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1、多種所有制并存是我國土地制度創(chuàng)新的現實選擇 摘要關于我國農村土地制度創(chuàng)新，目前理論界主要有三種觀點：一是繼續(xù)堅持集體所有制，但要加以完善；二是國有化；三是私有化。三種主張各有其優(yōu)點，也各有局限。選擇土地制度創(chuàng)新路徑首先要明確如下幾點：第一，不同地區(qū)的土地有不同的功能，因而應有不同的制度安排；第二，農業(yè)生產的特點決定了農業(yè)生產應當有不同于工業(yè)生產的特有經營方式及其所有制基礎；第三，任何土地制度的創(chuàng)新都應建立在對現行土地制度全面、客觀評價的基礎之上：第四，要辯證地、歷史地看待土地制度創(chuàng)新所帶來的后果?；谶@種認識，本文提出了實行國有制、集體所有制、私有制三者并存的多元土地制度的創(chuàng)新思路。 關鍵詞土
2、地制度；集體所有制；國有制；私有制；家庭經營 一、我國土地制度創(chuàng)新的主要路徑 隨著“三農”問題的日益嚴重，創(chuàng)新農村土地制度的呼聲越來越高。目前理論界在關于我國土地制度創(chuàng)新的必要性上已達成共識，但在如何創(chuàng)新上，則存在較大分歧。概括起來，主要有以下兩大路徑： 第一，經營權路徑。其主要思路是，主張在堅持土地集體所有不變的前提下，通過制度建設，進一步硬化農民的經營權，包括延長農民的承包期甚至實行永佃制，允許繼承和轉讓，促進土地流轉，保護農民的合法權益等。這種主張以現有土地制度為基礎，重點在于穩(wěn)定農民對經營權的預期，其優(yōu)點在于，適應了農民“怕變”的心理，有利于發(fā)揮土地的社會保障功能，從而有利于社會的穩(wěn)定
3、，因而容易為政府所接受。但這種思路有明顯的缺陷，主要表現在：一是難以解決當前最為突出的因產權關系不清導致的對農民土地權益的剝奪的現象；二是在這種制度下，土地流轉比較困難，土地的規(guī)?；洜I難以實現，不利于土地資源的有效利用和提高農業(yè)產出與效益；三是可行性不強，因為農民對土地的經營期限的長短，表面看來由政府政策乃至國家法律所決定，但實際上取決于占有不同數量土地的農民之間的博弈，而且其改變承包期的主要根據就是人口的變動和集體所有制下人們對土地的均等、公平占有權利。同時嚴格講來，這種思路不能說是創(chuàng)新，只是現有土地制度的進一步完善而已。 第二，所有權路徑。其主要思路是對現行土地制度進行根本改革。這又有兩
4、種觀點：一是主張將土地收歸國有，然后將土地永佃給農民；另一種主張是實行私有化。這種思路針對當前最突出的問題，試圖從所有權角度對土地制度進行革命性變革，以便從根本上解決問題，但同樣存在局限。 首先看國有化途徑。從理論上講，實行土地國有應該能夠防止侵害農民權益的現象，但實際上卻不一定。因為第一，產權關系不清、所有權虛置是公有制經濟的共性，而國有制是范圍更大的公有制。相對于集體所有制，國有制經濟的產權關系更難以清晰，所有權主體更難以落實(這已從國有企業(yè)改革的經驗得到證明)。所以，試圖通過土地國有化來明晰農村土地產權關系，以便從源頭上避免農民土地權益被剝奪，無異于南轅北轍。第二，實行土地國有化，村集體
5、負責人在理論上已無權干預土地的處置過程。但是他們無權處置并不等于所有人都無權處置，況且國家也不是抽象的，其所有者權益也需具體的個人來行使，而這個具體的個人無疑是基層政府及其主要負責人。而且從現實看，在嚴重侵犯農民權益的土地征用過程中，起關鍵作用的恰恰不是理論上有權代表農民處置土地的村委會負責人，而是基層政府官員。所以，即便是實行土地國有化，如果缺乏對土地的有效保護和對基層政府的有效監(jiān)督，他們完全有可能像現在這樣侵犯國家賦予農民的土地經營權。此外，按國有化思路，將土地收歸國有之后，國家再將土地交給農民耕種，而且實行永佃制，可以繼承，也可以轉讓，甚至鼓勵土地經營權流轉。但這樣一來，除了在理論和法律
