公共財(cái)政框架下的預(yù)算管理制度改革與發(fā)展

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1、,公共財(cái)政框架下預(yù)算管理制度的 改革與發(fā)展 理念更新、實(shí)踐演進(jìn)與路徑選擇 江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院 程嵐,,市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政及其預(yù)算管理 財(cái)政與預(yù)算管理的理念更新 我國預(yù)算管理的改革與進(jìn)展 實(shí)踐演進(jìn) 進(jìn)一步推進(jìn)我國預(yù)算管理改革 路徑選擇,,一、市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政及其預(yù)算管理 財(cái)政與預(yù)算管理的理念更新 什么是公共財(cái)政?如何理解它和預(yù)算管理的關(guān)系 公共財(cái)政框架下加強(qiáng)預(yù)算管理的必要性及其目標(biāo),,（一）對公共財(cái)政的內(nèi)涵、特征的理解 學(xué)術(shù)界對于公共財(cái)政內(nèi)涵達(dá)成的基本共識： 一是：公共財(cái)政是同市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的 二是：公共財(cái)政的執(zhí)

2、行主體是政府 三是：公共財(cái)政的活動(dòng)目的是滿足公共需求 四是：公共財(cái)政涉足的是市場失靈的領(lǐng)域 公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)下的政府通過收支活動(dòng)，配置一部分社會(huì)資源以提供公共品滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。（摘自財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)政知識讀本）,,公共財(cái)政的特征 1、公共性：以解決市場失效為基準(zhǔn)，提供公共品，滿足公共需要 2、公平性：一視同仁，為社會(huì)成員和市場主體提供平等的財(cái)政條件 3、公益性：追求公益目標(biāo)，一般不直接從事市場活動(dòng)和追逐利潤 4、法治性：以法制為基礎(chǔ)，以法管理以法分配 公共財(cái)政是一個(gè)政府和財(cái)政職能調(diào)整的基本思路和導(dǎo)向。,,（二）政府預(yù)算管理與公共財(cái)政的關(guān)系 政府預(yù)算是公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制或基本

3、制度框架。 現(xiàn)代政府預(yù)算制度就是公共財(cái)政存在的具體表現(xiàn)形式和載體，只有建立起了現(xiàn)代政府預(yù)算制度才有可能建立真正的公共財(cái)政 。 通過預(yù)算管理，建立政府預(yù)算制度最終在代議機(jī)關(guān)與政府間建立起了一種財(cái)政分權(quán)格局，使得市場可以對政府及其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和約束，從而成為真正的“公共財(cái)政”。,,市場通過預(yù)算約束政府的路徑： (1)收入約束。政府只能根據(jù)代議機(jī)關(guān)通過的稅收法令征稅，使得政府的收入活動(dòng)不能超越市場的根本約束與限制； (2)支出約束。代議機(jī)關(guān)以法律的形式確立政府的支出預(yù)算，實(shí)現(xiàn)市場對政府行為的規(guī)定和約束； (3)調(diào)整的約束。政府在預(yù)算執(zhí)行過程中如要調(diào)整業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)的政府預(yù)算，則需經(jīng)過代議機(jī)關(guān)同意才可以變更

4、； (4)執(zhí)行的約束。政府預(yù)算執(zhí)行過程中代議機(jī)關(guān)可對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督； (5)事后的約束。代議機(jī)關(guān)還可對政府決算進(jìn)行審議。,,公共財(cái)政框架下預(yù)算管理的根本點(diǎn) 使得市場通過代議機(jī)關(guān)掌握政府及其財(cái)政行為的根本決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而將政府財(cái)政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了社會(huì)大眾手中，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政的公共性目標(biāo)。,,（三）公共財(cái)政框架下預(yù)算管理改革的目標(biāo) 強(qiáng)化預(yù)算管理功能。分配計(jì)劃--政府收支的基本依據(jù)；監(jiān)督途徑--立法機(jī)構(gòu)及全民監(jiān)督、審議政府收支和政府活動(dòng)；調(diào)控手段--控制政府部門支出規(guī)模。 全面貫徹現(xiàn)代政府預(yù)算管理原則，即公開性；完整性；可靠性；年度性；統(tǒng)一性。 以市場為預(yù)算管理改革的價(jià)值取

5、向，努力提高財(cái)政效率。 促進(jìn)財(cái)政的公共化進(jìn)程，最大限度地保障社會(huì)公眾的公共需求。,,資料鏈接：深圳公民的“公共預(yù)算之旅” 【南方周末】本文網(wǎng)址： 2008-11-05 吳君亮、李德濤和萬宇涵-----一位資產(chǎn)管理公司的CEO、兩位財(cái)務(wù)分析人員，懷著“天真”的理想，從2006年起，在深圳開始了“不務(wù)正業(yè)”的公共預(yù)算之旅。他們向十幾個(gè)中央部委、十幾個(gè)地方政府提出了查看預(yù)算案的申請。一次次的失望之后，2008年5月27日，他們終于看到了深圳市政府的2008年度部門預(yù)算草案；10月27日，衛(wèi)生部向他們公布了一份接近完備的本級部門預(yù)算。在新中國的歷史上，這兩次回應(yīng)都是第一次。 48歲的

