利益集團(tuán)與制度非中性.doc

利益集團(tuán)與制度非中性張宇燕一、引言 當(dāng)了八年美國總統(tǒng)的艾森豪威爾在其告別演說中，針對當(dāng)時美蘇之間的所謂“導(dǎo)彈差距之爭”和美國U-2 高空偵察機的丟人事件，講了一段意味深長的話。他警告他的同胞們要防止“軍工綜合體”給美國帶來的危險。從艾森豪威爾這樣一位將軍口中說出這樣的話多少有些令人驚訝，因為正是在他的任期內(nèi)，美國的武裝力量得到了極大的增強?？磥硭罱K還是認(rèn)識到了、那些聳人聽聞的諸如“美國武器裝備落后于蘇聯(lián)”、“美國受到蘇聯(lián)日益增長的威脅”的流行見解，不過是貪婪的國防工業(yè)承包商與輕信并且深知只有從戰(zhàn)爭中方可獲得最大影響力的軍事首腦們合作的產(chǎn)物（參見舒爾茨，1990，第295-296頁）。 我在此提及這一段歷史，意在引發(fā)下面的議論：如果把美國的“軍工綜合體”視為利益集團(tuán)的代表，我們便會發(fā)現(xiàn)，在人類社會中，利益集團(tuán)及其間的沖突與合作，不僅無處不在、無孔不入，而且還在相當(dāng)程度上支配了社會的發(fā)展進(jìn)程，決定了人類活動的方式。筆者寫作本文的主要目的，就在于闡明利益集團(tuán)及制度非中性形成和發(fā)揮影響的機理，同時也是為了清理一下我對此問題的長期思考。本文的第二節(jié)將著重討論利益集團(tuán)和制度非中性之概念。這也是展開分析的基礎(chǔ)。在第三節(jié)，我打算從方法論的角度來考察一下利益集團(tuán)分析是一種什么樣的分析。利益集團(tuán)形成的機理及其活動形式，將構(gòu)成第四節(jié)的主題。在第五節(jié)，筆者試圖把不曾被經(jīng)濟學(xué)家當(dāng)作利益集團(tuán)來加以分析的政策制定者和立法者的行為納入討論之中，以求拓展利益集團(tuán)理論的疆界。借助非中性制度來維護(hù)利益集團(tuán)之利益的經(jīng)濟和政治后果，尤其是它在一個從中央計劃向市場經(jīng)濟過渡的國家內(nèi)的后果，是筆者在第六節(jié)所關(guān)注的焦點。在第最后一節(jié)，我打算簡略地談?wù)勱P(guān)于利益集團(tuán)之重要性這個問題。二、概念討論 將利益集團(tuán)作為研究之對象的，大有人在。一批歐美國家的著名的政治學(xué)者（本特利，1908；杜魯門，1951）所關(guān)注的，便是利益集團(tuán)及其對民主制度的意義或影響。這里，我不打算對上述諸位的理論進(jìn)行深入的討論，而只是想借此來展示利益集團(tuán)問題在政治科學(xué)中的重要地位，并引出利益集團(tuán)的定義。按照通常的、并且具有些權(quán)威性的解釋，利益集團(tuán)無非是指那些致力于影響國家政策方向的、但是其本身并不謀圖組織政府的組織（布萊克維爾政治學(xué)百科全書，1987，第362 頁）。 如果要對利益集團(tuán)進(jìn)行詳細(xì)討論的話，我們還可以分別對“利益”和“集團(tuán)”加以考察。所謂利益，用最為通俗的語言講，就是好處。為什么某些人或人群關(guān)心政府的決策和執(zhí)行？道理很簡單：某些政府的政策能夠給他們帶來特定的好處。當(dāng)然，好處多種多樣。它們既可以是貨幣的，也可以是非貨幣的，比如榮譽、聲望等。盡管如此，各種利益均可被納入一個具有一般性的效用函數(shù)之中。至于集團(tuán)，則多指那具有一定相似或共同屬性的人群。他們之所以“成群”、“結(jié)隊”，在于其態(tài)度類似、利益一致、并且存在相互作用（參閱計中豐，1988，第13頁）。 盡管前面討論的是具有權(quán)威性的利益集團(tuán)的定義，但在此我還是打算依據(jù)我的喜好給出一個經(jīng)過修正了的利益集團(tuán)概念，即，它是由一群擁有共同利益的、在社會中占少數(shù)的人組成的團(tuán)體，其目的在于力求通過對國家立法或政府政策的形成與執(zhí)行施加于己有利之影響；不僅如此，如果可能的話，他們還一定會謀圖組織政府或壟斷立法機構(gòu)，以期最便捷地實現(xiàn)自身的利益。