題農(nóng)村居民社會保障體系建設與發(fā)展.doc

河北師范大學20092010學年第二學期“形勢與政策”課參考教案之三農(nóng)村居民社會保障體系建設與發(fā)展 公共管理學院 李秀梅整理引言2009年入秋至2010年春季，包括云南、廣西、貴州、重慶、四川在內(nèi)的我國西南地區(qū)遭遇歷史罕見、百年不遇的特大旱災，廣大農(nóng)村出現(xiàn)農(nóng)作物基本絕收、居民飲水嚴重短缺，給西南地區(qū)居民特別是農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活帶來嚴重影響。據(jù)民政部門統(tǒng)計，截至2010年3月23日，廣西、重慶、四川、貴州、云南5省份受災人口6130.6萬人，飲水困難人口1807.1萬人，飲水困難大牲畜1172.4萬頭，農(nóng)作物受災面積503.4萬公頃，絕收面積111.5萬公頃，直接經(jīng)濟損失達236.6億元。以中央民政部牽頭，提早安排部署抗旱救災工作，密切關注旱情發(fā)展趨勢，緊急啟動應急預案，迅速下?lián)苤醒牒禐木葹难a助資金，積極解決農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活困難，全力做好受災群眾基本生活保障，為應對百年不遇的特大旱災奠定了基礎，這既表現(xiàn)了我們黨和國家歷來高度重視農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活，也是我國農(nóng)村居民社會保障體系不斷建設與發(fā)展的一次直接體現(xiàn)。農(nóng)村居民社會保障體系是我國社會保障體系的重要組成部分，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措，是構建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求，是有效解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。本節(jié)課我們主要講三方面的內(nèi)容，一是我國農(nóng)村居民社會保障體系的基本內(nèi)涵；二是我國農(nóng)村居民社會保障的制度變遷和發(fā)展現(xiàn)狀；三是我國農(nóng)村居民社會保障體系建設的前景展望。一、我國農(nóng)村居民社會保障體系的基本內(nèi)涵了解我國農(nóng)村居民社會保障體系的建設與發(fā)展，首先應當從了解社會保障開始。社會保障一詞最早出現(xiàn)在1935年美國頒布的社會保障法。我國是在 1986 年六屆人大四次會議通過的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃中指出：“我國將逐步地建立起具有中國特色社會主義的社會保障制度雛形。”首次使用“社會保障”一詞。社會保障是指國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對全社會成員特別是因年老、疾病、工傷、殘障、失業(yè)和遇到自然災害以及意外事故，生活受到威脅時對人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度。它是保障城鄉(xiāng)居民基本民生、維護社會公平正義、促進社會和諧、實現(xiàn)共享發(fā)展成果的重大制度保障，既是國家發(fā)展的重要目標指向，也是促進國家可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的必要手段，被譽為社會的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”。 一般來說，社會保障作為一項基本的人道主義事業(yè)，旨在保障每一個社會成員的基本生活權利，它保障的對象是包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民，不應該有市民和農(nóng)民之分。但由于新中國是建立在半殖民地、半封建社會的基礎上，建國之前就形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會結構，加之建國后我國實行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以及計劃經(jīng)濟體制下的一系列城鄉(xiāng)分割政策，加深了城鄉(xiāng)分割的局面，加重了我國二元經(jīng)濟結構和社會結構，這就導致了城鄉(xiāng)不同的二元社會保障制度，也就是城鎮(zhèn)社會保障制度和農(nóng)村社會保障制度，二者共同構成我國社會保障的完整體系。農(nóng)村居民社會保障是政府根據(jù)我國的國情，由民政部門組織實施，以一定的法律、法規(guī)為依據(jù)，由國家、集體和農(nóng)民自己三部分進行籌資，通過對國民收入實行分配和再分配，對農(nóng)民在疾病、年老和遇到突發(fā)事件以及因各種原因暫時或永久失去勞動能力而生活出現(xiàn)困難時給予幫助，以確保其基本生活的一種制度安排。它的目的是保障農(nóng)民的基本生活，提高農(nóng)民的生活水平，從而維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村居民社會保障一般包括社會保險、社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置等四個方面的內(nèi)容。其中社會保險是農(nóng)村社會保障的核心部分。實行權利與義務對等的原則，它主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、農(nóng)業(yè)保險等；社會救助是農(nóng)村社會保障中最低層次的部分，也是最廣泛、最基本的保障，是社會保障的最后防線。目前一般包括最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度、救災救濟、扶貧等；社會福利是指目前對農(nóng)村中的孤、寡、老、弱、病、殘這些特殊對象提供的物質(zhì)幫助和生活服務，使其能維持基本生活的一種制度?，F(xiàn)在農(nóng)村的福利設施主要指各縣、鄉(xiāng)、村興辦的敬老院、福利院等；優(yōu)撫安置是指對現(xiàn)役軍人以及在服役或戰(zhàn)爭中犧牲、病故的烈士家屬和對本人傷殘、退役后給予物質(zhì)幫助的一種制度。目的是使優(yōu)撫對象基本生活得到保障能夠安居樂業(yè)。目前，我國中央政府管理農(nóng)村居民社會保障事務的主要機構是人力資源和社會保障部、民政部、衛(wèi)生部和財政部。人力資源和社會保障部負責管理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等項目；民政部負責管理社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等項目；衛(wèi)生部負責管理農(nóng)村合作醫(yī)療制度；財政部負責制定社會保障的財政政策和財務、會計制度，實施對社會保障資金收支的財政監(jiān)督，為社會保障計劃提供補助資金等。各省、市、縣政府設有同樣的行政管理機構，承擔相應的社會保障職能。農(nóng)村居民社會保障體系是以農(nóng)民社會養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民社會保障、農(nóng)民工社會保障、農(nóng)村低保、農(nóng)村社會救助（包括農(nóng)村災害救助）、五保戶供養(yǎng)、農(nóng)村社會福利事業(yè)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療等為基礎的制度體系。