6、吳君亮是深圳君亮資產(chǎn)管理公司的CEO。1980年代赴美留學(xué)，拿到了休斯敦大學(xué)政府管理學(xué)碩士。此后，在美國一呆就是近20年。身在美國的吳君亮一直密切關(guān)注著國內(nèi)于1998年啟動(dòng)的公共財(cái)政改革，后來，由于自己公司的投資顧問業(yè)務(wù)與中國聯(lián)系越來越多，同時(shí)為了近距離地觀察中國的預(yù)算改革，2005年底，他干脆把公司搬到了深圳。 2006年，吳君亮出資創(chuàng)辦公益性的“中國預(yù)算網(wǎng)”（ 隨著這群“公共預(yù)算觀察志愿者”更多地為社會(huì)所了解，越來越多的志愿者正加入他們的團(tuán)隊(duì)，吳君亮本人也被南方人物周刊評選為2008年度“魅力50人”及南風(fēng)窗雜志的“年度公益人物”。,,資料鏈接：政協(xié)委員蔣洪----呼吁財(cái)政信息公開

7、是每天都要做的事情 人物素描 他是在上海市人代會(huì)上， 第一個(gè)舉手反對預(yù)算報(bào)告的 那個(gè)人；他是多年來一直為 預(yù)算公開奔走呼號的那個(gè)人； 他是預(yù)算未做到全面公開， 就不停止呼吁的那個(gè)人 他就是全國政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪。從47歲當(dāng)選上海市人大代表,到今年連任第十二屆全國政協(xié)委員， “陽光財(cái)政”他“說”了整整15年。他為“陽光財(cái)政”和“預(yù)算公開”提交了近20件提案和大會(huì)發(fā)言。,,2008年大會(huì)發(fā)言，陽光財(cái)政，我盼得頭發(fā)已白了 2009年發(fā)布中國省級財(cái)政透明度評估報(bào)告 將我國大陸31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的財(cái)政透明度列了一個(gè)排行榜,為21.71分(100分為滿分) 2010年提案

8、 切實(shí)采取措施，將陽光財(cái)政落到實(shí)處 繼續(xù)對31個(gè)省級財(cái)政用同樣的方式和評分標(biāo)準(zhǔn)做了評估，結(jié)果令人失望,今年為21.87分，僅進(jìn)步了0.16分.提案提出，實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明應(yīng)該有時(shí)間表。 國有資產(chǎn)更需透明運(yùn)作 這個(gè)提案是陽光財(cái)政的延伸，是關(guān)于國有資產(chǎn)特別是經(jīng)營性資產(chǎn)的透明運(yùn)作這一塊建議，建立國有資產(chǎn)的報(bào)告制度,國有企業(yè)的利潤應(yīng)當(dāng)全民分紅.,,2012年提案 預(yù)算公開不應(yīng)回避經(jīng)濟(jì)分類信息 預(yù)算公開應(yīng)該以單位財(cái)務(wù)系統(tǒng)的信息為基礎(chǔ)，按照工資、福利、獎(jiǎng)金、辦公經(jīng)費(fèi)、接待費(fèi)等門類進(jìn)行公開。 人大立法過程須透明化 要通過廣泛征求意見，并將立法過程中的不同意見充分展現(xiàn)出來，讓公眾了解有哪些不同的看法，在

9、比較和鑒別中考慮該制定怎樣的規(guī)則。,,二、我國預(yù)算管理的改革與進(jìn)展 實(shí)踐演進(jìn) 我國預(yù)算管理改革經(jīng)歷了怎樣的漸進(jìn)過程？取得了哪些階段性成效？ 預(yù)算管理改革過程中主要存在哪些問題？,,按照“建設(shè)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)形勢的公共財(cái)政框架”的要求，中國自20世紀(jì)90年代末開始大規(guī)模政府預(yù)算制度改革，即全面的預(yù)算管理改革。 預(yù)算編制管理改革 預(yù)算執(zhí)行管理改革 預(yù)算外資金“收支兩條線”管理改革 政府預(yù)算收支分類改革,,關(guān)于預(yù)算編制管理改革 部門預(yù)算改革 ----改變傳統(tǒng)功能預(yù)算，實(shí)現(xiàn)一個(gè)部門一本預(yù)算 1999年9月下旬，財(cái)政部正式要求中央各大部委編制部門預(yù)算，由此拉開部門預(yù)算改革序幕。2000年

10、，中央所有一級預(yù)算單位試編部門，教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部及勞動(dòng)與社會(huì)保障部提交全國人大審議。2001年提交的部門達(dá)26個(gè)。目前已在中央和地方全面推廣。 四大突破：形式突破；內(nèi)涵突破；時(shí)間突破；監(jiān)管突破,,零基預(yù)算改革 ---- 緩解財(cái)政壓力，加強(qiáng)預(yù)算控制 從1993年開始，中國的一些地方政府開始試驗(yàn)零基預(yù)算，如海南、湖北、安徽等 ；2000年后隨著地方一級開展的部門預(yù)算改革進(jìn)入全面實(shí)施階段。 動(dòng)機(jī)與目標(biāo)： 解決在財(cái)力緊張情況下進(jìn)行資金分配所面臨的各種沖突和問題； 重新審查長期實(shí)行的“基數(shù)加增長”模式所形成的不合理“基數(shù)”； 加強(qiáng)財(cái)政部門對各個(gè)部門的預(yù)算控制。,,績效預(yù)算改革 ---