毫無疑問，作出修正是需要給出理由的。顯而易見，利益集團(tuán)只能是由社會中的一部分人構(gòu)成，否則就不能被稱之為集團(tuán)了；另一方面，存在共同利益乃導(dǎo)致集體行動的一個基本的必要條件。同時，僅僅把影響政府政策看成是其主攻目標(biāo)的作法帶有較大的局限性，因為至少是從實際經(jīng)濟生活上講，左右立法亦是其的重要途徑之一。當(dāng)能夠以政黨的形式組織政府或控制立法程序的時候，又有哪個利益集團(tuán)會坐失良機呢？要知道，組成政黨的人們決非僅是某個或某些利益集團(tuán)的代言人；他們自己往往就自成一個利益集團(tuán)（這是筆者引申出來的利益集團(tuán)的一個含義，且主要存在于公有制計劃經(jīng)濟之內(nèi)。在第五節(jié)它還將被進(jìn)一步討論）。 在給出“制度非中性”概念的說明之前，有必要事先分別澄清一下制度和“非中性”這兩個詞的涵義。在我看來，所謂制度，無非是指那些人們自愿或被迫接受的、規(guī)范人類偏好及選擇行為的各種規(guī)則和習(xí)慣。在這里，規(guī)則包括法律、規(guī)章以及政府政策等等；而習(xí)慣則多指文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗、禁忌、道德規(guī)范等等（張宇燕，1992，第四章）。就經(jīng)濟學(xué)家而言，對上述具有寬泛內(nèi)容的制度概念如果有什么側(cè)重的話，那就是他們更加注意那些與界定、保護(hù)私人或集體財產(chǎn)權(quán)利密切相關(guān)的種種規(guī)則和習(xí)慣（科斯，1960；戴姆塞茨，1967）。至于“中性”或“非中性”概念，我是從有關(guān)貨幣供應(yīng)量變化之影響的討論中知道的。當(dāng)貨幣發(fā)行量增減時，有人認(rèn)為其影響具有一般性，即受其影響的僅僅是價格總水平而與實物經(jīng)濟無關(guān)；換句話說，在這種情況下，所有個別商品的價格都將同比例地上升或下降。而在另一批人看來，貨幣量的變化對價格及實物經(jīng)濟的影響要復(fù)雜得多；換言之，它一方面對不同商品之價格的影響是有差異的，即影響相對價格，另一方面還會波及實物經(jīng)濟。正是基于這種區(qū)別，前一種說法被稱之為“貨幣中性論”，后一種觀點則被冠以“貨幣非中性”的名字。 知曉了制度和“非中性”的涵義之后，給制度非中性下定義就容易多了。所謂制度非中性是指，同一制度對不同人意味著不同的事情。在同一制度下不同的人或人群所獲得的往往是各異的東西，而那些已經(jīng)從既定制度中、或可能從未來某種制度安排中獲益的個人或集團(tuán)，無疑會竭力去維護(hù)或爭取之。這兩句話所展示的，便是有關(guān)利益集團(tuán)和制度非中性理論的精神實質(zhì)。話說到這里，一個問題便會自然而然地冒出來：是不是任何制度均是非中性的？究竟有沒有中性的制度？這個問題的答案，我大致認(rèn)為是這樣的：在人類所處的這個世界里，充滿了形形色色的非中性制度。三、方法論 雖然說經(jīng)濟學(xué)的方法論內(nèi)容很多，但其核心內(nèi)容當(dāng)首推所謂的“方法論的個人主義”與“方法論的集體主義”。所謂方法論的個人主義，是指最恰當(dāng)或最有效的社會科學(xué)之認(rèn)識，來自于對個體現(xiàn)象或過程的研究；而方法論的集體主義是指，最恰當(dāng)或最有效的社會科學(xué)之認(rèn)識，來自于對群體現(xiàn)象或群體過程的研究（薩繆爾斯，1977）。作為一個自然推論，前一方法的倡導(dǎo)者們鼓吹：除了個人利益之外，根本就不存在任何其他的什么（集體）利益；而后一方法的信奉者們則強調(diào)，的確存在著某種超越個人利益的集體利益，如馬克思所特別看重的階級利益、或人們熟悉的國家利益等（布坎南和圖洛克，1965，第二章；布坎南，1988，第230 頁）。 