目前，以農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村居民社會保障體系初步形成，被征地農(nóng)民、農(nóng)民工社會保障工作取得了長足進展，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險開始試點，初步保障了農(nóng)村群眾基本生活。二、我國農(nóng)村居民社會保障的制度變遷與發(fā)展現(xiàn)狀30余年的改革開放，是從農(nóng)村承包責任制開始的。農(nóng)村承包責任制的推行，實質(zhì)上直接影響著計劃經(jīng)濟時代依托在集體經(jīng)濟基礎之上的農(nóng)村社會保障。例如，農(nóng)村合作醫(yī)療制度因喪失了傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟保障而迅速在全國崩潰；農(nóng)村五保供養(yǎng)制度也一度因從集體經(jīng)濟供養(yǎng)變?yōu)檗r(nóng)戶分散供養(yǎng)而出現(xiàn)過危機。在這樣的情形下，如果面向農(nóng)村居民的社會保障制度不隨之改革并加以完善，農(nóng)村居民的生活風險便會持續(xù)增長。因此，自20世紀80年代中期開始，政府有關部門便開始在農(nóng)村開展相應的社會保障改革試點。（一）上個世紀8090年代的農(nóng)村社會保障改革1、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要明確提出：“農(nóng)業(yè)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應當統(tǒng)一籌劃在生活上給予適當照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們生養(yǎng)死葬都有指靠?！睆拇耍藗儽銓⒊?、穿、燒、教、葬，這五項保障簡稱“五保”，將享受“五?！钡募彝シQ為“五保戶”，形成了獨具中國特色的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的雛形。20世紀80年代初，隨著農(nóng)村土地包干到戶，五保供養(yǎng)方式從集體經(jīng)濟統(tǒng)一負擔供養(yǎng)成本，到一家一戶分別承擔五保戶的供養(yǎng)模式，再到通過鄉(xiāng)村統(tǒng)籌的辦法來實施五保制度，逐步形成了集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結合的五保供養(yǎng)模式。1994年1月，國務院公布施行農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例，更加準確、科學地確定了五保對象，是指村民中符合下列條件的老年人、殘疾人和未成年人：無法定扶養(yǎng)義務人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務人，但是扶養(yǎng)義務人無扶養(yǎng)能力的；無勞動能力的；無生活來源的。規(guī)定五保供養(yǎng)的主要內(nèi)容是“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（孤兒保教）”，供養(yǎng)標準為當?shù)卮迕褚话闵钏?，所需?jīng)費和實物，從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支。1997年3月，民政部頒布農(nóng)村敬老院管理暫行辦法，規(guī)范了農(nóng)村敬老院建設、管理和供養(yǎng)服務。這兩項法規(guī)規(guī)章的出臺，標志著我國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作開始走上規(guī)范化、法制化的管理軌道。不管怎樣的供養(yǎng)模式，實質(zhì)上仍然是農(nóng)民在承擔著供養(yǎng)五保戶的責任，這種方式一直延續(xù)到2005年。2、農(nóng)村救災保險。新中國成立后，農(nóng)村自然災害救濟一直由國家財政負擔，災民找政府，地方找中央，不僅救災周期長，而且因救災資金緊張而只能提供較低的災害補償，解決災民遭遇災害時的緊急救濟，一般包括糧食、衣被和十分有限的房屋救助。鑒于傳統(tǒng)救災體制單純依靠國家財政撥款，救災水平極低，自1987年起，民政部在全國選擇102個縣開展救災保險改革試點，試圖引入保險機制、聚集社會資源來擴充救災財力并提高救災水平。當時的做法是，農(nóng)民自愿參加救災保險，繳納一定額度的保險費，遭災時可以申請補償。救災保險基金來源于參保農(nóng)戶繳納的救災保險費、政府的補貼與集體經(jīng)濟的補助，保障水平有了較大幅度提高。然而，由于這項改革在分割試點的條件下無法自我實現(xiàn)財務平衡等原因，最終以失敗告終。3、農(nóng)民養(yǎng)老保險。在計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)民的養(yǎng)老問題都是依靠家庭解決的，養(yǎng)兒防老的歷史傳統(tǒng)一直在延續(xù)。隨著農(nóng)村集體保障制度和家庭保障功能的日趨減弱以及老齡化程度的不斷加深，農(nóng)村的養(yǎng)老問題日益突出，因此，在農(nóng)村地區(qū)建立社會養(yǎng)老保險制度的需求也更加迫切。順應農(nóng)村的實際需要，黨中央和國務院提出了逐步建立農(nóng)村社會保障制度的要求。1990年7月，國務院明確民政部主管農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設工作。1991年1月，國務院決定民政部選擇山東等省的部分地區(qū)開展建立縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點。在總結探索農(nóng)村基層社會保障工作經(jīng)驗和深入調(diào)查研究的基礎上，1991年6月，民政部制定了縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）（該方案于1992年1月3日頒布施行）。該方案是我國歷史上第一個針對農(nóng)村居民的正式的社會保險法規(guī)，它頒行之后，我國農(nóng)村不僅正式開始了建立現(xiàn)代社會養(yǎng)老保險制度的探索，而且建立農(nóng)村社會保障體系的問題也被逐步提到議事日程。1992年，由民政部門主導，以縣級為統(tǒng)籌單位，實行完全的個人賬戶，以農(nóng)民繳費為主，以村集體經(jīng)濟組織補助為輔，有的縣鄉(xiāng)政府還給予農(nóng)民參保補貼，開始建立農(nóng)民退休養(yǎng)老制度。但由于缺乏政府投入，只按照商業(yè)保險模式實行“多投多保、少投少保、不投不保”，不僅水平極低，而且制度亦非社會保險，實質(zhì)上成了農(nóng)民的自我儲蓄。而廣大農(nóng)民由于收入水平低，現(xiàn)實中的生產(chǎn)生活還面臨著很多的困難，自然無力拿出錢來為多年后的老年生活買保險。何況，大多數(shù)農(nóng)民缺乏保險意識，即使有錢也不一定愿意參加。農(nóng)民與地方政府都普遍缺乏積極性，到1998年國家整頓保險業(yè)，農(nóng)村養(yǎng)老保險總體上陷入了停滯不前的狀態(tài)，只有個別經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，在地方財政的支持下，還能夠往前推進。4、農(nóng)村合作醫(yī)療。傳統(tǒng)的合作醫(yī)療制度是有中國特色的農(nóng)村醫(yī)療保障制度，它建立于上世紀50年代后期，以農(nóng)村集體經(jīng)濟為物質(zhì)基礎，以計劃經(jīng)濟時代的人民公社與生產(chǎn)大隊為組織依托，實質(zhì)上是農(nóng)村居民互助合作式的初級醫(yī)療保障機制。這項制度基本覆蓋了全體農(nóng)村居民，到了70年代末覆蓋面達到90%以上，使鄉(xiāng)村衛(wèi)生事業(yè)有了較大發(fā)展，被世界衛(wèi)生組織譽為發(fā)展中國家的典范。