11、-改變投入預(yù)算，提高財(cái)政效率 我國從2002年開始關(guān)注并尋求如何實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算，它被廣泛認(rèn)為是我國預(yù)算管理改革的一個(gè)方向、一種目標(biāo)模式。 發(fā)展的階段： 1998年開始建立投資評審體系，成為推行績效預(yù)算的切入點(diǎn)，是一個(gè)開端。 2002年地方省市試點(diǎn)階段。開始對財(cái)政支出（涉及衛(wèi)生、轉(zhuǎn)移支付、社保資金的一般預(yù)算支出、項(xiàng)目支出）績效進(jìn)行評價(jià)。廣東、湖南、江蘇、浙江等地甚至成立專職機(jī)構(gòu)。,,2005年后規(guī)范實(shí)施突破階段。財(cái)政部制定中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法。其突破：一是對部門績效評價(jià)；二是進(jìn)行綜合評價(jià)；三是要求有專門的評價(jià)主體，確定組織管理體系。 2011年財(cái)政部頒布財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的

12、指導(dǎo)意見（財(cái)預(yù)2011416號）推進(jìn)預(yù)算績效管理，要求將績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制。,,關(guān)于預(yù)算執(zhí)行管理改革 政府采購制度改革 ---推進(jìn)公共支出管理的制度化、程序化、法制化 我國政府采購制度從1996年開始試點(diǎn)，2000年已在全國鋪開。2002年頒布中華人民共和國政府采購法，成為中國公共預(yù)算管理改革催生的第一部立法。經(jīng)過10多年的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從制度探索、全面推行試點(diǎn)到法制化管理的三個(gè)階段的歷史性跨越，取得了很大成績

13、，由初創(chuàng)階段邁入全面發(fā)展時(shí)期。全國政府采購規(guī)模從1998年的31億元達(dá)到了2007年的4660.9億元，年均增長11%，累計(jì)節(jié)約財(cái)政資金2127.13億元。 主要成效 ：節(jié)約財(cái)政資金；強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控功能；活躍市場經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)公平競爭；推進(jìn)反腐創(chuàng)廉,,國庫集中收付制度改革 ---建立單一帳戶，規(guī)范收支繳撥程序 2001年國務(wù)院批準(zhǔn)財(cái)政國庫管理制度改革方案時(shí)要求在2001年至2005年期間全面推行財(cái)政國庫管理制度改革。按照這一要求，中央和地方著力推進(jìn)國庫集中收付制度改革，中央部門于2001年月開始實(shí)施改革，2006年4月，國庫集中支付改革已擴(kuò)大到全部中央部門。2005年底，全國36個(gè)省、自治

14、區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市全部實(shí)行改革。 主要目標(biāo)： 實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支和現(xiàn)金余額的集中化管理 提高預(yù)算的全面性 提高預(yù)算的硬性約束,,關(guān)于預(yù)算外資金管理改革 ----“收支兩條線” 2001年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理的意見。 “收支兩條線”的基本要求： 將各部門的預(yù)算外收入全部納入財(cái)政專戶管理，有條件的納入預(yù)算管理，任何部門不得“坐收”、“坐支”。 部門預(yù)算要全面反映部門和所屬單位預(yù)算內(nèi)外資金的收支情況，提高各部門支出的透明度。 根據(jù)新情況，修訂、完善有關(guān)法規(guī)和規(guī)章制度，使“收支兩條線”法制化、制度化、規(guī)范化。,,實(shí)踐結(jié)果： 截止2004年，

15、政府性基金全部納入預(yù)算管理；中央批準(zhǔn)的行政性收費(fèi)已全部納入預(yù)算管理；事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目約90%納入了預(yù)算管理。 非稅收收入成為預(yù)算外資金管理制度的新重點(diǎn)。 2004年財(cái)政部頒布關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知，首次明確提出政府非稅收入的概念，即指除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。,,政府非稅收入管理范圍：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收

16、入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入。社會(huì)保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。 管理要求：政府非稅收入分步納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”；要編制綜合財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)籌安排政府的稅收和非稅收入。 進(jìn)步與局限：將那些既不納入預(yù)算內(nèi)又不納入預(yù)算外的財(cái)政性資金管理起來；但非稅收入概念與預(yù)算內(nèi)收入有交叉。,,2010年中旬財(cái)政部下發(fā)關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知，決定從2011年1月1日起，把按預(yù)算外資金管理的收入（不含教育收費(fèi)），全部納入預(yù)算管理。 修改中的預(yù)算法也將