6、上與集體所有制有區(qū)別外，單純從經營權角度看，和集體所有制沒有實質性區(qū)別，因而存在和現行土地制度相類似的問題，如土地流轉困難、農民經營預期不穩(wěn)定等。此外，還存在一個兩難選擇問題：如果不鼓勵甚至禁止經營權流轉，就會阻礙土地集中和農業(yè)的規(guī)?；洜I，從而不利于農業(yè)從傳統農業(yè)向現代農業(yè)轉變；但若允許和鼓勵經營權流轉，農民均等占有土地的現狀必然會被打破，導致一部分農民失地，甚至出現不是所有者的地主，而這種結果和實行土地私有制有殊途同歸之效。 其次看私有化途徑。從理論上看，實行土地私有最有利于土地產權明晰化和保護農民土地權益，而且農民對土地經營權長期不變是順理成章的必然結果。同時從長期看，實行土地私有制，土
7、地集中便是必然的，而土地集中則是從傳統農業(yè)向現代農業(yè)轉變的前提條件。但問題在于，農民是各社會階層中最弱勢的群體，如果沒有相應的嚴格保護農民土地私有權益的法律制度，剝奪農民權益的現象依然難以避免，此其一。其二，土地集中的前提是一部分農民甚至多數農民失去土地，而這種狀況會使相當多的農民失去重要的謀生條件，甚至從根本上取消了土地對大部分農民的社會保障功能，從而引發(fā)一系列社會問題。其三，基于政治、意識形態(tài)和歷史等方面的原因，讓政府接受這種思路并實施，難度較大。 二、我國土地制度創(chuàng)新的背景分析 上述創(chuàng)新思路基本上是在現有條件下人們所能夠想到的全部主要思路，人們只能在其中做出選擇，特別是從所有權角度來看，
8、只能在國家所有、集體所有、農民個人所有三者中做出選擇。但問題在于，三種路徑各有其優(yōu)點，又各有局限，因而在其中做出選擇是相當困難的。正因如此，所以在此問題上人們長期不能形成共識。不過，這種狀況也給我們以深刻的啟示：在土地制度創(chuàng)新問題上，既然非此即彼的單選方式是不現實的，那么探討多元創(chuàng)新思路就是一種現實選擇。而在進行多項選擇時，至少下述幾個方面的問題首先需要考慮： (一)不同地域的土地具有不同的作用和功能 我們大致可以將目前的農村土地分為兩大類型： 一是發(fā)達地區(qū)和城郊地區(qū)的土地。這些地區(qū)經濟發(fā)達，而且已經進入或正在進入城市化進程，這些地區(qū)的土地的功能和作用發(fā)生了重大變化，表現在：第一，其農業(yè)生產要
9、素的作用、農民收入和社會保障功能大大降低了。由于該地區(qū)經濟發(fā)達，農業(yè)占GDP的比重已經很小，農業(yè)本身的重要性大大下降了，以前從事農業(yè)生產的相當部分農民都已轉入第二、三產業(yè)就業(yè)，農業(yè)收入只占全部收入的很少一部分，地方政府不僅很少向農民亂收費，而且有財政能力為農民提供經濟和社會保障，土地已不再對保障農民基本生存具有決定性作用。第二，該地區(qū)土地資源本來就極為緊張，再加上城市規(guī)模的外延式擴張，使土地本身的價值和增值潛力大為提高，引起各 利益當事人的高度關注。土地征用制度不完善、集體所有制所導致的土地產權關系的模糊和虛置、農民的弱勢群體地位等，導致地方政府與村集體合謀，占有了過多的應歸農民占有的剩余，引
