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1、關(guān)于中央與地方財政關(guān)系的幾點意見
考慮到中國是一個典型的地理、人口和民族大國，也是一個典型的單一制國家，處理好中央與地方的財政關(guān)系具有特殊重要的意義。過去的實踐也典型地證明了這點，隨著1994年分稅制財政體制的實施，我國中央與地方的財政關(guān)系有了重大改革，向規(guī)范化方向邁出了重要的一步。但是，與發(fā)達的市場經(jīng)濟國家比較規(guī)范的政府間財政關(guān)系模式相比，目前我國政府問財政關(guān)系在許多方面還很不完善，需要進一步深化改革。 1．政府間財政關(guān)系方面的立法 與國際通行做法不同，目前我國的政府同事權(quán)劃分不僅沒有統(tǒng)一的憲法與法律依據(jù)，就連一個權(quán)威性政策依據(jù)也沒有，這與
2、分稅制財政體制改革的要求極不相稱，并導(dǎo)致了許多問題。目前政府間支出劃分的交叉、本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的某些支出責(zé)任轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)、中央通過大量?？罱槿氡緫?yīng)由地方自主安排的支出、中央與地方稅收劃分的不規(guī)范，以及地方隨著減免中央稅收等等，都與此密切相關(guān)。 經(jīng)過這么多年的改革和探索，我國中央和地方財政關(guān)系應(yīng)該具有的基本框架和應(yīng)該遵循的一般原則已經(jīng)比較明朗，立法的時機和條件應(yīng)該已經(jīng)成熟，不宜再拖。致于具體的劃分辦法，包括中央與地方如何劃分支出、稅收和財政責(zé)任，在今后條件和時機成熟時，再分別立法，“政府間財政關(guān)系基本法”可以暫不涉及，但基本原則應(yīng)該明確無誤地寫進去。 2．政府問收入的劃分 目前我國政府間收
3、入的劃分至少有四種標準，即除了以稅收作為劃分標準外，還有行業(yè)標準、所有制標準和重要性（是否是重點企業(yè)）標準，由此也產(chǎn)生了很多問題。下一步應(yīng)該按照規(guī)范分稅制的內(nèi)在要求，逐步創(chuàng)造條件，以稅收作為劃分政府間收入歸屬的唯一標準劃分。具體來說，可以在稅種劃分、分享稅率（對同一個稅種的稅基由各級政府各自按不同的稅率征收）或者二者的某種結(jié)合這三種形式選擇。全部按稅種劃分雖然是一個比較徹底的解決辦法，但對稅收制度本身的設(shè)計有非常嚴格的要求，這在目前的情況下是無法實現(xiàn)的。可行而又比較合理的做法是采取稅種標準與稅率標準相結(jié)合的辦法來劃分。 3．中央與地方事權(quán)的劃分 目前我國中央與地方事權(quán)的劃分主要應(yīng)從三個方面加以
4、改進。一要合理界定政府職能范圍，基本上限于社會管理和公共服務(wù)、收入再分配和經(jīng)濟穩(wěn)定三個領(lǐng)域；二要科學(xué)劃分中央與地方的經(jīng)濟管理權(quán)限，建立起合理分工、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的經(jīng)濟管理體制；三要合理劃分中央與地方財政的支出范圍，主要包括進一步明確中央與地方財政的投資性支出、政府行政管理支出和教育、文化、衛(wèi)生以及科學(xué)事業(yè)經(jīng)費支出范圍。 4．中央對地方的轉(zhuǎn)移支付 中央對地方轉(zhuǎn)移支付是均衡地區(qū)基本公共服務(wù)水平、實施中央對地方的特殊政策目標和中央對地方進行財政制衡的重要手段，各國都非常重視。在我國，目前中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括多種形式，總的金額也相當大，但是，大量的轉(zhuǎn)移支付資金是通過不規(guī)范的形式轉(zhuǎn)移給地方的，沒有地區(qū)均等
5、化效果。過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法雖然比較科學(xué)和合理，具有均衡地區(qū)基本公共服務(wù)的內(nèi)在機制，但是實施時間不長，特別是由于受中央財力的限制，力度不夠大，轉(zhuǎn)移的資金非常有限，對縮小地區(qū)間財力和基本公共服務(wù)水平的差距，難以起到實質(zhì)性的作用。 近期應(yīng)該著手在三個方面搞好轉(zhuǎn)移支付制度的改革工作。首先要歸并和簡化轉(zhuǎn)移支付體系，形成以均等化轉(zhuǎn)移支付為主體、以專項撥款為輔助的政府間轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)模式；其次要集中財力用于擴大過渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加大均等化轉(zhuǎn)移支付力度；最后要盡快對現(xiàn)行專項撥款進行清理，在合理分類的基礎(chǔ)上，該取消的要取消，該合并的要合并。我國的專款很大一部分屬于均衡撥款性質(zhì)，應(yīng)當進行清理，不能繼續(xù)增加?？羁偭?/p>
6、。?？罘峙浞绞揭藏酱母铮@方面可以借鑒西方一些國家（如美國）的做法，這些國家有一整套專款分配公式來保證?？罘峙涞暮侠硇院涂茖W(xué)性。此外，有關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)方面的基礎(chǔ)性工作，特別是數(shù)據(jù)收集、整理、分析工作，也應(yīng)加緊進行。 5．省以下財政關(guān)系 中央政府在規(guī)范省以下財政關(guān)系方面，應(yīng)該發(fā)揮更為積極的作用。具體說來，在尊重“分級管理”所賦予地方政府的自主權(quán)與調(diào)控權(quán)的同時，依照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的基本精神，由中央政府對“省以下”分稅制體制作出原則性規(guī)定與政策性指導(dǎo)意見。長期以來，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”是我國處理政府間財政分配關(guān)系所奉行的基本原則，在具體事務(wù)處理上表現(xiàn)為“下管一級”。中央政府在規(guī)范“省以下”分稅制財政體制方面的作為，應(yīng)與現(xiàn)行的財政管理原則相適應(yīng)。以此而言，中央政府規(guī)范“省以下”分稅制的形式、范圍與程度將是有限的。中央政府在規(guī)“省以下”體制時，必須考慮現(xiàn)行省際問“省對下”體制的級次差異。目前，一部分省區(qū)對下體制是“省直接對縣”，另一部分省區(qū)對下體制 “省對地市”、“地市對縣”。無論將“省對下”體制統(tǒng)一到哪一個級次，都會有一部分省區(qū)對現(xiàn)行體制作較大的調(diào)整，牽動多方利益調(diào)整，操作難度不可忽視。省級政府應(yīng)采取適當措施，對轄區(qū)內(nèi)的財力差異進行必要調(diào)節(jié)?？尚械霓k法是比照中央對省的“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”，建立“省對下”轉(zhuǎn)移支付制度，其低限目標是滿足縣級政權(quán)運轉(zhuǎn)合理的、基本的需要。
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