但80年代初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，生產(chǎn)隊和公社不復存在，農(nóng)村合作醫(yī)療一時失去了存在的基礎，開始逐步解體。各級政府又未能適時地增加投入，一些農(nóng)村基層衛(wèi)生組織只得走向市場化、商業(yè)化，因而導致70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院陷入困境，50%左右的村衛(wèi)生室變成了靠看病賣藥賺錢的私人診所。農(nóng)民再次成為無醫(yī)療保障的人群。于是，一些地區(qū)自發(fā)開展了合作醫(yī)療改革試驗。如東部發(fā)達地區(qū)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險范圍，一些地區(qū)則建立縣鄉(xiāng)村聯(lián)辦的合作醫(yī)療，還有的地方嘗試合作醫(yī)療與商業(yè)保險相結合。但總體而言，由于缺乏政府公共投入，統(tǒng)籌層次太低，以及鄉(xiāng)村衛(wèi)生體系發(fā)展滯后等原因，這些試驗并不理想，不具有普遍意義。5、農(nóng)村其他社會保障試驗。除上述的幾個方面外，在一些農(nóng)村地區(qū)還自發(fā)出現(xiàn)過其他社會保障試驗，如建立農(nóng)村老年人集體福利設施、興建農(nóng)村幼兒園，以及為農(nóng)村子女教育提供補貼，等等。農(nóng)村扶貧雖然難以納入農(nóng)村社會保障體系，但確實取得了良好的減貧效果?？傊?，20世紀8090年代的農(nóng)村社會保障制度改革，為建立新型的農(nóng)村居民社會保障體系起到了一定的先行試驗作用。（二）新世紀農(nóng)村居民社會保障制度建設真正意義的農(nóng)村居民社會保障制度建設，是進入本世紀以后才開始的。它主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1、農(nóng)村居民最低生活保障制度基本建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，是面向農(nóng)村低收入家庭特別是困難家庭的一種生活救助制度，它以國家財政為物質(zhì)基礎，以農(nóng)村居民最低生活保障線為救助依據(jù)，是我國社會保障體系中的基礎性保障制度安排。其目標是：通過在全國范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。在農(nóng)村居民最低生活保障制度下，各地根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況以及居民最低生活保障需要，確立最低生活保障線，凡低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)村居民家庭，均可以申請，經(jīng)過受理、審核后，對符合條件的申請者給予救助。這項制度最早出現(xiàn)于20世紀90年代，開始僅是在一些經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)進行小規(guī)模的探索和試驗。2002年黨的十六大提出“有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村低保制度”后，特別是黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農(nóng)村以后，農(nóng)村居民最低生活保障制度迅速在全國各地推廣開來。2007年中央號文件（即中共中央國務院關于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見）又明確提出，要在全國范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，并強調(diào)，鼓勵已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助，從而給這項制度在全國的普及提供了強大推動力。2007年7月，國務院印發(fā)了關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知，加快了這項制度的建設步伐。僅僅用了一年多的時間，這項制度就在全國廣大農(nóng)村建立起來了。由于中央政府和地方政府的高度重視，農(nóng)村居民最低生活保障的標準不斷提高。到2008年底，全國農(nóng)村平均低保標準是人均988元/年，農(nóng)村低保金按照低保對象家庭年人均純收入與當?shù)氐捅藴实牟铑~進行發(fā)放，月人均補差是49元。現(xiàn)在農(nóng)村因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力和生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的家庭，基本上得到了保障。截至2009年9月底，全國農(nóng)村享受最低生活保障的人數(shù)為4521萬人，占全國農(nóng)村人口的5.1%。還有63.2萬農(nóng)村人口享受傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救濟，686.5萬人次享受農(nóng)村臨時生活救助。2009年，國家又督促各地根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、人均消費支出等因素，適時調(diào)整了農(nóng)村居民最低生活保障標準，低保水平有了新的提高。據(jù)統(tǒng)計，2009年1-9月，中央和地方財政農(nóng)村低保支出237.6億元。全國農(nóng)村低保平均標準為每人每年1148元，其中：東部地區(qū)農(nóng)村低保平均標準為每人每年1699元，低保對象月人均補助99元；中部地區(qū)農(nóng)村低保平均標準為每人每年986元，低保對象月人均補助56元；西部地區(qū)農(nóng)村低保平均標準為每人每年831元，低保對象月人均補助54元。農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立，從制度上解除了農(nóng)村困難居民的生存危機問題。2、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是我國醫(yī)療衛(wèi)生制度改革的重要組成部分，也是農(nóng)村社會保障體系重要組成部分。它是一項由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。進入21世紀后，我國農(nóng)民的生活水平大大提高，但城鄉(xiāng)居民收入、衛(wèi)生資源配置及社會保障水平等方面的差距卻在逐步拉大，農(nóng)民看病難、看病貴，因病致貧、返貧的現(xiàn)象十分突出。這不僅嚴重威脅廣大農(nóng)民的身體健康，也制約了農(nóng)村發(fā)展。因而，建立新型農(nóng)村醫(yī)療保障制度，成為黨和政府面臨的一件大事、急事。從2001年起，我國開始探索新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2001年5月，國務院辦公廳轉發(fā)國務院體改辦等五部委聯(lián)合提出的關于農(nóng)村衛(wèi)生改革與發(fā)展的指導意見，該意見要求：“地方各級人民政府要加強對合作醫(yī)療的組織領導。按照自愿量力、因地制宜、民辦公助的原則，繼續(xù)完善與發(fā)展合作醫(yī)療制度。合作醫(yī)療籌資以個人投入為主，集體扶持，政府適當支持，堅持財務公開和民主管理。提倡以縣（市）為單位實行大病統(tǒng)籌，幫助農(nóng)民抵御個人和家庭難以承擔的大病風險。”