10、起了農民群眾的不滿，甚至出現激烈的群體性事件。這部分土地雖然占全國農村土地總量的比重較低，但卻是“三農”問題的一個焦點。當前理論界所認同的現有土地制度的一個重要弊端以及媒體關注的熱點指的主要就是這種情況。這類農村土地制度安排，與全國大部分農村地區(qū)的土地制度安排有著完全不同的背景，解決問題的側重點應該放在所有權角度，以合理分配土地剩余為目標，兼顧城市發(fā)展和農民向市民轉化的需要。而且這部分土地并不是我國農村土地的主要構成部分，涉及的農民數量較少，因此可以采取較為激進的改革策略。但需要注意的是不能將該地區(qū)的土地問題擴大化，不能將主要適應于該地區(qū)的改革路徑視為普遍經驗。 二是廣大遠離城市的農村落后地區(qū)
11、的土地。遠離城市的廣大農村地區(qū)，既是我國農民的主要居住地，也是中國“三農”問題的核心所在，其土地是中國農村土地的主要構成部分，也是中國農業(yè)經濟的主要要素。正是這部分土地的制度安排，對于解決中國現代化過程中可能出現的問題，具有全局性、決定性的意義，理應成為我們關注的重點。 和發(fā)達地區(qū)和城郊地區(qū)相比較，這些地區(qū)土地的功能具有這樣的特點：農業(yè)生產要素功能和收入功能突出，社會保障功能重要，本身的價值和潛在增值收益不大。雖然從總體上看，我國農業(yè)產值占GDP的總量只有15左右，但卻是農村主要的產業(yè)和農民收入的主要來源。但農業(yè)本身的弱質性使土地本身帶來的收益很少，而大量的農村人口不能從農業(yè)和農村中轉移出去又
12、使土地的社會保障功能凸顯出來。但土地的保障功能是以人均占有一個最少量的土地為基礎的。可見，這部分土地的功能最復雜，涉及的人口數量最多，由此決定了這部分土地制度創(chuàng)新的困難和目標的多元化。概括起來，主要有三個大的方面要兼顧：一是從農業(yè)發(fā)展看，既要穩(wěn)定當前農業(yè)經濟，又要有利于從傳統農業(yè)向現代農業(yè)的轉變；二是從土地本身看，要有利于土地資源的合理配置和優(yōu)化利用；三是從農民看，既要不斷提高農民生活水平，至少要保障其基本生活，又要有利于農民向市民的轉化，加快城市化進程的步伐。 (二)農業(yè)生產過程的特點 土地制度創(chuàng)新，說到底，是農業(yè)生產關系的變革。而生產關系變革，從根本上講，要適應生產力發(fā)展的需要。這也是變革
13、農村土地制度時必須堅持的基本原則。但是過去我們在按著這一規(guī)律變革生產關系時有簡單化傾向，其表現之一就是，沒有考慮至少是沒有認真考慮工農業(yè)生產力的特點及其對生產關系的特殊要求。工業(yè)生產過程的顯著特點是諸多要素密集在較為狹小的空間之內，因而生產資料占有和使用的社會化程度較高，建立在分工協作基礎上的團隊式操作方式是基本的、效率較高的勞動方式。這種工業(yè)生產的特點的內在要求之一是沖破生產資料私有制對生產要素的占有、使用以及生產過程的社會化的阻礙，實行生產資料所有權的社會化，即公有制。而且工業(yè)生產的社會化程度越高，這種要求就越強烈。然而農業(yè)生產卻具有完全不同的特點。農業(yè)生產過程的主要構成部分是田間管理。在
14、田間管理中，土地、生產資料、勞動在一個較大的空間內結合，除土地之外的主要生產資料工具，即便是現代生產工具，也不需要社會化使用，因而以分工協作為基礎的團隊式操作方式在此完全不實用，相反，個體勞動者的獨立操作是比較有效的勞動方式，因而家庭經營方式幾乎成了農業(yè)永恒的生產方式，即便是發(fā)達國家的現代農業(yè)也是如此。農業(yè)生產的這種特點，決定了公有制在該領域并不是最有效的生產關系，至少私有制和現代農業(yè)生產力并不存在必然的矛盾。況且，雖然從理論上講只有生產資料的社會主義公有制才能適合社會化的現代生產力，但從資本主義國家的實踐看，私有制也并非在任何情況下都阻礙社會化生產力的發(fā)展，這里的關鍵在于生產資料是否實現了社