17、在立法層面為這一改革保駕護(hù)航。 2011年11月16日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議已討論并原則通過預(yù)算法修正案（草案）。12月底的十一屆人大第二十四次會(huì)議上，對自1994年起施行17年的預(yù)算法進(jìn)行了第一次修正。其中確定的原則就是實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性、公開、透明，全部財(cái)政收支納入是實(shí)現(xiàn)完整性的重要一步。 長達(dá)60年的“預(yù)算外資金”，或在2012年成為歷史。,,資料鏈接：預(yù)算外資金轉(zhuǎn)預(yù)算內(nèi)時(shí)間表 2000年開啟的部門預(yù)算改革，就是要把預(yù)算內(nèi)外資金都納入部門預(yù)算管理2003年財(cái)政部將30個(gè)部門的118項(xiàng)收費(fèi)納入預(yù)算管理2004年起又將26個(gè)部門的76項(xiàng)收費(fèi)納入預(yù)算管理2007年起將土地出讓收入納入預(yù)算管理20

18、08年起將彩票公益金納入預(yù)算管理2009年政府性基金預(yù)算首次向全國人大提交審議2010年國有資本經(jīng)營預(yù)算首次向全國人大提交審議；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算開始啟動(dòng)試編 2011年中央一級以及部分省級財(cái)政實(shí)現(xiàn)預(yù)算外資金全部納入預(yù)算 2012年預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理,,關(guān)于政府收支分類改革 2007年開始的政府收支分類改革是一項(xiàng)涉及到整個(gè)政府預(yù)算的編制和執(zhí)行以及預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算全過程的基礎(chǔ)性改革。 改革的內(nèi)容： 一是建立新的政府收入分類，反映收入來源和性質(zhì)?？颇吭O(shè)置類、款、項(xiàng)、目4個(gè)級次。具體包括：稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入，共6類48款。,,

19、二是建立支出的功能分類，反映政府各職能活動(dòng)?？颇吭O(shè)置類、款、項(xiàng)3個(gè)級次。共17類170多款800多項(xiàng)。 三是建立一個(gè)支出的經(jīng)濟(jì)分類，反映各項(xiàng)支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)與具體用途?？颇吭O(shè)置類、款2個(gè)級次。共12類90多款。 改革目標(biāo)： 增強(qiáng)政府預(yù)算管理的透明度；實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化與規(guī)范化。,,預(yù)算改革的總體評價(jià) 預(yù)算改革始終堅(jiān)持“穩(wěn)步推進(jìn)、逐步深化”的思路和基調(diào)； 始終堅(jiān)持“制度改革與管理規(guī)范并舉”的主線和方針； 始終堅(jiān)持強(qiáng)化預(yù)算“規(guī)范性、透明度、嚴(yán)肅性”為改革目標(biāo)和導(dǎo)向； 始終堅(jiān)持預(yù)算編制、執(zhí)行、評價(jià)作為改革的重點(diǎn)和著力點(diǎn)。 “十一五”時(shí)期，中國預(yù)算改革更在行政層面以及立法層面漸進(jìn)漸行，一個(gè)以“

20、控制取向”為主導(dǎo)的現(xiàn)代公共預(yù)算在中國進(jìn)一步得以確立和完善。,,（二）現(xiàn)行政府預(yù)算制度存在的主要問題 1、改革側(cè)重于操作層面，缺乏對利益相關(guān)主體互動(dòng)影響的充分考量。 2、預(yù)算權(quán)分散在各政府部門，尚未實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的“財(cái)政統(tǒng)一”。 3、重要的政府收支項(xiàng)目尚未納入嚴(yán)格的預(yù)算管理。 4、預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的管理機(jī)制有待于完善。,,5、預(yù)算立法改革滯后，預(yù)算的法律約束軟化。 預(yù)算改革成果無法在立法層面上得到體現(xiàn)和確認(rèn) 預(yù)算法審批時(shí)間錯(cuò)位，預(yù)算嚴(yán)肅性得不到保障 預(yù)算編制、審批時(shí)間倉促，難以有效監(jiān)督 與其他法律制度不協(xié)調(diào) 預(yù)算法缺乏可訴性規(guī)定，法律約束力弱化,,三、進(jìn)一步推進(jìn)我國預(yù)算管理改革 路徑

21、選擇 明確進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算管理改革的方向與整體思路 探究具體的改革路徑及其重點(diǎn),,（一）構(gòu)建公共財(cái)政框架下預(yù)算管理新機(jī)制 ----- “公開、透明、規(guī)范、民主” 以法治化、民主化的規(guī)范的公共選擇作為財(cái)政資源配置的決策、運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制 規(guī)范的公共選擇機(jī)制是為了保證公眾有平等表達(dá)其意愿和實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)的機(jī)制，最終落實(shí)真正“由人民當(dāng)家作主”的可持續(xù)公共決策制度安排，保證滿足公共需要這一基本目標(biāo)的長久實(shí)現(xiàn)。,,以公開、透明、完整的預(yù)算體系作為公共財(cái)政分配的運(yùn)行載體 現(xiàn)代意義的預(yù)算體系應(yīng)該具備公開、透明、完整，以及事前確定、事中嚴(yán)格執(zhí)行、事后講求績效和可問責(zé)的特點(diǎn)，成