考慮到任何利益集團(tuán)均是由一群個人組成的，故其聯(lián)合行動無疑屬于集體行動之列；同時，鑒于制度是眾人遵守的習(xí)慣和規(guī)則，因此我們說度僅僅是針對群體而言的；再加上利益集團(tuán)這一名稱本身所包含的“集體利益”味道，故利益集團(tuán)理論和制度非中性說在方法論上，大體上是隸屬于“集體主義”范疇的。個人利益及個人選擇，至少從表面上看，在這里便被淹沒于集體行動、階級對抗或民族利益、共謀集團(tuán)等現(xiàn)象之中了。結(jié)果，我們耳聞目睹的便經(jīng)常是一些類似紅樓夢里所講的四大家族（即賈、史、王、薛）“一損俱損，一榮俱榮”的故事。 從嚴(yán)格的邏輯意義上講，用方法論集體主義來考察利益集團(tuán)和制度非中性雖說觸及到了問題的實質(zhì)內(nèi)容，但這還不是事情的全部。我之所以這樣講，是因為它遺漏了“究竟是什么使個別的個人走到一起”這樣的基本問題。鑒于任何行為或決策均是由一些個人做出的，鑒于集體行動只能發(fā)生于人與人之間，鑒于集體永遠(yuǎn)無法被具體化（米塞斯，1949，第47-49頁），因此，即使是“利益集團(tuán)”，其基礎(chǔ)恐怕還在于個人利益。當(dāng)個人從自身的利益出發(fā)、認(rèn)識到了采取集體行動的潛在或預(yù)期收益時，分散的個人行動才有可能匯聚成為集體行動。順帶補充一句，預(yù)期收益既可以導(dǎo)因于“一致利益”（表現(xiàn)為積極合作）的自然結(jié)果，又可以濫觴于“沖突利益”可能帶來的機會成本。要知道，避免“兩敗俱傷”或降低沖突或爭斗的可能損害本身，就意味著各方凈收益的增加。也恰恰在此意義上，沖突才使對抗者結(jié)合或合作（科塞，1964，第七章）。 說“方法論的集體主義”和“方法論的個人主義”針鋒相對，是有道理的，但是要硬說它們水火不容，則多少有點走極端了。換句話說，對它們采取一種“中庸”的、或使之相互補充的態(tài)度，不僅可能，而且可取。這至少對于分析像利益集團(tuán)和制度非中性問題而言是如此。我之所以這樣講，大體是基于這樣一種信念：上述兩種分析思路，既對立統(tǒng)一、又相輔相成。正如前面所述，“集體”是不進(jìn)行選擇的，進(jìn)行選擇的只能是不同的個人。但是另一方面，如果個人所做的選擇是關(guān)于是否（基于其自身利益）參與集體行動的話，那么眾多個人的選擇之結(jié)果在此筆者關(guān)心的是對規(guī)則的選擇，就不僅僅將關(guān)系到他（她）自己的利益，而且也將波及他人。這種隨個人選擇而來的“溢出”效應(yīng)，又常常是通過集體行動及其結(jié)果即制度加以體現(xiàn)的（比方說少數(shù)人通常必須遵守大多數(shù)人認(rèn)可的法律，盡管他們或許并不心甘情愿）。也恰恰是基于這種認(rèn)識，我才敢于得出結(jié)論說，研究利益集團(tuán)及制度非中性問題的方法論，恐怕是一種建立在個人選擇基礎(chǔ)上的方法論的集體主義。至此，集體行動就應(yīng)該按下述方式被理解：它不過是多位個人為了各自的利益而共同制訂、并承諾要一道遵守特定制度安排的一種合作式選擇。實際上，這樣一種思路亦是公共選擇理論的基本分析起點（公共選擇研究中心，1991）。四、從個人行動到集體行動 按照傳統(tǒng)的理論或想當(dāng)然的推理，只要在部分個人之間存在著潛在的共同利益，分散的個人便一定會組織起來，以期共同分享參與集體行動的果實。然而事情遠(yuǎn)非那么簡單，因為個人之間存在有共同利益僅僅是形成集體行動的必要條件，而非充分條件。對消費者來說，顯然存在著某種共同利益，即在商品質(zhì)量不變的前提下，物價愈低愈好。不僅如此，每一個消費者心里也都十分清楚，假如大家聯(lián)合起來抵制某種商品，比如說蔬菜或彩電，其價格必定會因賣者為盡可能多地避免損失而大幅度下跌，其結(jié)果將會使消費者人人受益。