15、會化占有和使用?，F代工業(yè)的狀況是如此，農業(yè)就更不要說了。這是我們進行農村土地制度創(chuàng)新時必須考慮的重要因素。 (三)對現行土地制度要有一個客觀的、正確的評價 對現行土地制度是否進行創(chuàng)新以及如何創(chuàng)新首先取決于怎樣認識現行土地制度。事實上，本文開始談到的各種改革思路就是如此。經營權路徑過于看重了現行土地制度下經營權的不穩(wěn)定性，而所有權路徑則重點在于現行土地制度下產權關系模糊以及由此導致的農民土地權益的被剝奪。上述認識無疑都是正確的，但都有片面性，且缺乏理論層面上的分析。筆者認為，可以從以下幾個方面認識現行土地制度的缺陷。 第一，從經營權角度看，家庭聯產承包責任制依然屬于小農經濟范疇，雖然我們不能籠統
16、地說它是落后的生產方式，但也不能說是現代農業(yè)生產方式。前面講到，家庭經營是農業(yè)生產必然的方式，但家庭經營不是判斷農業(yè)是傳統農業(yè)還是現代農業(yè)的充分條件。如果家庭經營是建立在土地占有過于分散或小土地所有制的基礎上，這種方式對現代技術有排斥作用，因而屬于傳統農業(yè)或者小農經濟；如果家庭經營和大土地所有制、現代生產工具與技術聯系起來，這無疑是現代農業(yè)。很顯然，我國基本上屬于第一種情況。而且按現行政策，經營規(guī)模有進一步細小化的趨勢。所以從發(fā)展角度看，家庭聯產承包責任制不是先進的生產方式，對其進行創(chuàng)新是遲早的事情。 第二，從理論上看，家庭聯產承包責任制本身就存在矛盾。家庭聯產承包責任制是建立在農村土地集體所
17、有的基礎上的，在這種所有制下，農民無疑應當是所有者。既然如此，經營歸自己所有的土地難道還要通過承包嗎?既然必須承包，那就意味著他不是所有者?，F行土地制度在理論上的這種矛盾導致農民在生產經營過程中也常常表現出矛盾現象：或者以非所有者身份對土地進行掠奪式經營；或者以所有者身份在土地流轉或轉作它用時討價還價，甚至設置障礙。 第三，從所有權角度看。農村土地所有權關系混亂是不爭的事實，其突出表現是產權虛置，所有權主體難落實，從而導致農民土地權益被剝奪。但為什么會這樣?目前理論界缺乏深入分析。筆者認為，導致所有權關系混亂的原因在于集體所有制本身。 眾所周知，集體所有制是公有制。但公有制本身有其獨特的內在矛
18、盾。公有制的一般規(guī)定是生產資料歸一群人共同所有，在這種所有制下，該公有制的任何個人首先是所有者，擁有所有權。但另一方面他們又不是所有者，因為他們作為個人所擁有的所有權只有同其他人的所有權相結合共同構成公有權時才有效；作為個人，他既沒有特殊的所有權決定生產資料的使用和處置，也不能根據特殊的所有權索取總收入中的任何一個特殊份額?？梢?，在公有制的內部關系中，任何一個個人都既是所有者又是非所有者。他是所有者，是因為他是該群體的一員；他是非所有者，是因為他只是其中的一員。既是所 有者，又是非所有者，這就是公有制中所有者的二重性。 所有者的二重性是公有制的內在矛盾，也是其基本矛盾。這個矛盾首先要外化為公有
19、權主體和公眾的矛盾。由于公有制下，任何個人都是所有者又不是所有者，因此任何個人都不能單獨行使所有權職能，人們必須通過某種集體行動來行使和實現公有權。但是，事無巨細，都要經過集體行動是極不經濟的，這就需要設立一個常設機構來負責對屬公有的生產資料進行配置、使用、管理及收益的分配。這個機構我們稱之為公有權主體。然而這個公有權主體一旦設立，公有制的內部關系就發(fā)生了深刻變化：一方面，相對于公有權主體而言，每個個人便處在與這個機構相對立的關系中，作為個人，他們不再是所有者，不再處在所有者的經濟地位上履行所有者職能，而是履行其他職能；另一方面，在經濟生活中，公有權主體唯一地處在所有者的地位上并行使所有者職能
