基于制度框架創(chuàng)新解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題的對(duì)策

基于制度框架創(chuàng)新解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題的對(duì)策 摘要：從現(xiàn)代化的角度看，新中國(guó)成立以后為實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化的戰(zhàn)略目標(biāo)而建立的一系列城鄉(xiāng)有別的制度及其運(yùn)作機(jī)制激化了我國(guó)城鄉(xiāng)二元差距，并逐步形成一種剛性的社會(huì)結(jié)構(gòu)。改革開放以后，由于制度與體制及其運(yùn)作機(jī)制的肇因，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化在解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中的作用并不顯著，反而在某種程度上強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元差距。要從根本上解決該問(wèn)題，就需要在制度框架及其運(yùn)作機(jī)制上予以創(chuàng)新。 ? ? ? ? 新中國(guó)成立后我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)一步激化的制度因素 ??????? ??????? 1949年中華人民共和國(guó)成立以后，趕超型的現(xiàn)代化是當(dāng)時(shí)的主流思想。為實(shí)現(xiàn)趕超目標(biāo)，積極開展重工業(yè)成為相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的國(guó)家開展戰(zhàn)略。當(dāng)時(shí)中央最高領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，“開展重工業(yè)可以有兩種方法，一種是少開展一些農(nóng)業(yè)輕工業(yè)，一種是多開展一些農(nóng)業(yè)輕工業(yè)〞。相較而言，“后一種方法會(huì)使重工業(yè)開展得多些和快些，而且由于保障了人民生活的需要，會(huì)使它開展的根底更加穩(wěn)固〞〔毛澤東選集，1977〕。應(yīng)該說(shuō)，這種認(rèn)識(shí)是切合經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展規(guī)律的。但是，我國(guó)的現(xiàn)代化戰(zhàn)略部署并沒(méi)有按照這一思想演進(jìn)，“重城輕鄉(xiāng)〞、“重工輕農(nóng)〞的路徑選擇深刻地影響我國(guó)此后的現(xiàn)代化進(jìn)程。實(shí)行重工業(yè)超前開展戰(zhàn)略，必然要求各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策向現(xiàn)代城市工業(yè)部門集中，使得各種社會(huì)資源、資金和其他物質(zhì)在政府的指令方案下紛紛流向城市，向城市聚集。這就需要建立起城鄉(xiāng)有別的體制及其相關(guān)制度來(lái)保障這一戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。 ??????? 從當(dāng)時(shí)的歷史來(lái)看，一是1953年開始實(shí)行對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，以便積累工業(yè)建設(shè)與開展所需的資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從開始實(shí)行該制度到1985年取消期間，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差無(wú)償從農(nóng)民手里轉(zhuǎn)移6000-8000億資金〔劉榮剛，2022〕。這種工業(yè)資金積累方式與經(jīng)濟(jì)開展模式在事實(shí)上是以犧牲農(nóng)業(yè)開展、農(nóng)村進(jìn)步和農(nóng)民權(quán)利為代價(jià)的。在重工輕農(nóng)的工業(yè)化趕超戰(zhàn)略下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出反差較為鮮明的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征，農(nóng)業(yè)長(zhǎng)時(shí)間地為工業(yè)開展提供積累，造成了極度失衡的城鄉(xiāng)關(guān)系〔孫久文，2022〕。二是為保障城市居民就業(yè)和把農(nóng)村居民限制在農(nóng)村，我國(guó)逐漸形成了人民公社制度與戶籍制度。尤其是1958年的?中華人民共和國(guó)戶口登記條例?和1977年的?公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定?，使全體公民被人為地劃分為不可逾越的“農(nóng)業(yè)戶口〞和“非農(nóng)業(yè)戶口〞。三是與戶籍制度匹配的社會(huì)管理制度相應(yīng)而生，如勞動(dòng)就業(yè)制度、教育投入制度、社會(huì)福利與保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、食品供應(yīng)制度等，使城市與鄉(xiāng)村處于制度性隔絕狀態(tài)。 ??????? 由此，國(guó)家以正式制度的形式自上而下地建立起了城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)制度框架，確立了農(nóng)業(yè)服從工業(yè)、農(nóng)村服從城市的社會(huì)資源分配機(jī)制，從而進(jìn)一步激化了城鄉(xiāng)二元差距。這種激化的弊端在于，它是以正式的國(guó)家制度與國(guó)家意志建立起來(lái)的，是以一種體制的方式出現(xiàn)的，因而使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有較強(qiáng)的制度體系性。正如回良玉〔2022〕指出的：從制度慣性看，城鄉(xiāng)二元體制延續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、積弊程度深，多重矛盾交織、多方利益糾結(jié)，有些方面改不動(dòng)，有些改革難落實(shí)，傳統(tǒng)體制仍然在許多方面、以多種方式頑固地發(fā)揮作用?；剡^(guò)頭來(lái)看，這也驗(yàn)證了毛澤東同志的預(yù)言——前一種方法“幾十年后算總賬是劃不來(lái)的〞。 ??????? ??????? 改革開放以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)出現(xiàn)固化趨勢(shì)的制度因素 ??????? ??????? 改革開放以后中央開始推動(dòng)農(nóng)村改革，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得了較大開展，到1985年時(shí)，城鄉(xiāng)人均收入比值縮小到????? 1.86:1〔739.1/397.6〕。