關于林業(yè)產(chǎn)權制度改革的調查與研究.doc

工作報告/調查報告 關于林業(yè)產(chǎn)權制度改革的調查與研究 關于林業(yè)產(chǎn)權制度改革的調查與研究孫彪近幾年，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷深入，黨中央、國務院和省政府制定了鼓勵非公有制林業(yè)發(fā)展的若干政策，促進了我市集體林產(chǎn)權制度的改革。一些地區(qū)取得了顯著成效，積累了好的經(jīng)驗和做法。一、集體林產(chǎn)權制度改革現(xiàn)狀1998年以來，尤其是在中共中央、國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定及省政府關于加快發(fā)展商品林和非公有制林業(yè)的通知下發(fā)以后，我市集體林產(chǎn)權和經(jīng)營方式發(fā)生了重大變革。商品林建設的多元化投入、多形式經(jīng)營、多層次發(fā)展的形勢已見雛形。至2004年底，全市集體林林地使用權、林木所有權和經(jīng)營權已經(jīng)明晰到戶的面積為340.98萬畝，占全市集體林業(yè)用地總面積665.96萬畝的51.2%，并有不斷擴大的趨勢。其中，近幾年通過改革分權到戶的集體林面積為268.58萬畝，具體是：管護承包面積96.1萬畝，經(jīng)營承包面積72.76萬畝，招標、拍賣、協(xié)商出讓面積99.72萬畝；1983年林業(yè)"三定"工作中分包到戶的自留山和責任山面積72.4萬畝。二、集體林產(chǎn)權制度改革的總體評價集體林產(chǎn)權制度改革，解決的是制約林業(yè)快速發(fā)展的生產(chǎn)關系問題，改革后的利與弊，是顯而易見的。（一）集體林產(chǎn)權制度改革的突出成效通過改革，將山林所有權明晰到戶，調動了林權所有者投資營造林和保護森林資源的積極性，推動了林業(yè)發(fā)展。1、改革充分調動了社會各界投資營林生產(chǎn)的積極性過去山林歸集體所有，在村民誰都有誰都沒有的情況下，營林生產(chǎn)與群眾利益結合不緊密，造林靠政府發(fā)動，村民則是出工不出力，致使造林成活率、保存率普遍偏低，年年造林不見林，林地資源利用率、收益率極低。通過林權改革，將集體林地使用權、林木所有權和經(jīng)營權明晰到戶，建立起合法穩(wěn)定的承包、租賃關系，增強了村民及社會各界投資林業(yè)生產(chǎn)的信心。在造林綠化方面，我市近三年來完成造林96.27萬畝中，非公有制投資造林就達45.8萬畝，占全市完成造林面積的47.6%。僅2004年度，我市非公有制造林就達20175戶，完成造林面積27.28萬畝，占我市年度造林面積的88%，超百畝的有141戶，超500畝的有5戶，超千畝的有2戶。昌圖縣林業(yè)局職工韓慶華，通過林地承包方式在朝陽、大興鄉(xiāng)承包宜林荒溝1100畝，投資155萬元，營造新品種楊樹80萬株，現(xiàn)平均胸徑已達12cm；鐵嶺縣造林大戶劉德信，在完成自有自留山、責任山造林的基礎上，于1998年起，又通過承包或轉包的方式承包林地550畝，營造楊樹10萬株，目前平均胸徑已達18cm，價值500萬元以上。寬松的林業(yè)政策，調動了群眾造林的積極性，造林大戶的涌現(xiàn)又帶動了周邊的群眾。通過林權改革，非公有制造林已逐步成為造林的主體。2、林業(yè)產(chǎn)業(yè)長足發(fā)展，地方經(jīng)濟又增新亮點首先，非公有制造林進程的加快，為苗木花卉業(yè)帶來了新的發(fā)展機遇。我市以靠山鄉(xiāng)為核心的苗木花卉基地面積已增至9.5萬畝，年產(chǎn)商品苗3.7億株，人均增加收入2200元，占人均收入的60%。其次是逐年遞增的森林資源為木材精深加工業(yè)提供了原材料保障。