年12月05日第1版。 75? 游離于這個趨勢之外。但是中國的〈大氣污染防治法＞解 決的是大氣污染防治問題。那么，二氧化碳屬于污染物 質(zhì)嗎？現(xiàn)行的《大氣污染防治法〉并無相關的界定，正在 修訂的《大氣污染防治法》在考慮借鑒《水污染防治法》 (2008年修訂)關于“水污染"的定義方法?！端廴痉乐?法〉第91條規(guī)定“水污染，是指水體因某種物質(zhì)的介入， 而導致其化學、物理、生物或者放射性等方面特性的改 變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài) 環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象”。水污染物，是指直接或者 間接向水體排放的，能導致水體污染的物質(zhì)。"我們把這 兩個概念類推到大氣污染方面，就可以把“大氣污染”定 義為“是指大氣環(huán)境因某種物質(zhì)的介入，而導致其化學、 物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響大氣 的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成大氣 環(huán)境惡化的現(xiàn)象”,進而把“大氣污染物”定義為“是指直 接或者間接向大氣排放的，能導致大氣污染的物質(zhì) ”。也 就是說，大氣污染的前提條件包括：某種大氣不包括或者 包含相當稀少的物質(zhì)介入大氣；大氣的化學、物理、生物 或者放射性等方面特性發(fā)生改變；大氣環(huán)境惡化。眾所 周知，大氣的一個重要成分就是二氧化碳。也就是說 ，向大氣排放二氧化碳不是介入某種大氣不包括或者包含相 當稀少的物質(zhì)，另外，向大氣排放二氧化碳，就目前來說 并沒有造成大氣環(huán)境惡化。所以向大氣排放二氧化碳不 會產(chǎn)生大氣污染現(xiàn)象，按照現(xiàn)有立法關于污染的定義框 架，二氧化碳不屬于污染物質(zhì)，專門規(guī)范大氣污染防治的 合作相銜接的國內(nèi)舉措。最科學的方法是逐步建立系統(tǒng) 的、更加深入的政策體系。這種政策體系，應當包括節(jié)能 減排的目標確定政策、節(jié)能減排的促進政策、節(jié)能減排的 限制政策、節(jié)能減排的禁止政策、節(jié)能減排的體制協(xié)調(diào)政 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學雜志？ 2009年第5期 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學雜志？ 2009年第5期 〈大氣污染防治法〉就不應當把二氧化碳的排放控制納入 全球氣候變化的應對是一個政治和自然科學術語 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學雜志？ 2009年第5期 其立法修訂任務。 從法學上看，它反映的是一個立法目的，因此不是一個法 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學雜志？ 2009年第5期 我國修訂《大氣污染防治法》時，一旦把二氧化碳的 排放控制不講究策略地納入進去，意味著二氧化碳就是 污染物質(zhì)了。排放污染物質(zhì)的單位和個人 ，按照環(huán)境法 理學的邏輯，不僅應向國家交納環(huán)境污染的稅費，在濃度 超標或者總量超標的情況下還應接受行政處罰。如果法 律認可二氧化碳的污染物質(zhì)地位但不規(guī)定二氧化碳的排 放濃度、排放總量和相應的行政處罰措施，則會受到國際 社會的共同譴責。而我國目前并無二氧化碳削減的國際 法律義務，大幅度地削減二氧化碳的排放不利于中國工 業(yè)的發(fā)展，這么一修訂，相當于中了歐洲和其他版圖狹小 的發(fā)達國家的圈套，自負枷鎖。另外，二氧化碳一旦被中 國的法律規(guī)定為污染物質(zhì)，很多現(xiàn)行的國際環(huán)境條約將 對中國施加更多的國際法律義務 ，這也是不符合中國的 國家利益的。 歐洲國家、日本等版圖狹小的發(fā)達國家之所以長期 對中國施加壓力，一是因為它們的面積狹小，應對和適應 氣候變化的能力差，所以在國際舞臺上相當活躍，呼聲也 高;二是中國一旦從法律上承諾二氧化碳減排，勢必使中 國的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量受制于那些別有用心的國家 延緩中國經(jīng)濟持續(xù)增長的勢頭。