20、，與作為非所有者的公眾相對立，這時，任何個人，即便他是該公有制的一員，也不是所有者。這樣，所有者主體二重性的矛盾，就外化為公有權主體與個人的矛盾。 上述公有制的內在矛盾在現實中導致兩個問題難以解決。第一，誰來充當公有權主體代表。就土地集體所有制而言，就是誰來代表農民行使所有權。在現有條件下，村委會主任乃至村支書代表農民行使所有權是必然選擇。所以，有些人提出的試圖通過剝奪村官土地處置權、還權于農民的辦法杜絕剝奪農民土地權益的設想，在土地集體所有制制度下既是不現實的，也是缺乏根據的。問題的關鍵在于如何保證村官正確行使公有權，但這又不是一個經濟問題，而是一個政治問題。第二，農民個人及其權益。既然在集
21、體所有制下農民作為個人不是所有者，因而也就談不上什么所有者權益，更談不上對農民個人土地權益的剝奪。退一步講，即便是剝奪，也是對該組織全體農民土地權益的剝奪。 可見，在集體所有制下，農村土地產權關系不清、產權虛置是必然現象。要想解決這個問題，只能在集體所有制上做文章，這也正是一些學者主張土地私有化改革路徑的深層原因。 總之，我國現行土地制度存在多方面的問題，但土地制度的不同創(chuàng)新路徑大都在解決某一問題上有效，并不能在所有問題上都有效。這進一步說明：在土地制度創(chuàng)新問題上，我們不能采取一刀切的辦法。 (四)關于土地制度創(chuàng)新的后果 關于如何認識土地制度創(chuàng)新的后果，也是人們選擇土地創(chuàng)新路徑時的重要參考因素
22、。前述兩種創(chuàng)新路徑的重要分歧之一在于如何看待改革后土地占有的非均衡(實際上是非平均)現象。關于這個問題，筆者認為有三個問題要搞清楚：一是土地占有的集中應該不應該；二是能否避免；三是如何看待占有不均衡帶來的不良后果。 首先，土地適當集中，實行非均衡占有是應該的。目前我國的土地占有過于分散，不利于土地的規(guī)模經營和有效利用，而且隨著農村人口的增加，仍在進一步細化，呈現出典型的小農經濟特征。因而土地適當集中既是針對現行土地制度的改革措施，而且從長遠看，也符合農業(yè)發(fā)展的規(guī)律。同時我國的現行政策鼓勵土地使用權流轉，目的也是實現占有的集中化和規(guī)模經營，同時也有利于轉移農業(yè)過剩人口。其次，盡管各種改革路徑有重
23、大區(qū)別，但在土地非均衡占有問題上，可以說是殊途同歸。實行私有制，毫無疑問會導致土地占有非均衡化，但實行國有化或者繼續(xù)堅持集體所有制，只要允許和鼓勵土地使用權流轉，土地占有走向集中、一部分農民失去土地，就是必然現象。所以，土地占有集中化以及一部分農民因此失地，既是必然現象，也是進步現象；以此為借口反對某種創(chuàng)新路徑是錯誤的。至于一部分人擔心的流民問題，我認為也沒有必要。因為中國發(fā)展到今天，即便是農民失去了土地，也不會出現流民，因為在封建社會，農業(yè)是主要的甚至是唯一的產業(yè)，農民失地后，幾乎失去了就業(yè)和謀生的所有途徑，因而只能充當流民。但當今中國，農民失地并不意味著失去了一切生存機會和條件，再加上黨和
24、政府對失地農民的補償等政策，所以農民失地，一般不會成為毫無生活保障的流民。而且雖然從短期和道德角度看，一部分農民失地，生活暫時困難，既是不應該的，也會導致一定的社會問題，但從理性和人類社會的長期發(fā)展看，一部分農民失地甚至絕大部分農民失地，既是必然的，也是經濟發(fā)展、社會進步的前提條件，是歷史進步現象。所以，土地制度創(chuàng)新過程中的關鍵問題之一不在于不讓農民失地，而是如何失地。因此，農民是否失地本身不應當成為我們選擇土地制度創(chuàng)新路徑的重要因素。 三、我國土地制度創(chuàng)新的現實選擇 根據上述四個問題的分析，我認為，我國土地制度創(chuàng)新可以采取以私有制為主體，國有制、集體所有制為補充，家庭經營為基本經營方式的土地