2002年，中共中央、國務院發(fā)布關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定，提出“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”和“到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農(nóng)村居民”的目標，要求“各級政府要逐年增加衛(wèi)生投入，增長幅度不低于同期財政經(jīng)常性支出的增長幅度”。2003年1月，國務院辦公廳轉發(fā)了衛(wèi)生部等部委制定的關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見。與傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療相比，新型農(nóng)村合作醫(yī)療打破了只由農(nóng)民互助和集體扶持的慣例，而是代之以中央政府、地方政府直接分擔農(nóng)民疾病醫(yī)療的籌資之責，并輔之以大規(guī)模的基層公共衛(wèi)生事業(yè)建設。自2003年起，中央政府逐年加大對合作醫(yī)療的扶持力度，覆蓋面迅速擴大，保障水平也不斷提高。目前已基本覆蓋全國農(nóng)村。到2009年底，全國參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)村居民達到8.33億人，參加率達94%，人均籌資100元以上，農(nóng)民次均住院補償金額達到1200元，最高支付金額達到當?shù)剞r(nóng)民人均純收入的6倍以上，實際住院補償比從25%提高到了41%，50%的地區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療住院補償比在2008年基礎上提高了5個百分點。2010年全國衛(wèi)生工作會議指出，今年我國將從確保參合人數(shù)、提高籌資標準、提高補償比例等八個方面鞏固完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。第一，要確保參合人數(shù)穩(wěn)定在高位，參合率保持在90以上。第二，提高籌資標準。各級政府的補助水平達到每人每年120元，并適當提高個人繳費水平。（2009年，中央和地方各級財政共落實補助資金627億元，4.9億人次獲得補償，1560萬人得到健康體檢）；第三，提高補償比例，力爭使政策性住院費用報銷比例達到60左右，較2009年再提高個百分點。第四，保持管理體制穩(wěn)定，鼓勵經(jīng)辦機構利用自身資源和管理及技術優(yōu)勢，面向其他人群提供保障服務。第五，加快新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例制定工作，為促進新農(nóng)合持續(xù)發(fā)展提供法律保障。第六，要鞏固門診統(tǒng)籌工作，認真總結經(jīng)驗和模式。第七，加強經(jīng)辦機構的能力建設和信息化建設，規(guī)范管理、考核和監(jiān)測，加強資金監(jiān)管，確?；鸢踩?。第八，探索總額預付和病種付費等支付方式改革，激勵定點醫(yī)療機構改善服務，提高效率，保證質(zhì)量。在建立農(nóng)村居民醫(yī)療保障制度的同時，國家還加大了對農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的投入。根據(jù)國務院醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案（20092011），中央將重點支持2000所左右的縣級醫(yī)院（含中醫(yī)院）建設，2009年全面完成中央規(guī)劃支持的2.9萬所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設任務，再支持改擴建5000所中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，支持邊遠地區(qū)村衛(wèi)生室建設，三年內(nèi)實現(xiàn)全國每個行政村都有衛(wèi)生室。從2009年起，用三年時間分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室培訓醫(yī)療衛(wèi)生人員36萬人次和137萬人次。在國家大力增加對農(nóng)村醫(yī)療保障投入后，農(nóng)民看病貴、看不起病的問題正在得到緩解。3、探索建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度目前農(nóng)村60歲以上老人數(shù)量已經(jīng)超過1億，農(nóng)村人口進入了老齡化階段。過去，農(nóng)民主要依靠家庭養(yǎng)老，農(nóng)村流行“養(yǎng)兒防老”、“多子多?！钡挠^念。20世紀70年代末以來，由于農(nóng)村普遍實行了計劃生育政策，家庭結構日益小型化，“多子”已經(jīng)不可能了。而且，農(nóng)村社會結構和農(nóng)民就業(yè)結構發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村中的“孝”文化受到了不小的沖擊，已經(jīng)大不如前，這就使得以家庭為主的養(yǎng)老模式變得不再可靠。而且，在養(yǎng)老保障上存在的巨大城鄉(xiāng)差距，直接損害了社會公平，阻礙了和諧社會的建設。在這種背景下，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度呼之欲出。2009年9月，國務院印發(fā)關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見（國發(fā)200932號），決定在全國10%的縣（市、區(qū)、旗）進行農(nóng)民養(yǎng)老保險試點，以后逐步擴大試點范圍，在全國普遍實施。農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的建立，不僅是農(nóng)村居民社會保障體系建設中的重大事件，也是我國社會保障體系建設中的標志性事件，它意味著我國農(nóng)民從此也有了退休制度。溫家寶總理這樣評價新農(nóng)保：“從今年開始試行的農(nóng)民養(yǎng)老保險，試點地區(qū)年滿60歲的農(nóng)民，每月可以拿到55塊錢。這個錢并不多，但它跨越了一個時代?！毙罗r(nóng)保有兩個制度創(chuàng)新：一是籌資結構不同。新農(nóng)保采用個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的三方籌資模式。（1）個人繳費：是參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民應當按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費。繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據(jù)實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。國家依據(jù)農(nóng)村居民人均純收入增長等情況適時調(diào)整繳費檔次。(2)集體補助。有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定。鼓勵其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。(3)政府補貼。政府對符合領取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎養(yǎng)老金，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵，具體標準和辦法由省(區(qū)、市)人民政府確定。