中國幅員遼闊 ，適應溫 室氣體的潛力巨大，我們不能輕易屈服于那些國家的壓 力，輕易地丟掉手中的談判砝碼。 三、我國宜把二氧化碳作為環(huán)境影響物質(zhì)對待并由 環(huán)境經(jīng)濟政策規(guī)范 從中國的立法上看，二氧化碳雖然不屬于污染物質(zhì) 但它是造成溫室效應的主要物質(zhì)，因此它是大氣環(huán)境影 響物質(zhì)。我國也受氣候改變的危害，因此國務院和各級 地方人民政府已經(jīng)采取了很多政策措施。僅以2007年為 例，國務院就頒布了《應對氣候變化國家方案 》、《關于印 發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知 》批轉(zhuǎn)了《節(jié)能減排 統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知 》，并成立了國務 院節(jié)能減排工作領導小組。這些政策性的措施和組織安 排，雖然達到了節(jié)約能源和溫室氣體控制的雙重效果 ，但 其對國家機關、企業(yè)事業(yè)單位設立的僅是節(jié)能減排的政 策義務，并非溫室氣體排放控制的法律義務，因此既向國 際社會宣示了中國減排溫室氣體的態(tài)度 ，展示了自己負 責的行動，緩解了國際輿論壓力，又有效地粉碎了國際上 把中國卷入溫室氣體法律義務戰(zhàn)的企圖。由于國際社會 將在節(jié)能減排方面采取更多、更深入的集體行動，我國作 為重點受關注的國家，也不能置身事外，應當采取與國際 律措施術語。要實現(xiàn)全球氣候變化的應對的目的 ，在法 律上唯一能規(guī)定的措施就是節(jié)能減排。也就是說 ，環(huán)境 立法應當通過節(jié)能減排的法律措施來達到應對全球氣候 變化的目的。此次修訂〈大氣污染防治法 》,如確實需要 把應對全球和區(qū)域氣候變化寫進修訂的 《大氣污染防治 法》勺立法目的之中，那么，在制度和措施部分，最好只考 慮如何加強節(jié)能減排的問題，不使用“全球氣候變化”等 措辭。 退一步講，基于國際宣傳的考慮，此次修訂《大氣污 染防治法〉如確實需要把溫室氣體排放控制寫進法律制 度和措施機制部分，可以考慮把《大氣污染防治法》更名 為《大氣環(huán)境保護法》，專設“大氣污染防治的主要措施 和“大氣環(huán)境影響的主要應對措施 ”兩章。在“大氣環(huán)境 影響的主要應對措施”一章設立“溫室氣體的排放控制” 和“臭氧層的法律保護’兩節(jié)。環(huán)境法有一個“受益者負 擔”的基本原則，即誰受益多，誰就應該承擔更多的義務。 在全球氣候談判的國際舞臺上 ，一些小國如果要求中國 這個歷史排放總額少的發(fā)展中大國作岀與自身能力不相 適應的貢獻，就應當基于它們的受益付出經(jīng)濟和技術援 助的代價。不付岀代價，中國有權(quán)拒絕這些國家提岀的 要求。如果中國在國際場合強調(diào)自己是全球氣候變化的 最大受害國，那么也就是氣候變化治理的最大受益國，也 就應該多承擔減排責任。這無疑會將我國置于比較被動 的局面。因此我國應當在國際和國內(nèi)兩個場合堅持“受 益者負擔”的原則。為此，可以在溫室氣體的排放控制” 一節(jié)規(guī)定：“中國按照共同但有區(qū)別責任原則’履行發(fā)展 中國家應盡的國際義務，同時按照受益者負擔原則要求 受惠的發(fā)達國家承擔對等的經(jīng)濟和技術援助義務。 ”如果 這個建議不可行，在修訂《大氣污染防治法》寸，可以基于 溫室氣體的排放控制與二氧化硫和煙塵、 粉塵的排放控 制的密切相關性，把節(jié)約能源、節(jié)約資源和污染物減排作 為連接點，專門規(guī)定客觀上有利于溫室氣體排放控制的 節(jié)能減排條款。無論采取哪種修訂措施 ，只能對溫室氣 體的排放控制設立經(jīng)濟激勵措施，而不能對溫室氣體的 大量排放設立行政處罰措施。只有這樣 ，才既符合我國 在國際上作岀的自愿性承諾 ，又為削減溫室氣體的排放 作岀國際貢獻。 （責任編輯：李輝） © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學雜志？ 2009年第5期 © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei 各科專論 法學雜志？ 2009年第5期 76? © 1994-2009 China Academic Jcuni^l Electronic Publishing Mouse. Al] rights reserved, http:ctiki.tiei