但是，城鄉(xiāng)二元差距縮小的勢(shì)頭很快受到來(lái)自制度與體制上的多重制約，以致于它成為改革開放以來(lái)的歷史最好比值。 ??????? 一是在現(xiàn)代化開展戰(zhàn)略選擇上，工業(yè)化與城市化依然重于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。1986年以后我國(guó)改革重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向城市，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展的政策重點(diǎn)自然也隨之調(diào)向城市，城市的開展又開始超越農(nóng)村。2000年中央確立了“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城市化〞的指導(dǎo)思想，2022年又提出了走新型工業(yè)化道路的戰(zhàn)略，極大地推動(dòng)了我國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。盡管中央也比擬重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村的開展，但在客觀上仍然延續(xù)了此前的工業(yè)優(yōu)先與城市優(yōu)先的現(xiàn)代化開展模式，以致建立在這根底上的制度框架及其運(yùn)作機(jī)制不利于農(nóng)村農(nóng)業(yè)的開展，從而導(dǎo)致農(nóng)村長(zhǎng)期落后于城市的開展。 ??????? 二是統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷作為一項(xiàng)制度雖然被取消了，但工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間的“剪刀差〞運(yùn)作機(jī)制仍然存在。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1978-1986年間國(guó)家通過(guò)剪刀差從農(nóng)業(yè)剩余中年均剪去700億，1987年至20世紀(jì)90年代中前期每年剪去上千億元。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，以鋼鐵、食鹽、藥品這三種工業(yè)品與糧食、油菜、豬肉三種農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值與價(jià)格相比擬，工業(yè)品的價(jià)格高于其價(jià)值的60%-200%；而農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格低于其價(jià)值的50%-73%。而糧食領(lǐng)域中“新剪刀差〞現(xiàn)象又主要表現(xiàn)在，一是農(nóng)資與糧食的價(jià)格差越拉越大，二是農(nóng)民外出打工的收入與在家種糧的收入差距愈拉愈大。工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品比價(jià)的不合理與工農(nóng)就業(yè)比擬利益的巨大差距，已經(jīng)成為阻礙我國(guó)數(shù)億農(nóng)民收入水平提高的主要因素之一。因而2022年廢止農(nóng)業(yè)稅后，城鄉(xiāng)人均收入差距并沒(méi)有因此出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)趨勢(shì)。三是國(guó)家稅收、金融、財(cái)政等制度及其運(yùn)作機(jī)制使農(nóng)村資金大量流向城市。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，在1998-2022年間，通過(guò)財(cái)稅系統(tǒng)內(nèi)的農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收，農(nóng)村凈流出資金共計(jì)18748億元，通過(guò)金融系統(tǒng)內(nèi)的農(nóng)村存款貸款之間的差額共計(jì)凈流出62407億元。同時(shí)，1978年以來(lái)中央財(cái)政雖然在支農(nóng)支出上的總額在增加，但與財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度相比，支農(nóng)支出總額所占的比例整體上在下降。因此，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的一個(gè)主要原因是從農(nóng)村轉(zhuǎn)移的資金太多，包括通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的轉(zhuǎn)移、預(yù)算轉(zhuǎn)移、誘發(fā)的資金外流、對(duì)農(nóng)業(yè)投入的減少、扶貧資金的轉(zhuǎn)移及農(nóng)村居民其他資金的轉(zhuǎn)移。這種資金轉(zhuǎn)移還包括高等教育收費(fèi)、農(nóng)村耕地占地補(bǔ)償?shù)娜笔б约稗r(nóng)村大額醫(yī)療費(fèi)用支出等方式，這都在一定程度上激化了改革開放以來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。 ??????? 四是現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化政策與土地征用制度及其運(yùn)作機(jī)制也在激化城鄉(xiāng)二元差距。從城鎮(zhèn)化相關(guān)的制度安排及其運(yùn)作機(jī)制來(lái)看，土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致了失地農(nóng)民群體的數(shù)量迅速擴(kuò)大，加劇了農(nóng)村資源向城鎮(zhèn)的流動(dòng)。但在這種城鎮(zhèn)化模式中，獲利的仍然是城市及其政府，而不是農(nóng)村與農(nóng)民。從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，“十一五〞期間，全國(guó)共批準(zhǔn)新增建設(shè)用地3300多萬(wàn)畝，土地出讓收入7萬(wàn)多億元。這一方面使城市獲得大量的土地出讓金可以將其大局部用于城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而另一方面卻使失地農(nóng)民并未獲得充分的利益保障。對(duì)此，國(guó)土資源部認(rèn)為，城市開展對(duì)土地的依賴有增無(wú)減，利益分配不合理，社會(huì)矛盾突出，土地出讓制度亟待進(jìn)一步改革完善。 ??????? 五是在宏觀層面上國(guó)家并未改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制。因?yàn)楸M管實(shí)行了農(nóng)村家庭承包制，這只是否認(rèn)了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式——人民公社制度，并沒(méi)有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實(shí)〔厲以寧，2022〕。因此，在宏觀層面上城市的大工業(yè)生產(chǎn)方式與農(nóng)村的小農(nóng)生產(chǎn)方式依然并存。