22、為公共財(cái)政所有追求的現(xiàn)實(shí)載體，也是其為公眾理財(cái)、服務(wù)民生的具體運(yùn)作形式。,,（二）加快預(yù)算法修訂，以法律形式重構(gòu)和確立預(yù)算分配權(quán) 1、盡快促使預(yù)算法出臺，并確立其在財(cái)政經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)中的母法地位，以此為基本原則來處理其他經(jīng)濟(jì)法律與之相沖突和矛盾的條款。 2、加快預(yù)算法相關(guān)條款的修訂，以法律的方式確立重構(gòu)之后預(yù)算權(quán)的分配（包括審查權(quán)、編制權(quán)、調(diào)整權(quán)等）架構(gòu)，明確和細(xì)化各級權(quán)力機(jī)關(guān)、各級政府、財(cái)政機(jī)關(guān)以及預(yù)算支出部門的預(yù)算權(quán)限以及相應(yīng)的受托責(zé)任。,,（三）探求公共預(yù)算利益相關(guān)方的共同治理結(jié)構(gòu) 共同治理結(jié)構(gòu)，就是將預(yù)算利益相關(guān)主體之間的互動(dòng)影響和相互制約關(guān)系，整合于一個(gè)彼此銜接、相互制衡、權(quán)責(zé)明確、

23、獎(jiǎng)懲兼容的框架之下，以期從機(jī)制設(shè)計(jì)上減少預(yù)算管理中的資源浪費(fèi)現(xiàn)象，提升有限預(yù)算資源的使用效率。 利益相關(guān)方系統(tǒng)：立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、政府預(yù)算部門、資金使用部門、審計(jì)部門、社會(huì)公眾與新聞媒體。 公共預(yù)算決策、執(zhí)行與監(jiān)督系統(tǒng)：預(yù)算總額的確定、各資金使用者結(jié)構(gòu)性預(yù)算規(guī)模的確定；資金使用者內(nèi)部資金分配結(jié)構(gòu)的確立、預(yù)算執(zhí)行的績效評價(jià)和安全性、合規(guī)性監(jiān)督。,,-----“三位一體”的預(yù)算管理新機(jī)制 預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的淵源 黨的十六大鮮明地提出，“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革?！? 2003年9月，財(cái)政部召開了黨的十六大以后的第一

24、次全國財(cái)政監(jiān)督工作會(huì)議，提出建立健全預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的發(fā)展方向。 根據(jù)這一發(fā)展方向，各地圍繞構(gòu)建“預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三分離”的運(yùn)行機(jī)制積極探索，“預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離”的理念和新格局在隨后的這一時(shí)期逐漸形成。,,“三位一體”的內(nèi)涵及目標(biāo) ----- “三位一體”財(cái)政管理體系的核心是“三位分離相互制衡、一體聯(lián)動(dòng)整體提升” 。 “一體”包含“三位”。其合中有分，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者在職能分工上是分離獨(dú)立且相互制衡的。 第一，把預(yù)算編制作為財(cái)政管理的核心工程，目標(biāo)是提高完整性、準(zhǔn)確性。 第二，把預(yù)算執(zhí)行作為財(cái)政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，目標(biāo)是強(qiáng)化

25、規(guī)范性、時(shí)效性。 第三把財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政管理的有力保障，目標(biāo)是以績效評價(jià)為手段增強(qiáng)科學(xué)性、有效性，并實(shí)現(xiàn)預(yù)算結(jié)果的合規(guī)性、安全性。,,“三位”融為“一體”。 “三位”的運(yùn)行機(jī)制是協(xié)調(diào)一體的，分離制衡始終服務(wù)于財(cái)政管理的一體化。“三位”的分離制衡不是管理的最終目標(biāo)，而是 為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化、形成資金運(yùn)作的閉合環(huán)。通過編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，強(qiáng)化子系統(tǒng)間的環(huán)環(huán)緊扣，實(shí)現(xiàn)職能上的分離、權(quán)力上的制衡、流程上的一體。 推進(jìn)管理“一體”，重點(diǎn)是抓好三個(gè)相融相促： 一是促進(jìn)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行的相融相促。 二是促進(jìn)績效評價(jià)與預(yù)算管理的相融相促。 三是促進(jìn)績效評價(jià)與財(cái)政監(jiān)督的相融相促。,

26、,改革的可行性條件 “三位一體”遵循了理性漸進(jìn)的預(yù)算管理改革路徑，從而保證了改革能夠穩(wěn)步推進(jìn)，切實(shí)有效。 三個(gè)新設(shè)局的升格可以增加改革激勵(lì)，原有業(yè)務(wù)處室職責(zé)相應(yīng)變化但保留則減少了改革的阻力。 “金財(cái)工程”的實(shí)施則為改革的順利推行提供了必要的信息化技術(shù)支撐。 人才庫建設(shè)工程，將為這項(xiàng)改革的順利施行奠定有力的人才基礎(chǔ)條件。 更重要的是，此項(xiàng)改革基本上無須大量的人力和財(cái)力投入，更多地只是需要財(cái)政部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)重組和人員調(diào)整，從而使得改革的預(yù)期成本相對處于可控制或可接受的范圍。 此外，行政力量的大力支持也將為本次改革創(chuàng)新積極的外部環(huán)境。,,“三位一體”的兩種典型模式 模式一：以機(jī)構(gòu)分設(shè)和權(quán)力分立為特征