對農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費。二是支付結構不同。老農(nóng)保只有個人賬戶，按照個人賬戶基金積累總額計發(fā)養(yǎng)老金；而新農(nóng)保由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構成，支付終身。其中基礎養(yǎng)老金是由國家財政全部保證支付的，標準為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎養(yǎng)老金標準，對于長期繳費的農(nóng)村居民，可適當加發(fā)基礎養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139(與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)相同)。參保人死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承；政府補貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。新農(nóng)保堅持的基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。具體來說，一是從農(nóng)村實際出發(fā)，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經(jīng)濟發(fā)展及各方面承受能力相適應；二是個人（家庭）、集體、政府合理分擔責任，權利與義務相對應；三是政府主導和農(nóng)民自愿相結合，引導農(nóng)村居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，對參保居民實行屬地管理?？梢钥闯?，這比老農(nóng)保要科學合理得多，特別是有了政府補貼這一項，就使得制度建設與發(fā)展具有較強的可行性。指導意見規(guī)定，新農(nóng)保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取55元的基礎養(yǎng)老金。也就是60歲以上的中國農(nóng)民都將享受到國家這種普惠制養(yǎng)老金，而不論其以前是否繳費、就業(yè)歷史和收入現(xiàn)狀。如果地方政府有財力，可以提高標準，可以提高到60元、65元，70元也是可以的，超出的部分是地方政府從財政當中支出的。由于受益對象識別簡單，易于管理和操作，很適合廣大農(nóng)村推行。根據(jù)計劃，第一批試點將在全國10%的地區(qū)進行，到2020年時將覆蓋到全體農(nóng)村居民。但這一計劃可能提前完成。因為各級政府對建立這一制度的積極性很高，農(nóng)民參保積極性高漲，日益增長的國家財力也為其奠定了相應的物質(zhì)基礎。事實上，根據(jù)各地的試點情況，第一批參與試點的地區(qū)就大大超過了中央的計劃，經(jīng)過國務院批準的試點縣區(qū)達320個，占全國縣（市）總數(shù)的11.6%。而在中央批準試點的縣區(qū)之外，一些地方政府自主擴展了試點范圍，如江蘇、浙江兩省全面推開了農(nóng)民養(yǎng)老保險試點，北京、上海、天津、重慶四大直轄市亦進入全面試點階段，處于中部地區(qū)的山西省也首批啟動了40個縣的試點，等等，因此，預計2015年前這一制度將覆蓋到全體農(nóng)村勞動者身上。4、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度繼續(xù)完善2006年是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的一個轉折性年份。該年修訂的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例，使這項制度實現(xiàn)了從農(nóng)民互助共濟向政府財政保障為主的重大轉變。由于從這一年起全國取消農(nóng)業(yè)稅，五保供養(yǎng)被全部納入國家財政預算，即政府替代農(nóng)民成為供養(yǎng)農(nóng)村五保戶的責任承擔者。近幾年，各地加快建設農(nóng)村五保集中供養(yǎng)服務設施，努力提高五保戶的集中供養(yǎng)率。據(jù)統(tǒng)計，截至2009年9月，農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)552.2萬人。其中：集中供養(yǎng)159.2萬人，集中供養(yǎng)率為28.9%，集中供養(yǎng)月人均支出水平為181元。2010年政府工作報告提出農(nóng)村五保戶年平均供養(yǎng)水平提高210元。各地還不斷提高農(nóng)村五保供養(yǎng)的待遇水平，大多早已經(jīng)超過了原來保障的內(nèi)容，不僅生活標準有了較大幅度的提高，而且在集中供養(yǎng)中還較普遍地配置了彩色電視機等現(xiàn)代家用電器，農(nóng)村孤寡老人正在通過這一制度分享著國家經(jīng)濟發(fā)展的成果。5、失地農(nóng)民社會保障扎實推進隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的特殊群體，數(shù)量迅速擴大。他們“務農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”，既喪失了作為生活保障來源的土地，又無法享受城鎮(zhèn)居民的社會保障。在這樣的條件下，有關部門開始探索失地農(nóng)民社會保障辦法。2009年，國務院有關部門結合中央應對國際金融危機政策措施和擴大內(nèi)需一攬子計劃的實施，按照“社會保障資金不落實不得批準征地”和“先保后征”的要求，進一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會保障的對象范圍、資金來源和待遇水平。截至2009年9月底，全國29個省出臺了被征地農(nóng)民社會保障實施辦法，1200多個縣（市、區(qū)）開展了被征地農(nóng)民社會保障工作，1300多萬被征地農(nóng)民納入了養(yǎng)老保障或基本生活保障體系。各地結合實際，都在努力做好被征地農(nóng)民的社會保障工作。重慶市采取有效措施，解決了1982年以來已征地農(nóng)轉非人員的養(yǎng)老保險問題。廈門市將被征地農(nóng)民納入全市基本養(yǎng)老保險管理體系，月人均可領取養(yǎng)老金650元，較好解決了被征地人員的生活來源問題。江蘇省積極籌集被征地農(nóng)民基本生活保障資金，除從當?shù)卣鷾侍岣叩陌仓醚a助費和用于被征地農(nóng)民的土地補償費中統(tǒng)一安排外，還從目前土地有償使用收入中解決，這部分占各地全部保障資金的22-28，全省共有約140萬被征地農(nóng)民納入基本生活保障體系。6、農(nóng)民工參與社會保險取得新進展農(nóng)民工是我國改革開放后出現(xiàn)的特殊群體，他們有著農(nóng)村居民的戶籍身份，從事的卻是第二、第三產(chǎn)業(yè)。目前，我國農(nóng)民工總數(shù)約為2.3億人，其中在城市就業(yè)的約1.4億人，與用人單位有勞動關系的約7000多萬人。有關調(diào)查資料顯示，農(nóng)民工隊伍正在快速地實現(xiàn)代際轉換，80%以上的農(nóng)民工是改革開放以后出生的，他們從未當過農(nóng)民，同時又接受過一定的國民教育，事實上已經(jīng)走上了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不歸之路。然而，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度下，他們的社會保障成為我國社會保障體系建設中的一個重大而又異常復雜的問題。而且，農(nóng)民工一直在分化之中，一部分已經(jīng)被城市化，一部分只是農(nóng)閑時出來務工，大多數(shù)農(nóng)民工則處于流動狀態(tài)。