這樣，一方面在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律下農(nóng)村資金自然會(huì)快速流向城市，另一方面體制的隔絕又在阻礙城市資源向農(nóng)村流動(dòng)。同時(shí)，行政體制上的扭曲變異、信息失真、截留挪用，導(dǎo)致支農(nóng)資金層層流失，也在無(wú)形之中加劇了農(nóng)村的相對(duì)貧困化趨勢(shì)。如果不從體制、機(jī)制上著力，不把城鄉(xiāng)二元體制改革作為今后改革的重點(diǎn)，農(nóng)民始終難以擺脫困境〔厲以寧，2022〕。 ??????? ??????? 基于制度框架創(chuàng)新解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題的對(duì)策 ??????? ??????? 我國(guó)工業(yè)化積累的財(cái)富在二次分配上出了問(wèn)題，城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民的市民化遭到了障礙，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)〞的制度與機(jī)制還未充分建立起來(lái)，以致目前的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的路徑選擇與制度安排未能有效解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。這就意味著，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開展必須革新目前的制度框架及其運(yùn)作機(jī)制，才能有效解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題。 ??????? 一是深化行政體制改革，構(gòu)建起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的行政管理體系。深化行政改革，突破統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的行政體制、機(jī)制障礙，建立促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的行政管理體系，是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的重要內(nèi)容和主要?jiǎng)恿?，是充分發(fā)揮政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展中主導(dǎo)作用的關(guān)鍵。 ??????? 二是完善城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)開展體系，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展有別于簡(jiǎn)單的農(nóng)村建設(shè)，其關(guān)鍵點(diǎn)就在于城市對(duì)農(nóng)村的反哺和工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，建立“城鄉(xiāng)互動(dòng)、工農(nóng)互促〞的開展模式。 ??????? 三是創(chuàng)新農(nóng)村土地流動(dòng)模式，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地利用制度。從目前來(lái)看，城市化建設(shè)用地與工業(yè)化用地對(duì)土地的需求量增長(zhǎng)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。在此趨勢(shì)下如何保障18億畝耕地底線和農(nóng)民權(quán)益是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。這就需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村土地的相關(guān)制度與流動(dòng)方式，并切實(shí)保證農(nóng)民的權(quán)益。 ??????? 四是以戶籍制度改革為突破口，加快農(nóng)民工市民化的制度創(chuàng)新。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展必須解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是“人往那里走〞。吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和定居并使之向市民轉(zhuǎn)變，是城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重大舉措。 ??????? 五是促進(jìn)財(cái)政金融體制創(chuàng)新，建立有效的“三農(nóng)〞投入機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展要解決的一個(gè)核心問(wèn)題是“錢從哪里來(lái)〞。這需要切實(shí)把“三農(nóng)〞作為投入重點(diǎn)，并建立起財(cái)政“三農(nóng)〞投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制和財(cái)政支農(nóng)體制。 ??????? 六是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度，創(chuàng)新改善民生的體制機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)公共效勞向農(nóng)村覆蓋、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村延伸，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的根本公共效勞制度，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、文化和社會(huì)保障等體制改革。 ??????? 七是構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化生態(tài)屏障，推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度建設(shè)。把城鄉(xiāng)的生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理融為一體，建立與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)保管理體制。 ??????? 總之，解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題單靠某一方面制度的革新是不可能的，從根本上說(shuō)應(yīng)是整個(gè)制度框架的創(chuàng)新及其運(yùn)作機(jī)制的完善才可能真正到達(dá)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開展的目的。? ????????? ??????? 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