然而不無遺憾的是，類似的事情極少發(fā)生。相反，像“兩敗俱傷”、“三個和尚沒水吃”、“鷸蚌相爭漁翁得利”之現(xiàn)象卻屢見不鮮。人們之間盡管存在明顯的、潛在的、對大家均有好處的共同利益，但卻由于種種阻礙合作的因素存在，從而無法實現(xiàn)。這就是在公共選擇理論中被稱之為“集體行動難題”的現(xiàn)象（奧爾森，1965）。 一般而言，來自合作的潛在利益表現(xiàn)為規(guī)模效益及與規(guī)模效益密切相關(guān)的比較利益。集體行動之所以成其為問題，恰恰在于潛在利益沒能夠被獲得，而這對某些擁有共同利益的個人來說就意味著“損失”。對所謂集體行動問題的解釋，大體思路如下：從個人行動過渡到集體行動，其好處至少對該集體內(nèi)的任何個人而言，是一種公共產(chǎn)品；考慮到集團(tuán)內(nèi)的所有人均可在事成之后自動享受“勝利果實”，尤其是形成集體行動本身是要花費成本的（如組織與監(jiān)督耗費等），因此，擁有潛在共同利益的個人便受到了一種強烈的刺激，即坐享其成，或曰搭便車。雖說好事難成，但我們還是看到了許許多多以利益集團(tuán)為形式的集體行動。究其原因，大體上有四點。第一，在擁有潛在共同利益的人們之間，逐步形成了一套行之有效的賞罰規(guī)則，或是“有選擇的刺激”，它們能夠借助于對合作者論功行賞、同時懲罰合作的破壞者的方式來超越集體行動障礙。第二，擁有一致潛在利益的人數(shù)必須足夠的少，從而一方面可相對地增大個人參與集體行動的預(yù)期收益（拒絕參與便要承受機會損失），另一方面可降低花在減弱或是消除外部性等方面的組織與監(jiān)督費用（參閱奧爾森，1965，第一、二章；1990，第四章）。第三，擁有潛在共同利益的個人之間的多次博弈。只要他們有足夠多的再次見面的機會，那么，他們就不得不考慮未來的交往；結(jié)果，合作就可能不靠友誼、權(quán)威或深謀遠(yuǎn)慮的幫助而出現(xiàn)（?？怂沽_德，1984，第三章）。第四，必須擁有領(lǐng)袖，其勇氣與“獻(xiàn)身精神”是喚起人們的共同潛在利益之意識、激發(fā)起人們參與集體行動之熱情的重要條件之一。在利益一致的前提下，利益或預(yù)期收益量上的差異、或曰不對稱，通常構(gòu)成領(lǐng)袖們“奉獻(xiàn)”的動機。順便說一句，經(jīng)過多次博弈而來的合作，也可能發(fā)生在利益相互沖突的人們之間，如市場上的買賣雙方。 這里，我們還可以從另外一個角度來思考利益集團(tuán)的形成過程。不言而喻，組成利益集團(tuán)是要花費成本的。這成本既包括前面提到過的組織與監(jiān)督費用，還包括建立共謀所必不可少的信任及形成利益共識所需要的時間。這樣，利益集團(tuán)問題便轉(zhuǎn)化了，變?yōu)閷M成利益集團(tuán)的潛在收益與預(yù)期成本之間的“成本收益分析”了。按照經(jīng)濟學(xué)的一般規(guī)律，組成利益集團(tuán)的（預(yù)期）邊際成本是遞增的，而（預(yù)期）邊際收益是遞減的。如果我們接受“經(jīng)濟人”假定，那么一個自然的推論便是：在特定社會中利益集團(tuán)的數(shù)量和規(guī)模不會漫無邊際地增多、加大；決定其數(shù)量與規(guī)模的，是邊際成本與邊際收益相等時的那一“均衡”點。不僅如此，利益集團(tuán)形成的另一條件在于，將資源用在組成利益集團(tuán)或去游說政府以求得到于己有利的保護(hù)性政策或制度、或直接建立壟斷（資源、市場及權(quán)力）組織為自己牟利的預(yù)期收益相對高于用在其他投資項目。當(dāng)汽車制造商們發(fā)現(xiàn)付出同樣的代價去“購買”某項“傾斜政策”要比投資建新廠更合算的時候，他（她）的選擇一定會是前者；但假如“傾斜政策”所能帶來些好處不如投資建新廠的收益高，那么即使組成利益集團(tuán)本身有利可圖，他們之間的共謀也還是不會產(chǎn)生（圖洛克，1990）。 