因此，對農(nóng)民工的社會保障制度安排，絕對不是一個制度便可以解決問題的。近幾年，國家高度重視農(nóng)民工的社會保險，如將農(nóng)民工納入工傷保險、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險范圍，取得了相應的成效。截止到2009年底，參加工傷保險農(nóng)民工5580萬人，比上年增加638萬人，參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)為2464萬人，參加失業(yè)保險的人數(shù)為1563萬人，參加醫(yī)療保險的人數(shù)為4292萬人。但總體而言，農(nóng)民工參加社會保險的比率還很低，絕大多數(shù)農(nóng)民工缺乏相應的社會保險。值得一提的是，近幾年各地農(nóng)民工的“退?！爆F(xiàn)象較為普遍。農(nóng)民工往往在不同城市就業(yè)，或往返于城鄉(xiāng)導致間斷性在城市就業(yè)。他們在不同地區(qū)和多個時段參保繳費，而基本養(yǎng)老保險關系不能順暢轉移接續(xù)，致使他們的繳費年限不能累計計算，降低了這些人參保的積極性。農(nóng)民工在離開一個城市時不得不選擇“退?！?，而且只能領取個人賬戶儲存額，單位繳費的權益沒有體現(xiàn)出來，這實際損害了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權益。針對跨地區(qū)流動就業(yè)者尤其是農(nóng)民工的“退?！爆F(xiàn)象，國務院辦公廳印發(fā)了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法，于2010年1月1日起開始實施。暫行辦法中規(guī)定，未達到領取待遇年齡時，不得提前終止基本養(yǎng)老保險關系并辦理退保手續(xù)；在省內(nèi)流動就業(yè)的，也要按照這一原則處理；參保人員流動就業(yè)，其基本養(yǎng)老保險可以轉移接續(xù)。這就真正實現(xiàn)了“無論你在哪里干，養(yǎng)老保險接著算”，從制度上解決了參保人員因就業(yè)地的變換而喪失養(yǎng)老保險權益的問題，維護了農(nóng)民工的切身利益。除了通用性的跨地區(qū)轉移接續(xù)規(guī)定之外，暫行辦法還對切實保障農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權益規(guī)定了專門的政策措施：第一，農(nóng)民工中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)期間中斷繳費時，由參保地社保經(jīng)辦機構繼續(xù)保留他們基本養(yǎng)老保險關系，保存其全部參保繳費記錄及個人賬戶，開具參保繳費憑證，而不再辦理退保手續(xù)。第二，對農(nóng)民工返回城鎮(zhèn)就業(yè)并繼續(xù)參保繳費的，無論是回到原參保地還是到其他城鎮(zhèn)就業(yè)，都要轉移接續(xù)養(yǎng)老保險關系，并累計計算繳費年限，合并計算個人賬戶儲存額；符合領取條件，累計繳費年限滿15年或以上的，可以同城鎮(zhèn)職工一樣按月領取基本養(yǎng)老金。第三，對農(nóng)民工不再返回城鎮(zhèn)就業(yè)的，且沒有滿足領取條件，也可以把城鎮(zhèn)參保的相關權益記錄和資金轉入新型農(nóng)民社會養(yǎng)老保險中。暫行辦法的制定實施，無疑是一件利民生、順民意的實事。不過，在制度沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌之前，這一轉移辦法還不能真正解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權益問題，它只是一個過渡性辦法，因此，我國養(yǎng)老保險制度的既定目標是建立全國統(tǒng)一的制度，盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。7、農(nóng)村救災能力不斷提高我國是自然災害多發(fā)的國家。根據(jù)國務院辦公廳2007年印發(fā)的國家綜合減災“十一五”規(guī)劃，中國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)和海洋等自然災害嚴重的地區(qū)。近15年來，中國平均每年因各類自然災害造成約3億人（次）受災，倒塌房屋約300萬間，緊急轉移安置人口約800萬，直接經(jīng)濟損失2000億元以上。2008年的四川汶川大地震造成的直接經(jīng)濟損失高達8000多億元。一直以來，由于商業(yè)保險的不發(fā)達，社會資源支撐的慈善公益事業(yè)發(fā)展滯后，在我國的災害救助中政府扮演著主導者的角色。從災害救助的內(nèi)容來看，包括救濟災民的生活物資、臨時居住處所、公共衛(wèi)生防疫，以及其他急需物資。目前，中國財政通過撫恤和福利費中的救災支出進行專項資金救助，也通過農(nóng)業(yè)支出、科技支出、社會保障補助支出以及政策性補貼支出的一部分進行救助，另外在遇到緊急特殊的自然災害時，還通過中央和地方專項儲備基金進行補助。這些救助共同構成了中國財政的自然災害救助體系。財政專項救災支出在總量上呈現(xiàn)上升趨勢，但很不穩(wěn)定，因為自然災害的發(fā)生及其損害后果在年度之間往往是不平衡的，尤其是特大自然災害發(fā)生后，政府的救災撥款便會隨之擴大。例如，1991年我國的救災支出為22.51億元，2005年為62.97億元，2008年則因春節(jié)期間南方的冰雪災害和5月汶川特大地震而達到了700多億元。不過，相對于巨額的自然災害損失而言，政府救災所能解決的僅僅是災區(qū)與災民的“臨時性”和“緊急性”救助，受災單位和個人往往承擔了主要損失，國家救災對損失的彌補往往只是“杯水車薪”。而在發(fā)達國家商業(yè)保險的賠款往往要占到災害損失的40%以上。因此，我國對農(nóng)村自然災害的救災投入偏少，未能充分利用市場機制即商業(yè)保險的災害補償作用。在政府針對農(nóng)村地區(qū)的自然災害救助中，由于農(nóng)村各項基礎設施落后，財政用于自然災害的救助支出主要用在災民的生活救濟上，而對預警和防治的投入較少，這就造成了在遭受同樣自然災害的條件下，農(nóng)村受害情況往往比城市要嚴重得多，災后重建工作也要難于城市。8、其他社會保障除了上述外，面向農(nóng)村居民的社會保障制度安排與政策措施還有醫(yī)療救助、教育救助等。醫(yī)療救助是面向困難農(nóng)民因無力承受疾病醫(yī)療費用而給予援助的一種專項救助政策，它是在醫(yī)療保障制度不健全和報銷比例較低的條件下實行的一種補救性措施。我國農(nóng)村的醫(yī)療救助從國家財政開支，其功能主要包括兩項：一是為享受最低生活保障的農(nóng)村困難家庭參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療繳費，以確保困難農(nóng)民能夠享受相應的合作醫(yī)療待遇；二是直接救助身陷嚴重疾病中除合作醫(yī)療報銷外無力承擔自負費用的部分困難農(nóng)民。2009年前9個月，農(nóng)村醫(yī)療共救助3500多萬人次，補助3200多萬農(nóng)村困難群眾參加了新農(nóng)合。不過，這一制度的救助范圍有限。隨著我國醫(yī)療保障制度的日益健全和保障水平的提高，醫(yī)療救助的作用會相對下降，農(nóng)村居民將主要依靠正式醫(yī)療保障制度來解決疾病醫(yī)療后顧之憂。黨和國家一直高度重視農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2002年全國財政預算內(nèi)對農(nóng)村義務教育的撥款達到990億元，占當年義務教育經(jīng)費投入的78.2，從“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”到“農(nóng)村教育政府辦”的根本性變革初步實現(xiàn)。