地方財政監(jiān)管：風(fēng)險識別與預(yù)警控制

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1、地方財政監(jiān)管：風(fēng)險識別與預(yù)警控制 摘　要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方財政監(jiān)管風(fēng)險已經(jīng)受到人們的關(guān)注，作為財政管理活動的重要組成部分，但由于受到工作人員自身的局限性以及外界因素的影響，難以保證對有關(guān)財政管理事項的合規(guī)性、效用性作出準(zhǔn)確的判斷，監(jiān)管行為和法律法規(guī)出現(xiàn)離析、監(jiān)管結(jié)論與客觀實際發(fā)生偏差將會成為可能。這種離析或偏差，可能使財政監(jiān)管主體受到指控，同時可能會對財政管理帶來不利后果，使國家遭受損失。所以，必須探索建立一種服務(wù)與監(jiān)管相結(jié)合，預(yù)防與預(yù)警相結(jié)合，教育與制裁相結(jié)合，將財政監(jiān)管關(guān)口前移的新型監(jiān)管模式

2、。 關(guān)鍵詞：財政風(fēng)險；預(yù)警機(jī)制；地方財政監(jiān)管 　　隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，風(fēng)險意識日漸深入人心，地方財政監(jiān)管風(fēng)險已經(jīng)受到人們的關(guān)注，地方財政監(jiān)管作為財政管理活動的重要組成部分，是按照國家有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行的，但由于受到工作人員自身的局限性以及外界因素的影響，難以保證對有關(guān)財政管理事項的合規(guī)性、效用性作出準(zhǔn)確的判斷，這樣，監(jiān)管行為和法律法規(guī)出現(xiàn)離析、監(jiān)管結(jié)論與客觀實際發(fā)生偏差將會成為可能。這種離析或偏差，可能使財政監(jiān)管主體受到指控，同時可能會對財政管理帶來不利后果，使國家遭受損失。一、 地方財政監(jiān)管風(fēng)險及誘導(dǎo)因素　?。ㄒ唬┑胤截斦O(jiān)管風(fēng)險透視　　1、核查取證風(fēng)險　　財政

3、監(jiān)管人員與被監(jiān)管單位占有的信息資料不對稱，財政監(jiān)管人員在取證時處于相對劣勢。由于地方財政監(jiān)管檢查工作有一定的時效性，雖然在進(jìn)行監(jiān)管檢查工作之前，監(jiān)管人員要對被檢查單位進(jìn)行調(diào)查了解，掌握一定的基本資料，但是對被檢查單位的一些隱含經(jīng)濟(jì)活動的真實性還是難以全面、準(zhǔn)確地把握，導(dǎo)致對某一問題不能做出正確的結(jié)論。另一方面，由于各個被檢查單位的性質(zhì)、業(yè)務(wù)類型各不相同，財政監(jiān)管工作的具體操作也不盡相同，需要由監(jiān)管人員根據(jù)自身的經(jīng)驗積累加以判斷，存在由于經(jīng)驗不足、對重大事項的查證不實使問題的實質(zhì)沒有得到完全反映的情況。這兩種情況都會影響地方財政監(jiān)管工作結(jié)果的客觀、公正，對財政監(jiān)管工作的質(zhì)量和成效產(chǎn)生影響，進(jìn)而產(chǎn)

4、生地方財政監(jiān)管風(fēng)險?！　?、定性不當(dāng)風(fēng)險　　地方財政監(jiān)管工作主要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)章來確定查出問題的性質(zhì)，在問題性質(zhì)比較模糊時容易發(fā)生定性不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險。定性不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險體現(xiàn)在以下幾個方面：一是引用法律法規(guī)和規(guī)章不當(dāng)，由于財政監(jiān)管所依據(jù)的法律法規(guī)比較零散，對一些多種情況復(fù)合在一起的問題的處理處罰，往往會出現(xiàn)法律法規(guī)引用不當(dāng)?shù)那闆r。二是對查出的問題，由于監(jiān)管人員自身的專業(yè)水平而導(dǎo)致判斷、定性不準(zhǔn)。比如成本不真實，造成處理不一致。三是一些違紀(jì)違規(guī)責(zé)任的界定與劃分難以掌握，界定不準(zhǔn)會造成責(zé)任旁落，責(zé)任劃分不清則難以追究責(zé)任。四是對問題性質(zhì)表述不當(dāng)，對問題的嚴(yán)重程度不能準(zhǔn)確把握，夸大了或淡化了問題?！?/p>