27、。以浙江省和河南省焦作市為代表 。 該模式借鑒了西方預(yù)算管理三權(quán)分立的思想，實(shí)行“三分離”（或四分離），其核心是組織架構(gòu)的洗盤，改變體系內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，分設(shè)預(yù)算局、執(zhí)行局、績效管理局和監(jiān)督局，以分別行使預(yù)算編制、執(zhí)行、績效和監(jiān)督的職責(zé)。 這種模式有利于改變權(quán)力過于集中某個(gè)環(huán)節(jié)的局面，有利于資金和干部“兩安全”； 難點(diǎn)是上下不對口，向上爭取資金、向下對接市縣不太方便。,,資料鏈接：浙江“三位一體”及其基本做法 2007年8月30日，浙江省委副書記、省長呂祖善在全省公共財(cái)政與政府性債務(wù)管理專題研討班上提出：要逐步建立起收入一個(gè)“籠子”、預(yù)算一個(gè)“盤子”、支出一個(gè)“口子”的公共財(cái)政管理體

28、制。 此后，浙江省財(cái)政廳積極研究落實(shí)“三個(gè)子”的工作方針和具體舉措，初步形成了以部門預(yù)算為龍頭的預(yù)算編制體系、以國庫集中收付為龍頭的預(yù)算執(zhí)行體系、以績效評價(jià)為龍頭的預(yù)算監(jiān)督體系三位一體、相互分離、相互監(jiān)督的“三分離”公共財(cái)政業(yè)務(wù)體系和技術(shù)體系。 在2008年到2009年提出了調(diào)整省財(cái)政廳組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的構(gòu)想，并與此項(xiàng)組織機(jī)構(gòu)調(diào)整相配合，提出了“預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體”的概念。 橫向比較，浙江省財(cái)政廳的提法和做法在全國財(cái)政系統(tǒng)屬于一項(xiàng)令人矚目的重大創(chuàng)新。,,目標(biāo)任務(wù)一是“收入一個(gè)籠子”。所有政府性收入“一個(gè)籠子”進(jìn)，包括一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入，也包括國資經(jīng)營收入、社會(huì)保險(xiǎn)基

29、金收入、政府性債務(wù)收入，以及其他政府性收入等，全額納入財(cái)政管理。二是“預(yù)算一個(gè)盤子”。所有政府性資金“一個(gè)盤子”用，嚴(yán)格“收支兩條線”管理，將納入財(cái)政管理的政府性資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排、綜合平衡，形成一個(gè)完整、細(xì)化、統(tǒng)一、高效、有約束力的政府預(yù)算體系。三是“支出一個(gè)口子”。所有納入預(yù)算盤子的支出“一個(gè)口子”出，對預(yù)算中不同支出類型的政府性資金分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付，加強(qiáng)資金使用的監(jiān)督，提高資金使用效率。,,主要措施 （一）按照“收入一個(gè)籠子”要求，繼續(xù)深化“收支兩條線”管理制度。 （二）按照“預(yù)算一個(gè)盤子”要求，建立“全口徑”的政府預(yù)算體系。 （三）按照“支出一個(gè)口子”，建立以“國庫單一

30、賬戶體系”為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度。 （四）大力推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，健全財(cái)政監(jiān)督管理制度。 （五）創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算管理方式，建立與財(cái)政“三位一體”改革相適應(yīng)的組織管理框架。,,模式二：以提高預(yù)算透明度和增強(qiáng)公眾參與度為亮點(diǎn)。以上海市閔行區(qū)為代表。 閔行區(qū)的財(cái)政管理改革是閔行區(qū)與財(cái)政部科研所、中國政法大學(xué)合作推進(jìn)的，是一個(gè)綜合性、國際性較強(qiáng)的預(yù)算管理模式。 該模式實(shí)施了預(yù)算內(nèi)部編制、執(zhí)行、監(jiān)督三分離和預(yù)算外部財(cái)務(wù)管理、執(zhí)行反饋、檢查跟蹤三分離，遵循“戰(zhàn)略目標(biāo)工作目標(biāo)績效目標(biāo)產(chǎn)出投入”的邏輯來確定項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，運(yùn)用了美國PART績效評級工具等等。 其最大的亮點(diǎn)是積極發(fā)揮人大、公眾、專家的作用，形成了比較

31、開放的預(yù)算參與、審查和監(jiān)督平臺。從預(yù)算編制開始，請人大、公眾代表及專家介入，形式有政策咨詢、專家評估指導(dǎo)、公眾代表建議等；加大預(yù)算公開力度，建立預(yù)算項(xiàng)目信息和績效信息網(wǎng)上發(fā)布平臺，公示期間網(wǎng)民可以發(fā)表意見，與部門單位互動(dòng)溝通。,,資料鏈接：上海閔行區(qū)財(cái)政預(yù)算管理“三分離”改革 2002年7月，區(qū)政府轉(zhuǎn)發(fā)了關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)務(wù)集中管理和財(cái)政集中支付實(shí)施意見的通知（閔府發(fā)200213號），以“兩個(gè)集中”為主要內(nèi)容的財(cái)政體制改革正式開始，經(jīng)過五年的實(shí)踐，區(qū)財(cái)政初步建立了以部門預(yù)算編制、國庫集中支付和政府采購三大核心內(nèi)容改革的公共財(cái)政體系。 但隨著改革的深入，長期以來由于原管理體制形成的“重預(yù)算編制，