2003年，國務院召開了新中國成立以來第一次全國農(nóng)村教育工作會議，作出進一步加強農(nóng)村教育工作的決定，明確了農(nóng)村教育在教育工作中重中之重的戰(zhàn)略地位，決定新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村，用更大的精力和更多的財力，重點加強農(nóng)村義務教育。2005年，國務院決定建立農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制，將農(nóng)村義務教育全面納入國家財政保障范圍。2007年，國家全面推行農(nóng)村義務教育階段學生“兩免一補”政策：對農(nóng)村義務教育階段學生全部免除學雜費，全部免費提供教科書，對家庭經(jīng)濟困難寄宿學生補助生活費，使1.5億名農(nóng)村學生和780萬名家庭經(jīng)濟困難寄宿學生受益，農(nóng)民負擔得到切實減輕?？傊?，經(jīng)過近幾年的努力，我國農(nóng)村居民的社會保障體系建設進展較快，一個以最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民社會養(yǎng)老保險三大制度為支架，輔之以其他社會保障制度或政策措施的農(nóng)村居民社會保障體系正在加速形成。三、我國農(nóng)村居民社會保障體系建設的前景展望目前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的重要時期，人民生活總體上達到小康水平，但我國仍有數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)人口，他們生活較為貧困。黨的十七大確立了到2020年絕對貧困現(xiàn)象基本消除、人人享有基本生活保障的目標，提出了著力保障和改善民生、加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的要求。但農(nóng)村社會保障工作基礎仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民群眾生活困難問題仍然比較突出，最需要加快解決。在全面建設小康社會的進程中，在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要階段，特別是在當前遭受國際金融危機沖擊、部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)、農(nóng)村居民收入增長放緩的形勢下，切實加強農(nóng)村社會保障體系建設，不僅必要，而且緊迫。（一）我國農(nóng)村居民社會保障體系建設已經(jīng)有了較好基礎一是國家已經(jīng)將建立一個覆蓋全民、惠及城鄉(xiāng)居民的社會保障體系列為國家發(fā)展的重要目標，農(nóng)村居民不可能被忽略，城鎮(zhèn)、農(nóng)村社會保障體系建設將會一道向前邁進；二是公平、正義與共享已經(jīng)成為我國社會的主流價值，社會保障不再是城鎮(zhèn)居民的專利，在城鎮(zhèn)居民越來越多地享受社會保障制度的好處時，農(nóng)村居民也不會例外；三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的一項重要原則，城鄉(xiāng)社會保障體系建設作為其中的重要內(nèi)容，必然要被納入其中并得到統(tǒng)籌發(fā)展；四是改革開放以來國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長，為建立健全社會保障體系奠定了雄厚的物質(zhì)基礎，經(jīng)濟落后不再成為阻滯或者延緩為農(nóng)村居民建立社會保障體系的理由，中央政府與地方政府均日益具備相應的財力來支持農(nóng)村居民社會保障體系建設；五是農(nóng)村居民對社會保障的迫切需要，決定了國家必須高度重視農(nóng)村社會保障體系的建設，如農(nóng)村人口在加速老齡化，農(nóng)村計劃生育使家庭保障功能持續(xù)弱化，加之土地保障功能也在持續(xù)減弱，如果沒有相應的社會保障，農(nóng)村居民將出現(xiàn)普遍性的生活風險與權益缺失；六是以往的城鄉(xiāng)社會保障改革試驗，均為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、適合農(nóng)村居民的社會保障體系提供了經(jīng)驗與教訓。（二）我國農(nóng)村居民社會保障體系建設的方向中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：理念、目標與行動方案中指出，“中國社會保障制度發(fā)展的戰(zhàn)略目標，是從彌補制度缺失、構建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系入手，積極穩(wěn)妥、循序漸進地推進社會保障制度沿著公平、普惠、可持續(xù)的方向發(fā)展，在解除人民生活后顧之憂的同時，不斷提高人民的生活質(zhì)量并增進人民的幸福感，切實維護個人的自由、平等與尊嚴，在本世紀40年代末邁向中國特色社會主義福利社會”。然而，從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從制度殘缺到體系完整，從差距巨大到公平普惠，還只能循序漸進。在農(nóng)村居民社會保障體系建設中，需要遵循的原則包括：一是普惠的原則。即社會保障制度應當能夠覆蓋到所有農(nóng)村居民，并盡可能地滿足他們的社會保障需求，以通過這一制度安排實現(xiàn)共享國家發(fā)展成果。二是公平的原則。即消除社會保障制度中的歧視性，代之以公正地對待農(nóng)村居民的社會保障需求，在實現(xiàn)農(nóng)村居民內(nèi)部公平的前提下，再追求全體國民社會保障權益的公平。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則。即消除城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象，通過制度整合，將城鄉(xiāng)居民納入統(tǒng)一的社會保障體系，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障權益的平等。四是循序漸進的原則。由于城鄉(xiāng)差距巨大，長期分割而治所形成的路徑依賴，以及地區(qū)發(fā)展不平衡、傳統(tǒng)戶籍制度、土地制度等因素的束縛，農(nóng)村社會保障體系建設不可能一蹴而就，而是需要一個過程，將隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展而加快進行。在確立了總體目標與基本原則后，我國農(nóng)村居民社會保障體系建設的方向包括：1、根據(jù)綜合援助的要求，以最低生活保障為核心，建立城鄉(xiāng)一體的綜合型社會救助體系。從社會保障體系各子系統(tǒng)的功能來看，綜合型的社會救助體系是我國社會保障體系的基礎性工程，因為它面向的是低收入群體尤其是其中的困難家庭。一方面，低收入群體的生活困難不僅僅表現(xiàn)在生活資料匱乏上，僅僅依靠最低生活保障是無法真正全面解除農(nóng)村困難居民的生活危機的，還需要有其他的救助制度安排加以配合，包括教育、醫(yī)療、住房等方面均需要有相應的救助制度。因此，在目前正在探索的醫(yī)療救助、教育救助與住房救助基礎上，進一步加大投入，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的條件下完善制度，它將確保每一個農(nóng)村居民不再因生活困難而陷入絕望的境地。