5、　3、處理處罰風(fēng)險　　地方財政監(jiān)管部門應(yīng)依法對有關(guān)違紀(jì)違規(guī)事項進(jìn)行處理處罰。若依法應(yīng)該處理處罰而沒有處理處罰，或處理處罰沒有法律依據(jù)或應(yīng)由有關(guān)部門處理處罰，而地方財政監(jiān)管部門沒有以向有關(guān)部門提出建議的形式提請有關(guān)部門處理，而是越權(quán)進(jìn)行處理處罰，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的處理處罰失當(dāng)?shù)姆韶?zé)任，從而產(chǎn)生處理處罰風(fēng)險?！　。ǘ┱T導(dǎo)因素探究　　地方財政監(jiān)管作為地方財政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督管理，往往受到所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境的影響而誘發(fā)監(jiān)管風(fēng)險?！　?、內(nèi)部因素制約　　內(nèi)部環(huán)境因素主要是指由于監(jiān)管主體本身某種原因?qū)︼L(fēng)險形成的影響?！　。?）財政監(jiān)管工作人員素質(zhì)。地方財政監(jiān)管工作人員綜合素質(zhì)直接影響財政監(jiān)管的風(fēng)險，并與

6、風(fēng)險成反比。財政監(jiān)管各種人員綜合素質(zhì)高，財政監(jiān)管風(fēng)險就容易被控制在低水平；而綜合素質(zhì)低，財政監(jiān)管的風(fēng)險就高。 　　（2）監(jiān)管的組織管理。盡管有高素質(zhì)的人才資源，但如果管理機(jī)制不健全，仍然可能面對較大的風(fēng)險。這種管理上的風(fēng)險主要來自兩個方面：一是地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管實施機(jī)構(gòu)之間的管理約束機(jī)制；二是地方監(jiān)管實施機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理機(jī)制?！　。?）工作過失。主要包括：主觀上的無意行為，未能嚴(yán)格履行職責(zé)；不謹(jǐn)慎或受監(jiān)管客體及其他因素所干擾或蒙騙，產(chǎn)生重大的取證不全、取證錯誤等失誤，從而作出片面或錯誤的判斷，具體裁量標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)、定性不準(zhǔn)?！　。?）監(jiān)管方法的影響?，F(xiàn)代管理建立在內(nèi)部控制制度基礎(chǔ)上，抽樣檢查是最常用

7、的方法。無論是判斷抽樣，還是統(tǒng)計抽樣，都會因樣本不夠大而存在一定的誤差，特別是判斷抽樣，監(jiān)管人員根據(jù)經(jīng)驗主觀評判，極易遺漏重要事項而形成風(fēng)險?！　?、外部環(huán)境的影響　?。?）經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響。由于具體進(jìn)行財政監(jiān)管時，地方財政監(jiān)管人員通常是通過對賬務(wù)處理的復(fù)核審核來對被檢查單位進(jìn)行監(jiān)管，而目前所處大環(huán)境中會計信息失真現(xiàn)象較為普遍，這就加大了工作人員的取證難度。另一方面，很多被檢查單位本身屬于財政系統(tǒng)的執(zhí)行部門，在具體運(yùn)轉(zhuǎn)中有時候會有一些不規(guī)范的行為或做法，內(nèi)部監(jiān)管乏力?！　。?）法律環(huán)境影響。一是財政監(jiān)管法律法規(guī)體系不健全。二是現(xiàn)行的財政監(jiān)管法律法規(guī)具有滯后性。法律法規(guī)的制定和完善是一個比較漫長的過

