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1、由個案質疑《行政復議法》第15 條及《實施條例》第14條
發(fā)表時間:2008-9-3 16:42:00 閱讀次數(shù):378
2008年8月 12日，筆者代理當事人向杭州市國土資源局之江旅游度假區(qū)分局提出信息 公開。之江旅游度假區(qū)分局提供了“轉塘鎮(zhèn)農轉居多層公寓（午山片）”項目建設用地批準 書（杭州市［2005］杭之土字第 05 號）。當事人因此獲悉，之江國家旅游度假區(qū)分局在 2005 年 12 月 22 日核發(fā)了杭州市［2005］杭之土字第 05 號建設用地批準書。
8 月 21 日，筆者代理當事人針對建設用地批準書提出復議申請。筆者認為，之江國家 旅游度假區(qū)分局以自己名義核發(fā)建設用地批準
2、書，未經法律、法規(guī)授權。《土地管理法實施 條例》第22 條第 1款第 3項規(guī)定“供地方案經批準后，由市、縣人民政府向建設單位頒發(fā) 建設用地批準書?！卑凑铡督ㄔO用地審查報批管理辦法》第21 條規(guī)定，則應該由市、縣人民 政府土地行政主管部門核發(fā)建設用地批準書。根據《行政復議法實施條例》第 14 條規(guī)定“行 政機關設立的派出機構、內設機構或者其他組織，未經法律、法規(guī)授權，對外以自己名義作 出具體行政行為的，該行政機關為被申請人。”筆者確定杭州市國土資源局為被申請人。復 議申請是向浙江省國土資源廳提出的。
今天，接到浙江省國土資源廳電話，認為本案應該以之江旅游度假區(qū)分局為被申請人， 復議申請應該向杭
3、州市國土資源局提出。依據是《行政復議法》第15條第1款第 2 項規(guī)定 “對政府工作部門依法設立的派出機構依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的 具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復 議；”浙江省國土資源廳說之江旅游度假區(qū)分局核發(fā)建設用地批準書是《杭州之江國家旅游 度假區(qū)條例》授權的?！逗贾葜瓏衣糜味燃賲^(qū)條例》系地方性法規(guī)。
至此，本案中如何確定適格的被申請人，就變成了十分復雜的問題。結論取決于之江旅 游度假區(qū)分局是否有核發(fā)建設用地批準書的職權。如果沒有職權，就以杭州市國土資源局為 被申請人；如果有職權依據，就以之江旅游度假區(qū)分局為被申請
4、人。更進一步來說，結論取 決于《杭州之江國家旅游度假區(qū)條例》、《土地管理法實施條例》、《建設用地審查報批管理辦 法》有關條文的法律效力問題。
顯而易見，按照這樣的規(guī)則，復議機關收到復議材料，進入實質審查之前，實際上就很 難確定適格的被申請人。
筆者認為，之所以會出現(xiàn)這樣的問題，是因為《行政復議法》第15條第 1款第 2項和 《行政復議法實施條例》第 14條立法存在問題，混淆了實體審查和形式審查的問題?！缎姓?復議法》第15 條第1 款第 2項“對政府工作部門依法設立的派出機構依照法律、法規(guī)或者 規(guī)章規(guī)定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門 的本級地方人民
5、政府申請行政復議；”其中的政府工作部門設立派出機構是否“依法”及其 派出機構以自己的名義作出的具體行政行為不服的是否“依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定”都 是需要經過實體審查才能確定的問題，不應該要求復議機關在受理之前作出正確的判斷，復 議機關在受理之前也難以作出正確的判斷。而適格的被申請人是經過形式審查就應該得到確 定的問題。同樣，《行政復議法實施條例》第14 條規(guī)定“行政機關設立的派出機構、內設機 構或者其他組織，未經法律、法規(guī)授權，對外以自己名義作出具體行政行為的，該行政機關 為被申請人?！逼渲?，有沒有“法律、法規(guī)的授權”，也是一樣需要經過實體審查，或者說受 理復議申請以后，才能解決的問題。要求復議機關在受理復議申請之前解決這樣的問題，是 不切實際的。
總之，筆者認為，應該確立“誰行為誰被告”的規(guī)則。行政復議和行政訴訟都是如此。 只有這樣，復議機關才能在受理復議申請之前只經過形式審查，就得以及時確定適格的被申 請人。而且，派出機構、內設機構或者其他組織沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權的話，可以超越 職權為由撤銷其作出的具體行政行為。至于，其沒有獨立的承擔法律責任的能力問題，則可 以在執(zhí)行階段解決。
由個案質疑《行政復議法》第15條及《實施條例》第14條