繼香港獨資浩遠木業(yè)落戶鐵嶺后，沈陽文成木業(yè)也看準鐵嶺的原材料優(yōu)勢，來鐵嶺落戶。目前，全市650家木材經(jīng)營加工企業(yè)，年產(chǎn)值達3.5億立方米。三是閑棄的經(jīng)濟林資源再現(xiàn)生機，為鐵嶺創(chuàng)造出了獨特的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。自明清以來，鐵嶺榛子一直被視為榛子中的精品，但由于過去體制上的制約，野生榛林呈棄管狀態(tài)。通過承包、拍賣改革，社會各界有識之士看準了野生榛林開發(fā)的潛力和經(jīng)濟優(yōu)勢，積極通過承包經(jīng)營等方式投資野生榛林復墾，使野生榛林再度發(fā)揮了創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點的優(yōu)勢。我市榛林墾復目前已達到18.7萬畝，年產(chǎn)成品榛子280萬公斤，并已成功地申報了榛子原產(chǎn)地保護標識，鐵嶺榛子被列入國家原產(chǎn)地保護，創(chuàng)出了"春園"、"鐵榛"等名牌榛子產(chǎn)品。鐵嶺縣榛園墾復大戶佟寶華，承包榛林0.7萬畝，年產(chǎn)榛2萬公斤，年收益達到50萬元。四是林業(yè)立體開發(fā)成效顯著，林地利用率明顯提高。山林處處有黃金，溝塘處處都是寶。溝塘養(yǎng)林蛙，林下育山參在我市已蔚然成風。我市人工、半人工養(yǎng)殖林蛙戶已達500多戶，開發(fā)林蛙養(yǎng)殖溝1100條，林蛙儲量達1.9億只，年產(chǎn)商品蛙1000萬只；我市以開原市黃旗寨鄉(xiāng)和鐵嶺縣白旗寨鄉(xiāng)為代表的林下參開發(fā)面積猛增，目前已開發(fā)林下參、細辛3萬畝,香菇、木耳等食用菌1萬畝，刺龍芽，大葉芹等山野菜12萬畝，年產(chǎn)值6600萬元。3、林業(yè)兩濫案件明顯減少，森林資源管理得到加強山林改革實現(xiàn)了產(chǎn)權明晰，權責分明，山林權屬和群眾利益緊密結合，保護森林資源的安全已經(jīng)成為群眾的自覺行動。森林資產(chǎn)成為公民的自有財產(chǎn)。目前，我市凡是已經(jīng)開展林權改革、分包到戶的森林資源，都形成了山山有人管，林林有人護，人人都是護林員的可喜局面。盜砍濫伐林木、濫征亂占林地案件明顯減少，幼林地內(nèi)砍柴、放牧現(xiàn)象也有所收斂。4、科技興林有了新進展，林分質量得到明顯提高通過二次漸伐、林下更新紅松等耐蔭樹種，尤其對于油松等天然更新效果較好的樹種，通過二次漸伐實現(xiàn)天然更新更是理想的經(jīng)營模式，這樣不僅不影響林地的經(jīng)濟產(chǎn)出，而且還可以縮短林業(yè)的生產(chǎn)周期，對實現(xiàn)森林資源面積、蓄積的"雙增長"起到積極作用。但多年來，這種經(jīng)營方式始終得不到廣泛推廣，集體林經(jīng)營單位從少投入多產(chǎn)出的目的出發(fā)，一直看中剔光頭的皆伐方式，原因就是產(chǎn)權不明晰，林木資產(chǎn)與群眾利益結合不緊密。通過改革，密切了群眾與森林資源資產(chǎn)的關系，林權所有者從真正意義上將森林資源當作自己的長遠利益來謀劃，不僅在營林采伐中杜絕了"拔大毛"現(xiàn)象，而且二次漸伐、冠下更新的有利于森林資源長期利用的經(jīng)營模式也得到推廣。（二）存在的問題我市的集體林權制度改革雖然取得了一定成績，但客觀地講，也存在許多不容樂觀的問題。1、個別地區(qū)存在無序轉讓、假招標的現(xiàn)象，低價出售集體山林，造成集體資產(chǎn)的流失。2、個別地方未經(jīng)村民代表大會集體討論，少數(shù)人將山林低價出售；還有個別村民委員會未經(jīng)小組同意，擅自將小組的山林轉讓出售，導致村民不滿。