25、制度。具體講就是： 第一，高度發(fā)達和城市近郊地區(qū)的土地通過贖買的方式實行國有化。前文已經談到，該地區(qū)土地的生產要素、農民收入和社會保障功能大大降低，土地資源極為緊張，其突出問題表現在土地征用過程中對農民補償太低，并且土地所有權私有化理論上最有利于明晰產權關系，保障農民權益。但筆者并不主張在該地區(qū)實行私有化的土地制度創(chuàng)新路徑?；驹蛟谟冢旱谝?，從實踐看，土地權益是否得到保障，關鍵不在于歸誰所有，而在于是否有一套完善的土地產權保護制度。第二，由于該地區(qū)經濟發(fā)達，城市化過程進展較快，特別是土地資源緊張，未來增值潛力巨大，所以如果實行私有化，農民有可能將土地作為投資或儲蓄要素長期持有。這顯然不利于城
26、市的發(fā)展。因此，在該地區(qū)實行土地國有化應該是一種兼顧國家、農民、當地城市發(fā)展各方需要的最為理想的選擇。況且，這種創(chuàng)新途徑實施起來也比較簡單，完全可以借助于現行土地征用的方式來進行。而且實施過程中應注意的重點問題也非常明確，即通過完善土地征用制度，保障農民權益，給農民合理補償。 第二，在廣大農村實行土地私有化。如前所述，這部分土地是我國農村土地的主要構成部分，而且涉及人口多，功能復雜，選擇較為困難。但相比較而言，我認為實行土地私有化創(chuàng)新路徑更好一些。主要根據是：第一，可以為農業(yè)的基本經營方式家庭經營奠定制度基礎。第二，可以有效解決土地產權關系不清的問題，也滿足了農民幾千年來長期形成的對土地的擁有
27、心理，有利于穩(wěn)定農民預期，也有利于避免農民對土地的掠奪式經營。第三，有利于土地流轉和農業(yè)的規(guī)模化經營。實際上，家庭聯產承包制是不利于土地流轉的，因為在這種土地制度下，各家擁有的土地不僅數量是經常變化的，而且地塊也是不穩(wěn)定的。只要土地數量和地塊發(fā)生變化，原來的轉包協議就失效了。而實行土地私有化，不管是經營權的流轉還是所有權的變更，都是兩個當事人的行為，預期明確，交易費用低，因而非常有利于農業(yè)的規(guī)模化經營。第四，從可行性角度看，操作也比較簡單。可以以最后一輪承包期為限直接宣布經營權就是所有權，也可以采取過渡措施，首先明確經營權永久化、私有化，待時機成熟后，直接規(guī)定經營權就是所有權。第五，至于說實行
28、土地私有化后土地占有的兩級化現象，從短期看，不會成為嚴重的現實問題，因為農民歷來將土地視為“命根子”，所以農民一般不會將土地所有權出讓，有可能出讓的，主要還是經營權；從長期看，這是必然現象，也是歷史進步，而且采取任何土地制度都難以避免。關鍵在于農民失地過程中，要防止對農民利益的侵犯，這是我們需要關注的重點。 第三，在廣大農村地區(qū)拿出少量土地，繼續(xù)實行集體所有制，主要是滿足農村公共基礎設施建設的需要。 上述創(chuàng)新思路的合理性至少有以下幾個方面：第一，適應了不同地區(qū)土地的不同功能。第二，目前我國在總的經濟制度方面實行公有制為主體、多種所有制并存的政策，其基本含義之一是公有制不一定在每個產業(yè)都要占主體。目前我國農業(yè)的產值占全部產值的15左右，農業(yè)實行私有制不會影響全國范圍內公有制的主體地位。然而目前農業(yè)是單一的集體所有制，這和我國的整體政策不相符。而實行私有制、集體所有制、國有制三者并存，可以在農業(yè)領域形成多元所有制體系，有利于發(fā)揮各方面的積極性。
多種所有制并存是我國土地制度創(chuàng)新的現實選擇