8、程，要經(jīng)過人大立法部門審核等流程，導(dǎo)致法律法規(guī)自產(chǎn)生之日起就具有一定的滯后性。三是部分地方財政監(jiān)管工作沒有相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)，則財政監(jiān)管工作人員很多時候要依賴經(jīng)驗判斷，存在不同人對同一問題不同操作和理解的現(xiàn)象，這就加大了財政監(jiān)管工作的難度，不可避免地產(chǎn)生地方財政監(jiān)管風(fēng)險?！　。?）社會環(huán)境影響。在推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，社會誠信薄弱、法律法規(guī)體系有待完善，部門利益因素、執(zhí)法環(huán)境等因素，這些都可能影響財政監(jiān)管責(zé)任的落實，增加財政風(fēng)險?！　。?）被監(jiān)管事項的復(fù)雜程度以及內(nèi)控制度設(shè)計和遵循的影響。監(jiān)管風(fēng)險=固有風(fēng)險控制風(fēng)險檢查風(fēng)險。固有風(fēng)險是指假定不存在相關(guān)內(nèi)部控制制度時，某一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項本身產(chǎn)生重

9、大錯報、漏報的可能?？刂骑L(fēng)險是指某一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項產(chǎn)生重大錯報、漏報，而未能被內(nèi)部控制制度防止、發(fā)現(xiàn)或糾正的可能。檢查風(fēng)險指某一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項產(chǎn)生重大錯報、漏報，而未能被檢查人員發(fā)現(xiàn)的可能。二、地方財政監(jiān)管風(fēng)險識別與預(yù)警系統(tǒng)　　（一）地方財政監(jiān)管風(fēng)險識別　　地方財政監(jiān)管風(fēng)險存在于所有的監(jiān)管業(yè)務(wù)之中，存在于每個環(huán)節(jié)之中。它具有風(fēng)險的一般特性，即風(fēng)險是普遍的、客觀的；同時，不是所有的財政監(jiān)管風(fēng)險都會導(dǎo)致承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，它可以通過監(jiān)管人員的主觀努力得到控制。它又是或然的（即風(fēng)險存在的可能性和不確定性），即可變的和可以轉(zhuǎn)換的。正因為其具有普遍性、客觀性，所以我們必須正視它；正因為其具有可變性和可轉(zhuǎn)換性，所以

10、我們可以通過識別風(fēng)險、衡量風(fēng)險、控制風(fēng)險，最終達(dá)到降低風(fēng)險的目的?！　∮捎谪斦O(jiān)管風(fēng)險的內(nèi)外在因素，地方財政監(jiān)管風(fēng)險與其他風(fēng)險相比具有以下特點(diǎn)：　　1．成因的復(fù)雜性。由于地方財政監(jiān)管貫穿于財政收支的全過程，相對于社會審計和政府審計，監(jiān)管范圍寬廣、內(nèi)容龐雜。有對財政分配過程的監(jiān)管；有對與財政分配相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)管；還有對注冊會計師的執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管。同時，財政監(jiān)管的形式，有事前審查、事中控制和事后檢查，靈活多樣。財政監(jiān)管風(fēng)險遍布于財政監(jiān)管的內(nèi)部控制和外部檢查的各個要素之中。　　2、控制的艱巨性。成因的復(fù)雜性決定了控制的艱巨性。地方財政監(jiān)管資源的投入與風(fēng)險成反比，要降低風(fēng)險必須投入更多的人力物力

11、，但同時資源的投入又與監(jiān)管效率成反比，因此出現(xiàn)了兩難選擇。　　3、損失的多重性。地方財政監(jiān)管融入財政管理，同時財政監(jiān)管又代表政府實施經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，所以它的風(fēng)險不同于社會審計，其后果：一是不僅表現(xiàn)為直接的經(jīng)濟(jì)損失或監(jiān)管主體受到指控，更多地表現(xiàn)為財政管理決策失誤，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成危害；二是表現(xiàn)為政府部門在社會信譽(yù)、形象等方面的損失，降低政府實施經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的威信　?。ǘ?gòu)建地方財政監(jiān)管預(yù)警控制機(jī)制　　當(dāng)前我國地方財政監(jiān)管仍停留在事后監(jiān)管的層面，監(jiān)管中重執(zhí)法輕服務(wù)、重罰款輕管理。要解決這一問題，在財政監(jiān)管中引人“預(yù)警制”，既是與時俱進(jìn)，實現(xiàn)財政監(jiān)管超前之舉，又是改進(jìn)監(jiān)管方式，提高執(zhí)法水平的大膽探索?！　?、