2、根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，將新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險并軌，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度，并最終向全民健康保險制度邁進?，F(xiàn)行農(nóng)村合作醫(yī)療實質(zhì)上是建立在政府與農(nóng)民個人分擔責任基礎之上的一種疾病醫(yī)療保險制度，它與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度相分割，這種狀態(tài)不僅不能有效地整合資源，分散疾病醫(yī)療風險，而且阻礙著城鄉(xiāng)居民的流動，直接影響著醫(yī)療保障制度的公平，是必須整合的制度安排。事實上，已經(jīng)有一部分地區(qū)根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，對城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與新型農(nóng)村合作醫(yī)療進行了制度整合，如浙江杭州、四川成都等市均不再分為城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民，而是實行統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險，統(tǒng)一經(jīng)辦。這是新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展的方向，它將有利于消除城鄉(xiāng)分割的格局，縮小城鄉(xiāng)居民在疾病醫(yī)療保障方面的待遇差距。目前，不僅城鎮(zhèn)居民醫(yī)療費用報銷比例要比農(nóng)村居民醫(yī)療費用報銷比例要高得多，而且國家對城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險補貼也比農(nóng)村居民高，制度的分割實質(zhì)上體現(xiàn)為投入的多寡和待遇的高低上。因此，根據(jù)醫(yī)療保障制度統(tǒng)一化的取向，中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略研究核心成果提出，全國的醫(yī)療保障制度發(fā)展目標與方向是盡快整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與農(nóng)村居民新型合作醫(yī)療，使之成為一種制度安排；同時逐漸促使疾病醫(yī)療保險向健康保險邁進，經(jīng)過縣市、地市級統(tǒng)籌，最終向全國統(tǒng)籌的方向邁進，讓全體人民公平地享受到醫(yī)療保障。3、根據(jù)老有所養(yǎng)的民生目標，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度建設。農(nóng)民社會養(yǎng)老保險是一項惠及農(nóng)民的偉大事業(yè)，它不僅改變了農(nóng)民世世代代養(yǎng)兒防老的千年傳統(tǒng)，也讓農(nóng)村老年人從此進入了可以退休養(yǎng)老并享有體面、尊嚴生活的新時代，因而受到廣大農(nóng)民的歡迎，地方政府也普遍具有積極性。按照指導意見規(guī)定，2009年全國有10%的縣（市）納入新農(nóng)保的試點范圍。但據(jù)悉，目前各地政府對加入首批試點的積極性非常高，申請者遠遠超出了10%的試點指標。也就是說，在今后幾年，中央政府可以根據(jù)試點工作情況和國家財政增長情況，適當擴大新農(nóng)保的試點范圍，加快新農(nóng)保的推進速度，滿足廣大農(nóng)民的參保愿望。當然，這一制度在試點實踐中還需要擴大投入、完善經(jīng)辦機制與管理體制。2009年中央財政為參保農(nóng)民提供每人每月55元的基礎養(yǎng)老金，地方政府每人每年補貼30元。這個標準，盡管可以在一定程度上改善貧困地區(qū)農(nóng)民的生活，甚至幫助其解決燃眉之急，但總體上水平仍然偏低，與城鎮(zhèn)居民相比差距甚大。2010年企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金會再次提高，全國月人均增加120元左右。兩者比較，更說明新農(nóng)保的保障水平較低。2003年開展新農(nóng)合試點工作時，每個農(nóng)民的保障水平只有50元（中央政府20元、地方政府20元，農(nóng)民自己繳10元），水平也不高，但隨著財政實力的加強，很快就提高到100元的水平，翻了一番。目前，北京市參加新型農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民，在地方財政的大力支持下，每人每月可以領取280元的基礎養(yǎng)老金。隨著中央財政的增加和地方經(jīng)濟的發(fā)展，各地新型農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的水平也會水漲船高，給農(nóng)民提供更高水平的養(yǎng)老保障。無論如何，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險將作為一個單獨的制度安排，為農(nóng)民年老后提供適度的經(jīng)濟保障。4、適應人口老齡化的需求，積極發(fā)展老年福利事業(yè)，以及其他福利事業(yè)。人均壽命的不斷延長使農(nóng)村老年人口不斷增長，而農(nóng)村家庭結構的小型化與農(nóng)村年輕人口大規(guī)模進城，又使農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老服務功能大幅度削弱，農(nóng)村老年人對社會福利事業(yè)的需求日益高漲。因此，在農(nóng)村地區(qū)大力發(fā)展老年福利設施、建立老年福利津貼等制度十分必要，它將是未來農(nóng)村社會保障體系建設的重要方面。此外，殘疾人福利事業(yè)、婦女福利事業(yè)與兒童福利事業(yè)都需要發(fā)展。只有這樣，才能真正滿足農(nóng)村居民的社會保障需求，確保農(nóng)村居民的生活有安全保障，并隨著國家發(fā)展進步而不斷提升其生活質(zhì)量。5、完善農(nóng)村災害救助制度。我國是一個多災害國家，自然災害一直是影響農(nóng)村居民生計的重要因素，而傳統(tǒng)的政府救災又日益不能滿足現(xiàn)實的需要。因此，改革農(nóng)村救災體制將是一項重要任務。在這方面，需要重視如下工作：需要確立政府主導下的多維救災體制，即政府仍然應當承擔起救災的主導任務，并直接承擔著緊急救災任務，但未來的救災體制中還需要充分利用和發(fā)揮商業(yè)保險等市場機制的作用和慈善公益事業(yè)等社會機制的作用。需要確立分級負責的體制，即中央政府與地方政府在救災事務方面應當有相應的職責劃分，并承擔相應的財政責任；全國性的或大范圍的自然災害應該堅持以中央財政支出為主、地方財政支出為輔的支出結構，而對于局部性的、地方性的自然災害應該堅持以地方財政為主、中央財政為輔的支出結構，中央財政與地方財政應當共同承擔起自然災害預防支出的責任。需要完善災害救助管理體制。包括建立專事災害管理的機構，嚴格監(jiān)管救災資金的使用，提高救災資金使用的及時性、安全性、規(guī)范性。延伸閱讀篇目推薦：國務院關于農(nóng)村社會保障體系建設情況的報告，中國人大網(wǎng)，2009年4月22日。加大被征地農(nóng)民和農(nóng)民工社保力度，人民日報2009年12月25日。新農(nóng)保：農(nóng)民養(yǎng)老新藍圖，時事報告大學生版20092010學年度第2期。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法，國辦發(fā)【2009】66號。思考題：1、推行新農(nóng)保有何重大意義？2、怎樣理解農(nóng)村居民社會保障體系從完善到制度成熟需要一定的時間？