3、個別地區(qū)轉讓沒有經(jīng)過評估，程序不規(guī)范。4、林木采伐制度不配套，林權所有者收益權落不實，導致個別地方對林權制度改革不感興趣。5、個別村民存在短期行為，急功近利，重眼前輕長遠。三、總結經(jīng)驗，推陳出新，堅定集體林產(chǎn)權制度改革的正確發(fā)展方向林權制度是林業(yè)建設與發(fā)展的核心和基礎。推進集體林權制度改革，建立歸屬清晰、權責明確、流轉規(guī)范、保護嚴格的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權制度，是林權所有者和經(jīng)營者的內(nèi)在要求，是林業(yè)發(fā)展的制度保障，對加快全市林業(yè)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。我市土地利用現(xiàn)狀是"四山一水四分田，一分道路和莊園"，林地與耕地面積持平。但對國民經(jīng)濟貢獻率，林業(yè)產(chǎn)值不足農(nóng)業(yè)的十分之一，其原由就是林業(yè)所有制關系成為制約林業(yè)快速發(fā)展的關鍵因素。為消除制約林業(yè)發(fā)展的瓶頸，加快集體林產(chǎn)權制度改革勢在必行。（一）推進集體林產(chǎn)權制度改革條件業(yè)已成熟國家、省政府為全面開展集體林產(chǎn)權提供了政策上的保障。農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定，國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，林地是土地的重要組成部分，要通過承包、拍賣等方式賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權，要對"兩權合一、統(tǒng)一經(jīng)營"的林業(yè)產(chǎn)權制度實施改革為承包經(jīng)營制度。中共中央、國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定明確指出，對目前仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的山林，要區(qū)別對待，積極探索有效的經(jīng)營形式，將產(chǎn)權逐步明晰到個人。今年初省政府關于深化經(jīng)濟體制改革的實施意見（遼政發(fā)200513號）對深化集體林產(chǎn)權制度改革也提出明確要求。最近省政府又下發(fā)了關于深化集體林產(chǎn)權制度改革的意見。省內(nèi)、外及我市既往的集體林產(chǎn)權制度改革實踐證明：一是集體林產(chǎn)權制度改革有較好的群眾基礎，群眾熱情高。二是改革后盡管個別地區(qū)由于操作不當而出現(xiàn)了不利于林業(yè)快速發(fā)展的問題，但如果考慮細致、組織周密、陽光操作，對盤活林業(yè)資產(chǎn)、加快林業(yè)發(fā)展的效果是十分明顯的。三是福建、江西兩省和我省的本溪市開展的集體林產(chǎn)權制度改革已經(jīng)說明，通過改革，明晰林業(yè)產(chǎn)權關系，落實經(jīng)營權、處置權和收益權，解放了林業(yè)生產(chǎn)力，調動了群眾營林生產(chǎn)積極性，不僅林業(yè)對國民經(jīng)濟貢獻率明顯提升，而且也加快了森林資源的快速增長，生態(tài)環(huán)境明顯改善。綜上所述，加快集體林產(chǎn)權制度改革已經(jīng)成為快速推進林業(yè)發(fā)展的必由之路。（二）周密安排，將集體林產(chǎn)權制度改革切實抓出成效1、將集體林產(chǎn)權制度改革納入市委、市政府的重要議事日程集體林產(chǎn)權制度改革是一項事關千家萬戶利益的大事，社會牽扯面廣、利益關系復雜、工作難度大。