32、輕預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督”的管理誤區(qū)，內(nèi)部財(cái)政預(yù)算管理職責(zé)不清，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不到位，預(yù)算執(zhí)行缺乏績效考核，外部預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理薄弱，預(yù)算執(zhí)行缺乏有效約束，審計(jì)出的問題屢審屢犯等情況不斷凸現(xiàn)。 為切實(shí)履行財(cái)政職能，2007年，區(qū)財(cái)政局以實(shí)現(xiàn)“部門預(yù)算更細(xì)化，財(cái)政管理更透明，財(cái)政監(jiān)督等到位”為工作目標(biāo)，積極探索財(cái)政預(yù)算管理“三分離” 改革。,,“三分離”機(jī)制的改革重點(diǎn)： 一是整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。整合組建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)科，形成相互分離、相互制衡、相互協(xié)調(diào)、層次分明的“鏈條式”預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，為“三分離”提供了堅(jiān)實(shí)的組織架構(gòu)； 二是職能分離和優(yōu)化崗位人員配置。根據(jù)預(yù)算管理職能，給三個(gè)科賦予了新的內(nèi)容和職責(zé)，

33、其職能的側(cè)重點(diǎn)分別在于“執(zhí)行力度”的管理、“編審精度”的管理和“追蹤問效”的管理，并優(yōu)化崗位人員配置，崗位其劃分更科學(xué)、更合理，為“三分離”提供了有力的組織保障； 三是編制財(cái)政業(yè)務(wù)崗位操作手冊。進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政履職行為，優(yōu)化91個(gè)崗位業(yè)務(wù)操作流程，為“三分離”提供了業(yè)務(wù)保障； 四是加強(qiáng)執(zhí)行力度。建立了部門預(yù)算支出季度分析制度、行政事業(yè)單位支出臺賬制度、項(xiàng)目執(zhí)行反饋制度，推進(jìn)財(cái)政性項(xiàng)目績效評估，注重優(yōu)化執(zhí)行效果。,,推進(jìn)結(jié)果導(dǎo)向的績效預(yù)算管理 ---------從結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算編制開始，到全面系統(tǒng)的項(xiàng)目支出預(yù)算績效評價(jià)，以及人大和公眾民主參與預(yù)算決策過程，初步形成一套貫穿整個(gè)預(yù)算周期的有特

34、色的績效預(yù)算管理模式。 以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算編制。 要求根據(jù)區(qū)委區(qū)政府制定的戰(zhàn)略目標(biāo)，各部門分別確定工作目標(biāo)，根據(jù)工作目標(biāo)確定預(yù)算項(xiàng)目的績效目標(biāo)，再根據(jù)實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的需要計(jì)算確定財(cái)政投入。 2009年在國內(nèi)率先從預(yù)算中選擇教育（義務(wù)教育階段）、衛(wèi)生（公共衛(wèi)生和農(nóng)村基本醫(yī)療）、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障（包括農(nóng)民增收）、公共安全（社會(huì)治安、食品衛(wèi)生、安全生產(chǎn)）等涉及民生的五大領(lǐng)域開展以結(jié)果為導(dǎo)向的方式編制公共預(yù)算改革的試點(diǎn)。旨在解決民生項(xiàng)目支出資金分配的科學(xué)性和合理性問題。 區(qū)財(cái)政局在2009年6月3日發(fā)布了閔行區(qū)全面開展“以結(jié)果為導(dǎo)向”預(yù)算管理改革的實(shí)施意見。經(jīng)過近四年的實(shí)踐，初步

35、建立起以結(jié)果為導(dǎo)向的全過程績效預(yù)算管理的框架。,,建立以結(jié)果為導(dǎo)向的全過程預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)體系。 績效評價(jià)是績效預(yù)算管理的重要內(nèi)容，閔行區(qū)在改革中把項(xiàng)目支出的預(yù)算績效評價(jià)擴(kuò)展到預(yù)算管理的全過程，分別建立了項(xiàng)目支出的事前、事中和事后的績效評價(jià)制度，即項(xiàng)目支出的立項(xiàng)評審、執(zhí)行過程評價(jià)和項(xiàng)目完成后的績效評價(jià)，突破了單純事后評價(jià)的局限性，有利于保障預(yù)算資金的有效配置和發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。 在評價(jià)方法上采取了項(xiàng)目單位和部門自評與重點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)財(cái)政集中評，以及聘請第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行事后預(yù)算績效評價(jià)。并探索將第三方中介機(jī)構(gòu)的評價(jià)與專家?guī)鞂＜以u價(jià)，以及相關(guān)職能部門行家、人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)公眾的