現(xiàn)在讓我們假定，就某些場合來說，所有阻斷利益集團(tuán)形成的障礙均被克服了，意即從個人行動到集體行動的道路業(yè)已暢通無阻。此時，利益集團(tuán)或集體行動所采取的活動方式大體上不外乎以下兩種：其一，謀求從國家或政府那里得到恩惠或特別的照顧（這同時也就是利益集團(tuán)最初的本義，并主要發(fā)生在市場經(jīng)濟之中）；其二，政府官員或國家工作人員自己結(jié)成一個或多個利益集團(tuán)、并憑借自己手中的權(quán)力來牟利。（關(guān)于這第二途徑的較為詳盡的討論，將在下一節(jié)中進(jìn)行。） 利益集團(tuán)借助政府或曰“公共資源”來獲利的途徑，一般認(rèn)為主要有以下三種。第一，也是最直接和最顯而易見的，是從政府那里獲得政策性貨幣補貼。公立大學(xué)的校長們強烈呼吁國家追加教育經(jīng)費、并且其要求常常部分得到滿足，便是一例。不過，由于這種方式過于明顯和直接，極易引起尋求補貼方面的激烈競爭，從而即使好不容易得到了補貼或資助，其量也很小。故通過這種途徑以達(dá)到目的，雖普遍但不甚重要。第二，借助政府管制來阻止新競爭者的進(jìn)入。由政府主管部門來頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照或經(jīng)營許可證、規(guī)定進(jìn)出口配額等作法，恐怕是這方面最典型的例子。注意，如果說前一途徑帶有些一次性、無規(guī)律性的味道的話，那么阻礙新競爭者加入的努力之結(jié)果，則染有濃厚的制度化色彩。顯而易見，保護(hù)性關(guān)稅對本國的生產(chǎn)商而言，無異于一筆隱蔽的政府饋贈，但它是以本國消費者付出的相對高價為代價的（參見斯蒂格勒，1971）。在此，制度非中性亦顯露遺。第三，依靠國家立法來尋求集團(tuán)利益的實現(xiàn)。1787年各利益集團(tuán)圍繞著制訂美國憲法所展開的激烈爭奪，就是典型的例子。當(dāng)時公債券持有者們結(jié)成了一強大的利益集團(tuán)，要求未來的憲法能夠“制造出”一個強有力的政府，從而借助強制稅收來保證償還那數(shù)量極大、其時市場價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于票面值的、被少數(shù)人所據(jù)有的公債券（參見比爾德，1913）。五、由行政或立法官員組成的利益集團(tuán) 對國家官員本身就可能是一個利益集團(tuán)并且力求以權(quán)謀私的討論，恐怕已經(jīng)多少超出了許多經(jīng)濟學(xué)家在這個領(lǐng)域所做的工作。經(jīng)濟學(xué)家通常又把利益集團(tuán)所逐之“利”定義為“租金”，將“尋租”活動定義為生產(chǎn)者通過政府管制等措施排斥競爭以將消費者剩余轉(zhuǎn)變成生產(chǎn)者剩余的一種合謀（圖洛克，1990）。其中，政府官員所扮演的角色僅僅是使利益集團(tuán)之合謀得以實現(xiàn)的工具。雖然有的經(jīng)濟學(xué)家在考察政治家或管制者的效用方面更進(jìn)了一步，如將其目標(biāo)假定成使選票最大化、并且得出了管制者之效用隨著對完全競爭或完全壟斷的行業(yè)實施管制而增大的結(jié)論，雖然他們也確實是試圖“奪”權(quán)謀私或在以權(quán)謀私（帕爾茨曼，1976），但在其分析中，官僚群體本身則并未以某種獨立的利益集團(tuán)的身份出現(xiàn)。 將官僚或是各行業(yè)的官僚管理者當(dāng)成利益集團(tuán)或潛在的利益集團(tuán)來看待，曾隱約地出現(xiàn)于對傳統(tǒng)中央計劃經(jīng)濟的批判性分析之中。