為保證此項工作保持正確的發(fā)展方向，我們將積極爭取市委、市政府對此項工作的支持和重視，建立起以市委牽頭、市政府操作、各部門參與的領導機制，以切實加強對改革工作的組織領導。建立獎懲并重的責任監(jiān)督機制，由各級紀檢、監(jiān)察和林業(yè)部門組成巡回監(jiān)督組，隨時掌握林權改革的動態(tài)。各級黨委、政府要正確面對和處理好改革中的"兩大"關系，第一，正確處理好森林資源的保護與利用的關系。要從切實保護好資源和環(huán)境，充分發(fā)揮我省森林資源優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢的實際出發(fā)，以這次"林改"為契機，繼續(xù)搞好森林分類經(jīng)營管理。一是嚴格保護公益林，更好地滿足人們對生態(tài)環(huán)境的需求。公益林承擔著維護生態(tài)的重要功能，在林業(yè)產(chǎn)權制度改革后，公益林的保護只能加強，不能削弱，更不允許遭到破壞。二是放活商品林，加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要完善林木采伐管理政策。今后對于自留山的林木、定向培育的工業(yè)原料用材林、速生豐產(chǎn)林、新造商品林的采伐，在執(zhí)行國家相關政策和標準的同時，要給林木所有者更多的自主權。第二，正確處理好改革與穩(wěn)定的關系。集體林產(chǎn)權制度改革直接關系到廣大林農(nóng)的切身利益，總體上有利于社會穩(wěn)定。始終注意處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的關系，堅持把穩(wěn)定放在第一位，本著先易后難的原則，妥善處理好歷史遺留問題，認真處理好山林糾紛，嚴格執(zhí)行改革方案，充分尊重多數(shù)群眾的意愿。對借改革之名，進行亂砍濫伐、破壞森林資源的違法犯罪行為要認真查處，嚴厲打擊。對改革的程序、方法、內(nèi)容要做到公開、公平、公正，改革方案的制定必須堅持民主原則，廣泛聽取村民的意見。要把林改政策和決策權交給群眾。2、方案先行，分區(qū)施策，依法操作在指導思想和工作目標上，我們定位為：以"三個代表"為指導，以實現(xiàn)林業(yè)快速發(fā)展、有利于森林資源總量遞增為目標，堅持"明晰所有權，放活使用權和經(jīng)營權，落實處置權，保障收益權"的原則，在保持集體林地所有權的前提下，明確林木所有權和林地使用權，落實和完善以家庭承包經(jīng)營為主體、多種經(jīng)營形式并存的集體林經(jīng)營體制；將林地使用權、林木所有權和經(jīng)營權落實到戶，落實到聯(lián)戶或其他經(jīng)營實體，鼓勵森林資源依法合理流轉，保護非公有林權所有者的合法財產(chǎn)權，真正實現(xiàn)"林有其主、主有其權、權有其利"。改革中，我們要謹防"四種傾向"。一是防止簡單化傾向。就是把林改簡單地理解為"一分了之"、"一賣了之"、"一包了之"，這種做法是對改革的一種誤解、甚至是一種損害。二是防止絕對化傾向。"絕對化"就是思維上的一種僵化，表現(xiàn)在工作上"千篇一律"，方法上"一刀切"、"一種模式"或照抄照搬。必須堅持因地制宜、科學地區(qū)分不同情況，采取不同的對策，做到"改而有序，分而有為"。三是防止淺表化傾向。"淺表化"就是經(jīng)驗化，經(jīng)驗是珍貴的、有價值的，但只憑經(jīng)驗，不講理性和科學就可能流于形式，達不到預期效果。四是防止短期化傾向。就是既要全力抓好當前的改革，注重針對性、突破性、操作性，又要有戰(zhàn)略眼光和思維，突出前瞻性、戰(zhàn)略性、政策性。不搞急功近利，不留任何改革的"后遺癥"。在分區(qū)施策、方案制定上，我們要充分考慮到村民意愿和森林資源自然條件兩大因素，宜分則分、宜管則管、宜包則包，不搞"一刀切"。