36、評價(jià)進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合。 在預(yù)算績效評價(jià)中積極運(yùn)用績效評價(jià)結(jié)果，公開績效評價(jià)信息。例如區(qū)財(cái)政局在閔行區(qū)門戶網(wǎng)站上，將重點(diǎn)績效評價(jià)項(xiàng)目過程進(jìn)展情況以及最終結(jié)果向閔行區(qū)民眾公示，并通過電視、報(bào)紙等傳媒，動(dòng)員民眾積極參與評論。 同時(shí)把績效評價(jià)結(jié)果作為財(cái)政資金分配的重要依據(jù)：對績效優(yōu)良的項(xiàng)目給予鼓勵(lì)和支持，在預(yù)算安排中優(yōu)先考慮；對績效低差的項(xiàng)目提出整改意見，減少或不再安排同類項(xiàng)目的預(yù)算，情況嚴(yán)重的予以通報(bào)。,,人大為主導(dǎo)的公眾民主參與預(yù)算決策。 績效預(yù)算改革和預(yù)算公開及民主參與的改革，是閔行區(qū)公共預(yù)算改革的兩個(gè)方面。閔行區(qū)的預(yù)算公開和民主參與始終堅(jiān)持了以人大為主導(dǎo)，制度化有序參與的方向。

37、 政府和財(cái)政部門改進(jìn)了向人民代表大會(huì)提供的預(yù)算信息。從改進(jìn)向人民代表大會(huì)提供的預(yù)算報(bào)表入手，由提供較少信息到向人民代表提供全部預(yù)算報(bào)表，再到提供可理解的有效信息，包括提供分部門的預(yù)算分報(bào)告信息。 在預(yù)算編制階段充分聽取各方的意見建議。例如由人大組織部分項(xiàng)目的民主聽證會(huì)。通過聽證會(huì)得到了很多有價(jià)值的、建設(shè)性的意見，提高了預(yù)算分配的合理性。 此外，政府和財(cái)政部門還就預(yù)算外資金等重要問題向區(qū)人大主任會(huì)和人大常委會(huì)匯報(bào)，主動(dòng)接受監(jiān)督。,,關(guān)于三位一體改革的幾點(diǎn)思考 1、該機(jī)制的創(chuàng)新和成效在于： 一是使預(yù)算編制流程更加公開。徹底改變了以往財(cái)政內(nèi)部部門之間職能重疊、資金管理交叉的弊端，基本

38、實(shí)現(xiàn)基本支出定額化、專項(xiàng)支出精細(xì)化、部門預(yù)算統(tǒng)籌化的科學(xué)預(yù)算編制體系，使預(yù)算編制更加科學(xué)、完整、合理，為下一步推進(jìn)公共預(yù)算審查監(jiān)督制度改革和打造陽光財(cái)政奠定扎實(shí)基礎(chǔ)； 二是使預(yù)算執(zhí)行管理得到加強(qiáng)?；鞠碎L期形成的“重預(yù)算編制，輕預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督”的制度缺陷，切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力，促進(jìn)各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理，節(jié)減財(cái)政資金。通過預(yù)算執(zhí)行管理的一系列制度的建立，及時(shí)準(zhǔn)確地掌握了預(yù)算執(zhí)行的第一手資料，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)管理，同時(shí)為接受審計(jì)機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督積累了透明規(guī)范的原始資料；,,三是使財(cái)政監(jiān)督職能切實(shí)履行。建立了內(nèi)外并舉的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)查堵漏洞，不斷規(guī)范財(cái)政管理行為，從源頭上

39、不斷增強(qiáng)防范和治理腐敗的能力； 四是使業(yè)務(wù)崗位操作流程更趨優(yōu)化。完善崗責(zé)體系，各個(gè)崗位操作透明、責(zé)任明確，財(cái)政管理做到有章可循，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)崗位操作手冊化和提高應(yīng)急處理業(yè)務(wù)的能力，提高工作質(zhì)量，提升行政效能。真正實(shí)現(xiàn)“部門預(yù)算更細(xì)化，財(cái)政管理更透明，財(cái)政監(jiān)督更到位”的工作目標(biāo)。,,2、實(shí)施中應(yīng)協(xié)調(diào)好“三位”與“一體” 的關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化目標(biāo)，力促“三位”的一體化建設(shè)。在處理“分”與“合”的關(guān)系上，從中央到地方，“分”的工作做了不少，而“合”的工作則是在最近兩年才有所強(qiáng)調(diào)，還有很長的一段路要走。因此，未來“三位一體”管理體系的構(gòu)建完善，改革的重點(diǎn)宜放在“合”上，從有利于“合”的角度來梳理職能和流程，理清“三位”在“一體”下應(yīng)該具備的管理權(quán)限，在此基礎(chǔ)上建立反饋聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一的管理平臺。 3、財(cái)政部門構(gòu)建的“三位一體”還局限于內(nèi)部流程的改造，具有一定的封閉性。如果按照構(gòu)建公共治理框架的要求，那建立“三位一體”的運(yùn)行機(jī)制就不應(yīng)該是財(cái)政自身的事情，應(yīng)建立一個(gè)開放性的、大體系的、全過程的財(cái)政資金運(yùn)行的“三位一體”的權(quán)力制衡監(jiān)督體系。,,,goodbye,