在回答蘇聯(lián)型經(jīng)濟為什么曾經(jīng)享有較高且持續(xù)的經(jīng)濟增長的提問時，有一種頗具說服力的解釋：在政權(quán)建立初期，最高領(lǐng)導(dǎo)可通過利用下級官員之間的競爭來獲取有用信息，從而有效地對下級進(jìn)行監(jiān)督并制訂出切實可行的、能充分調(diào)動資源的計劃；但隨著時間的推移，高、中層官員便開始和國營企業(yè)的經(jīng)理們“沆瀣一氣”，并逐漸結(jié)成了形形色色的利益集團(tuán)，依靠“共謀”來欺下瞞上，攫取小集團(tuán)的利益；最后高層官員貴族化，從而徹底地喪失了使其自身利益同全社會利益榮辱與共的紐帶“共容利益”，結(jié)果蘇聯(lián)型經(jīng)濟便崩潰了（參閱莫瑞歐和奧爾森，1991；奧爾森，1992）。公允地講，這種思路多少已經(jīng)顯露出視官僚階層為利益集團(tuán)之端倪了。 為什么官僚會結(jié)成利益集團(tuán)的問題，實際上前文已經(jīng)做出了回答：因為他們在擁有特殊共同利益的同時，還可能滿足了形成利益集團(tuán)的其他諸項條件；因為他們不僅僅是某些利益的代表，同時還是那些利益的“直接所有者”。換句話說，在某些場合下，官僚們只有相互串通一氣，才能最好地形成并最終實現(xiàn)其利益（繆爾達(dá)爾，1970，第七章）；當(dāng)官僚與資本融為一體時，我們大家所熟知的“官僚資本”也就登上歷史舞臺了。 官僚利益集團(tuán)的利益來源及實現(xiàn)的途徑粗算起來大致有以下幾種。第一，充分利用手中的被合法授予的管制權(quán)來人為地制造租金并努力占有它們。以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等等，所指的主要就是這種現(xiàn)象。原則上講，尋租活動導(dǎo)因于租金的存在，而租金又濫觴于管制、限制或政府（國家）壟斷（參見巴格瓦蒂，1984）。現(xiàn)實的或潛在的獲利機會一旦被壟斷、被限制，只要有利可圖，逐利而行的企業(yè)家或個人便會想方設(shè)法地突破之。為了突破壟斷或限制，為了打通“關(guān)節(jié)”，他們必然會主動地付出成本（如行賄）；也正是這一成本構(gòu)成了官僚利益集團(tuán)的收益（如受賄）。在此特別需要指出的是，人為地維持低價從而帶來短缺，是官僚利益集團(tuán)的主要活動方式之一，因為這樣既可以提高自身的稀缺性，又可以要求國家在本行業(yè)或本地區(qū)投入更多的、并且歸其支配的資源。真可謂一箭雙雕！ 第二，官員們，特別是他們的親屬，直接從事受到自己或自己人保護(hù)的經(jīng)營活動?？纯礉M清王朝末年出現(xiàn)的所謂官僚買辦（亦官亦商）階級階級從相當(dāng)意義上講與利益集團(tuán)無異的所作所為，我們就可大致理解這類利益集團(tuán)的活動方式。此外，充分靈活地運用手中的人事任免權(quán)來維護(hù)本利益集團(tuán)的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定、從而鞏固既得利益的活動中華民國晚期的“蔣宋孔陳”四大家族便是一例，亦應(yīng)被納入對官僚利益集團(tuán)的分析之中。由此我們很容易地想像出，在這種背景下制訂出的經(jīng)濟政策，幾乎可以肯定是非中性的，是偏袒“自己人”的。 第三，憑借對立法過程的影響來滿足自身的利益要求。當(dāng)今世界的許多國家所采取的都是所謂議會內(nèi)閣制。這種制度的一個性質(zhì)是政府閣員本身必須同時又是議會議員。這等于是將行政與立法兩項職務(wù)集于同一批人（盡管存在反對黨，但它必定是議會的少數(shù)派），英國的政治制度就是這樣的。不難想見，在此種情形下通過的法律制度無疑會帶有濃厚的非中性色彩。即使不是議會內(nèi)閣制，考慮到官員階層的人數(shù)相對較少，考慮到他們的受教育水平，考慮到他們所從事的職業(yè)性質(zhì)，故他們對立法程序的影響，對法律條款的把握以及對法律施行后果的理解等等，均會比一般的人要大，要準(zhǔn)確，要深刻。（本文對立法者行為暫不進(jìn)行討論。） 在此極有必要補充幾點。