首先要尊重當?shù)厝罕娨庠?，充分聽取群眾對改革的呼聲，改革方式可以因村而異，多種多樣，如分林到戶，承包、租賃、轉讓、拍賣、協(xié)商、劃拔等，只要改革后有利于發(fā)展森林資源，不造成森林資源的破壞，群眾滿意（三分之二以上村民同意）哪種方式，就采取哪種方式。其次為避免在改革中造成集體林資產(chǎn)的流失，要抽調專業(yè)技術人員組建森林資源資產(chǎn)評估機構，作為改革中森林資源資產(chǎn)流轉的必備環(huán)節(jié)，凡未經(jīng)評估而作價流轉的一律無效。第三要充分考慮到森林資源自然條件的差異和改革后林業(yè)的發(fā)展前景，嚴格依法依規(guī)操作。一是對在以往林權改革成果重新把關，凡是公平、合理、符合政策規(guī)定、經(jīng)過村民或村民代表表決、合同齊全的，均予以維護；凡程序不健全、合同不完備的，要經(jīng)村民或村民代表大會重新表決，予以補正或廢止。廢止的要列入本次改革。二是分區(qū)施策，依法守規(guī)。從林業(yè)區(qū)劃上看，我市現(xiàn)有公益林347.7萬畝，商品林429.6萬畝，這次改革中，對公益林主要采伐管護承包的方式，經(jīng)營者依法享有公益林補償，并可以在不破壞森林資源的前提下開展林下資源開發(fā)，如林蛙養(yǎng)殖和種植林下參；商品林則力求分權到戶。從森林資源分布區(qū)位上看，我市分為東部山區(qū)和中西部平原區(qū)，東部山區(qū)以用材林和水源涵養(yǎng)林為主，中西部以防風固沙林和農(nóng)田防護林為主。東部山區(qū)采取均山、均利的方式分片到戶、分包到人；因中西部農(nóng)田林網(wǎng)無法分條、分段，則采取整帶、整網(wǎng)眼地公開招標拍賣等方式落實到人。三是保證改革后實現(xiàn)森林資源的面積和蓄積的"雙增長"。從今年起，今后農(nóng)田防護林更新采伐均簽訂限期更新責任狀，預收造林更新保證金（按每畝700元收取，其中：整地保證金每畝500元，造林保證金每畝200元），造林更新保證金建立專戶，統(tǒng)一支付。3、未雨綢繆，與時俱進，創(chuàng)建適應森林資源資產(chǎn)流轉的交易平臺這次集體林產(chǎn)權制度改革是實現(xiàn)林業(yè)由傳統(tǒng)的集體所有的封閉經(jīng)營模式向社會化辦林業(yè)的開放式經(jīng)營模式轉變的開端。改革后，在社會多主體的普遍參與下，森林資源資產(chǎn)的轉讓、轉包、繼承、抵押、擔保、入股、信貸等業(yè)務將大量增加，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式、理念也將發(fā)生重大變革，林業(yè)管理的任務將更為繁重。為適應這一重大變革，我們要切實做好以下幾方面工作：一是要強化宣傳，讓林業(yè)的社會參與者普遍知曉林業(yè)法律、法規(guī)、方針、政策，切實提高林業(yè)生產(chǎn)各主體的法律意識和政策意識，做到嚴格依法經(jīng)營、依法辦事。二是建立起完善的與集體林改革相適應的森林資源管理辦法，進一步規(guī)范森林資源資產(chǎn)的流轉程序、流轉范圍，嚴格森林經(jīng)營中林木的采伐設計、審批、林木采伐許可證的核發(fā)、伐中監(jiān)督、伐后驗收、運輸證的發(fā)放、跡地更新等環(huán)節(jié)的行政管理，以保證森林資源的持續(xù)增長、永續(xù)利用。第三為滿足社會涉林各主體的服務需求，林業(yè)主管部門要建立起以有利于森林資源資產(chǎn)流轉的林權登記發(fā)證、資產(chǎn)評估、林業(yè)投資咨詢、營造林技術服務等在內(nèi)的森林資源資產(chǎn)交易平臺，采取"一條龍"的服務方式，進一步盤活森林資源資產(chǎn)。鐵嶺市林業(yè)局