12、建立地方財政監(jiān)管“預(yù)警制”的現(xiàn)實意義　　財政監(jiān)管“預(yù)警制”是指在財政監(jiān)管檢查中，對發(fā)現(xiàn)的不良行為傾向于預(yù)先教育、幫助、警示，對尚不構(gòu)成行政處罰的輕微違規(guī)行為預(yù)先進(jìn)行警示并限期進(jìn)行整改，對逾期拒不整改者再實行行政處罰的一種管理制度?！邦A(yù)警制”是建立在允許對方犯錯誤，更允許對方改正錯誤的基礎(chǔ)上。有必要進(jìn)行“預(yù)警”的錯誤，其定性往往在違法亂紀(jì)之外，這種錯誤處于萌芽狀態(tài)，造成的危害較小。因此，“預(yù)警制”既給了被查單位在規(guī)定的時間內(nèi)一個悔過自新，整改的機(jī)會，同時也給了執(zhí)法部門一次回訪之間搭起一個緩沖區(qū)，避免矛盾激化，為日后整改不力，違法必究，直至繩之以法預(yù)先打下了伏筆。我國的《中華人民共和國行政處罰法》

13、第二十七條第四款關(guān)于“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的規(guī)定是實行財政監(jiān)管“預(yù)警制”的法律依據(jù)之一。　　2、地方財政監(jiān)管“預(yù)警制”的行為對象及操作程序　?。?）行為對象。在日常的財政監(jiān)管檢查工作中，利用財政部門財會集中核算管理系統(tǒng)，及時反饋信息，發(fā)現(xiàn)行政、企事業(yè)單位首次有下列情形之一者，對其預(yù)先進(jìn)行警示：①無會計證，不具備從業(yè)資格；②會計檔案管理不規(guī)范；③有少量“白條入賬”現(xiàn)象；④財政票據(jù)使用不規(guī)范，大頭小尾、串票等；⑤財務(wù)簽報手續(xù)不齊全；⑥會計科目入賬有誤，但非惡意；⑦非稅收人進(jìn)專戶存在小的差距；⑧有輕微“以收代罰”、“坐收坐支”行為?！　。?）“預(yù)警制”操作程序。

14、實際工作中，財政監(jiān)管“預(yù)警制”可分三步走：　　一是監(jiān)督檢查。加強(qiáng)日常財政監(jiān)督檢查力度，根據(jù)群眾舉報和財會集中核算平臺反饋的監(jiān)測信息，及時發(fā)現(xiàn)不良行為苗頭或傾向以及業(yè)已發(fā)生的輕微違規(guī)行為?！　《前l(fā)出預(yù)警。根據(jù)上述確定的十種預(yù)警情形，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行評價分析，認(rèn)為適合預(yù)警的對其預(yù)先進(jìn)行警示，向當(dāng)事人發(fā)出《財政監(jiān)管預(yù)警通知書》，明確其違規(guī)行為的性質(zhì)、警示依據(jù)、整改期限、標(biāo)準(zhǔn)要求，同時將預(yù)警情況記錄在《財政監(jiān)管預(yù)警整改登記表》，一式兩份，雙方備案簽字?！　∪且婪ㄌ幚怼８鶕?jù)預(yù)留的《財政監(jiān)管預(yù)警通知書》、《財政監(jiān)管預(yù)警整改登記表》的存根，對其進(jìn)行回訪檢查，凡在規(guī)定的期限內(nèi)，按要求進(jìn)行整改，合格的，及時解除警報；對不整改，繼續(xù)從事違規(guī)活動的或整改成效不明顯的，依法予以嚴(yán)罰，并將處罰結(jié)果存檔，以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣迹蛎襟w曝光，警醒其它單位引以為鑒參考文獻(xiàn)：金蓮淑.建立穩(wěn)定長效的財政監(jiān)督機(jī)制[J].中國財政.2006.(12)張文麗.財政監(jiān)督與管理關(guān)系探討[J].財政監(jiān)督.2008.(5)徐曙娜.我國財政監(jiān)督體系治理結(jié)構(gòu)的研究[J].財政監(jiān)督.2007.(23)刑恩先.事前監(jiān)督是財政監(jiān)督的最有效形式[J].地方財政研究.2008.(5)李鑫、張雪.芻議財政監(jiān)督風(fēng)險的防范[J].財政監(jiān)督.2006.(17)