首先，官僚利益集團(tuán)本身還可以進(jìn)一步地區(qū)分為行業(yè)（或部門、或“條條”）利益集團(tuán)和地區(qū)（或“塊塊”）利益集團(tuán)（參見關(guān)山和姜洪主編，1990）。其次，官僚利益集團(tuán)形形色色，而且數(shù)量也很多，因此各集團(tuán)的利益發(fā)生沖突的現(xiàn)象也是屢教不改的，盡管它們有著一個明顯的共同特點，即都是管制權(quán)壟斷群體中的成員。最后、同時也是相當(dāng)意味深長的是，把官僚及其集體行動納入利益集團(tuán)理論加以討論，尤其是對那些曾經(jīng)或目前仍舊是“政企”或“官商”不分的、或市場發(fā)育程度極低的國家及地區(qū)而言，恐怕是一種十分有益的分析視角。這也正是筆者專門討論之的主要理由。 六、是非功過：一個假說 絕大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，利益集團(tuán)的活動必定會損害社會效率、降低經(jīng)濟增長、擴大政治分歧、限制競爭、延緩新技術(shù)的推廣和使用，不僅如此，它還必須為70年代以來出現(xiàn)的所謂經(jīng)濟“滯脹”現(xiàn)象負(fù)主要責(zé)任（奧爾森，1982）。依我看，就相當(dāng)多的情況而言這種判斷基本正確。為了支持這一論點，我們可以看看下面這個十分具有典型意義的例子。 在美國一直在實行一個所謂“糖價支持計劃”，其主要內(nèi)容是對國外的食糖實施越來越嚴(yán)格的進(jìn)口配額限制，如1979年為400 萬噸，而1989年則減少到125 萬噸。美國商業(yè)部1988年的研究報告指出，這項計劃典型的非中性制度的實施導(dǎo)致了如下不良后果：一，美國國內(nèi)市場上的糖價高出世界市場價格的數(shù)倍；二，美國消費者每年為此多花費了約30億美元（平均每個家庭約為50美元）；三，它鼓勵了對其他含糖食品的大批進(jìn)口；四，大量進(jìn)口食糖替代品極度地打擊了美國的糖加工業(yè)并砸了上萬人的飯碗；五，菲律賓和加勒比國家的糖業(yè)生產(chǎn)者們處境相當(dāng)艱難，同時美國也因此被宣布為違反了關(guān)貿(mào)總協(xié)定。與此相對應(yīng)的是，那一萬多的糖作物生產(chǎn)戶平均每家得到了約25萬美元的“補貼”（帕索爾，1992）。這也恰是他們愿意組成利益集團(tuán)并花錢游說政府或議員的原因之一。 當(dāng)人們大談利益集團(tuán)及其活動結(jié)果（即非中性制度）之危害時，我卻要說任何結(jié)論恐怕都是有條件的。在一個奉行市場經(jīng)濟的國家中，利益集團(tuán)活動的基本目標(biāo)是要借政府官員和立法者來排斥競爭、從而使自身利益得到有效的保護(hù)。這是因為在市場導(dǎo)向的經(jīng)濟中，往往存在著眾多的競爭者，故用非中性制度來排擠打擊競爭者、特別是將其他潛在的競爭者拒之門外，通常是有利可圖的。然而，在一個正處于由非市場經(jīng)濟（如集中計劃經(jīng)濟）向市場導(dǎo)向經(jīng)濟過渡的、或市場經(jīng)濟極端不發(fā)達(dá)的國家中，情況可能就會有所（甚至?xí)娜唬┎煌?在“官商”或是“政企”尚緊密結(jié)合、且一切都是被計劃好了的國度內(nèi)，是沒有競爭者的影子的。微觀經(jīng)濟學(xué)告訴我們，多一個競爭者，經(jīng)濟就會多一分活力，效率就會隨之提高一分。在進(jìn)行市場導(dǎo)向式的經(jīng)濟改革的國家里，雖說其基本目標(biāo)之一在于最大限度地促進(jìn)競爭以求享受那“來自競爭的繁榮”（艾哈德，1958），但對勢單力薄的個人而言這又談何容易呀。究其緣由就在于官僚本身往往就自成利益集團(tuán)，而更重要的是，他們清楚地意識到其現(xiàn)實的及潛在的獲利機會將隨著市場的充分發(fā)育和競爭的日趨激烈而受到損害。這批利益受到威脅的人通過人為設(shè)置進(jìn)入市場之障礙、通過抓緊權(quán)力不放來阻止、更多的是延緩市場化進(jìn)程，便是順理成章的了。為了盡早地進(jìn)入因競爭性弱而預(yù)期收益頗高的市場，分散的個人的一個選擇便是賄賂官員。這種情況在第三世界國家如此之普遍，以至于經(jīng)濟學(xué)家專門為它起了一個名字：“加速錢”（speed money ），即私人買通官員以求加快審批手續(xù)所付出的費用（繆爾達(dá)爾，1968）。 然而，為了更加“經(jīng)濟”地獲取進(jìn)入市場的機會，同時也為了使已經(jīng)得到的私人利益更加安全，僅僅依靠分散且有限的個人之能力終究是不夠的。合作將帶來比較利益與規(guī)模效益。在經(jīng)過多次博弈后的個人或群體之間、尤其是在那些最可能成功地解決“搭便車”難題的人群中，伴隨集體行動而來的比較利益與規(guī)模效益也就最可能實現(xiàn)。毫無疑問，當(dāng)分散的個人發(fā)現(xiàn)組成利益集團(tuán)并用集體行動來鏟除進(jìn)入障礙或降低進(jìn)入成本更有利可圖時，他們是不會放棄這種機會的。此刻我們便不難想像在處于由計劃經(jīng)濟向市場導(dǎo)向型經(jīng)濟過渡中的、或市場欠發(fā)達(dá)的國家內(nèi)，會產(chǎn)生一些新興的利益集團(tuán)。這些利益集團(tuán)雖說眼睛盯著的僅僅是其自身的利益，但其活動如積極參與有助于市場化改革的法律制訂、或鼓動輿論來支持取消進(jìn)入障礙等的結(jié)果卻在不知不覺中帶來了一種“溢出效益”，即在使自己方便地進(jìn)入市場的同時，也為其他潛在的競爭者創(chuàng)造了參與市場競爭的條件。由此，市場的進(jìn)入壁壘開始松動了，阻礙市場導(dǎo)向式經(jīng)濟改革的官僚利益集團(tuán)也開始了瓦解過程，社會繁榮的步伐亦開始邁出了。 分析至此，我覺得引申出一個假說的時機已經(jīng)成熟，那就是：如果說在市場導(dǎo)向的經(jīng)濟中利益集團(tuán)之活動對整個國民經(jīng)濟所起的多是負(fù)面影響的話，那么在一個由中央計劃經(jīng)濟向市場導(dǎo)向經(jīng)濟過渡的國家中，或是在一個市場不甚發(fā)達(dá)的經(jīng)濟中，新興利益集團(tuán)帶來的常常是正面效應(yīng)。 當(dāng)然，這是一個可以、而且需要用經(jīng)驗加以檢驗的假說。 七、結(jié)束語 關(guān)于既得利益集團(tuán)及非中性制度的作用或影響問題，在經(jīng)濟學(xué)內(nèi)頗有爭議。凱恩斯（1936，中譯本第326 頁）就此講過一段十分著名的話： “我很確信，既得利益之勢力，未免被人過分夸大，實在遠(yuǎn)不如思想之逐漸侵蝕力之 大。危險的倒不是既得利益，而是思想”。 不錯，思想的影響力是巨大的，然而這卻不應(yīng)成為否認(rèn)利益集團(tuán)對社會發(fā)展或進(jìn)步施加直接且深遠(yuǎn)影響的理由。我更傾向于這樣一種見解：利益集團(tuán)對經(jīng)濟的影響是一個令人著迷的問題；由于它根置于實證經(jīng)濟學(xué)方法論，故對它的研究將成為政治經(jīng)濟學(xué)的主導(dǎo)性范式（托利森，1991）。 說到如何將既得利益集團(tuán)對社會效率的損害降低到最小限度問題的時候，我忽然想起了我國西漢的名臣賈誼。在其留芳百世的論文治安策中，他給出了剔除利益集團(tuán)不利影響的根本性或原則性思路： “欲天下之治安，莫若眾建諸侯少其力”。參考文獻(xiàn)：埃克斯羅德，1984，Axelrod, Robert, THE EVOLUTION OF COOPERATION, Basic Books, Inc., Publishers. 比爾德，1913，美國憲法的經(jīng)濟觀，商務(wù)印書館1989年版。本特利，1908，Bentley, Arthur. 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