北愛爾蘭政府環(huán)境機構(gòu)的績效管理研究

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1、北愛爾蘭政府環(huán)境機構(gòu)的績效管理研究 The Government Environmental Agencies`s Performance Management Research in Northern Ireland 摘 要 政府績效管理是公共行政改革和發(fā)展的熱點。英國通過實施政府績效管理使得政府環(huán)保工作成效有了顯著提升。 目前我國的環(huán)?？冃Чぷ鬟€處于起步和摸索的階段，應對西方國家的先進經(jīng)驗加以汲取和采納。本文通過研究北愛爾蘭政 府環(huán)境機構(gòu)開展績效管理的文獻資料，分析其組織結(jié)構(gòu)、關鍵環(huán)節(jié)、評估指標等，繼而提出建立和完善我國地方政府環(huán)境 機構(gòu)績效管理的建議。 關鍵詞 北愛爾蘭

2、 ；政府績效管理 ；平衡計分卡 ；環(huán)境機構(gòu) ■文 / 操小娟 王一 愿景的表述”[1]。NIEA的使命是為了 當代和后代人的利益保護、保存自然 環(huán)境和建筑遺產(chǎn),其愿景是使北愛爾 蘭擁有健康的環(huán)境和豐厚的遺產(chǎn)，有 利于整個區(qū)域社會和經(jīng)濟的繁榮與發(fā) 展。在這樣的使命和愿景下，NIEA在 明確自身職責和總結(jié)過去工作成績的 基礎上，分析了北愛爾蘭在氣候變 化、社會經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村土地利用、 生物多樣性、海洋環(huán)境保護等方面面 臨的挑戰(zhàn)，將2012—2020年的戰(zhàn)略確 定為四個方面：健康的自然環(huán)境；促 進地方和人民的健康和福利；可持續(xù) 的經(jīng)濟增長；更好地利用資源。 戰(zhàn)略中的優(yōu)先事項包含在部門 計劃

3、、業(yè)務計劃中，并通過這些計劃 貫徹到機構(gòu)日常的工作之中。NIEA部 門計劃確立了該機構(gòu)3年的戰(zhàn)略主題 和戰(zhàn)略目標，通過實現(xiàn)目標值的方式 推動機構(gòu)變革。部門計劃中NIEA的主 要義務來源于以下幾個方面[2]：國際 條約和協(xié)定中的環(huán)境保護規(guī)定、國家 規(guī)劃中的環(huán)境保護規(guī)定、地區(qū)的可持 續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、地區(qū)的環(huán)境報告、環(huán)境 保護的法律法規(guī)、上級環(huán)保部門的計 劃、政府有關財政支出的規(guī)定、環(huán)保 部門在經(jīng)濟方面的義務等。 NIEA業(yè)務計劃是一個年度計劃， 面對環(huán)境問題，作為政府績效管 理的一個部分，政府環(huán)境部門績效管 理越來越受到各國的重視。英國不是 最早開始政府績效管理的國家，但是 其政府績效管理實踐卻

4、是首屈一指。 自北愛爾蘭政府環(huán)境機構(gòu)(NIEA)開展 績效管理之后，環(huán)境保護工作取得了 顯著的成效，也使北愛爾蘭一直保有 “綠色王國”的美譽。中國的環(huán)保工 作績效管理正處于試點階段，績效管 理的理論和實踐還處于探索期。北愛 爾蘭環(huán)保機構(gòu)績效管理的經(jīng)驗，可以 給我們探討地方政府環(huán)保機構(gòu)的績效 管理一些啟示。 NIEA是北愛爾蘭政府環(huán)保部門的 下屬機構(gòu)，分別有環(huán)境保護、歷史遺 產(chǎn)、自然遺產(chǎn)、公共服務四個業(yè)務領 域，共21個部門和派出機構(gòu)。NIEA的 績效管理制度主要包括組織結(jié)構(gòu)、主 要環(huán)節(jié)、評估指標三個方面。 員組成，負責開展組織內(nèi)績效管理的 領導工作，作為一個整體對機構(gòu)績效 負責；管理委員

5、會中的兩名獨立成員 由NIEA從機構(gòu)外部聘用，為機構(gòu)的決 策過程和組織管理提供獨立的、建設 性意見和建議。 戰(zhàn)略管理辦公室是績效管理中的 重要協(xié)調(diào)機構(gòu)，直接對首席執(zhí)行官負 責。戰(zhàn)略部門的工作貫穿績效管理的 整個過程，包括關注各種可能影響機 構(gòu)和將來環(huán)境的事項，對管理委員會 的戰(zhàn)略制定提供支持；收集和處理績 效信息，推動業(yè)務單元的戰(zhàn)略執(zhí)行； 整合和協(xié)調(diào)跨職能部門和業(yè)務單元的 行動。 NIEA內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)是審計委員 會，成員中兩人是管理委員會的獨立 成員，另外一人來自北愛爾蘭政府環(huán) 保部門的其他機構(gòu)。其工作包括實時 監(jiān)控業(yè)務單位實施行動計劃情況，審 查內(nèi)部預算分配的合理性，對績效內(nèi) 部控制結(jié)果

6、做獨立評估，并向管理委 員會提供關于內(nèi)部控制和風險管理的 季度報告和年度報告。 NIEA績效管理的組織結(jié)構(gòu) NIEA績效管理的組織結(jié)構(gòu)主要分 領導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督三個層次?？冃Ч?理的領導機構(gòu)是管理委員會。管理委 員會由一個首席執(zhí)行官、四個執(zhí)行主 管（分別負責環(huán)境保護、自然遺產(chǎn)、 歷史遺產(chǎn)、公共服務）和兩名獨立成 NIEA績效管理的主要環(huán)節(jié) 制定戰(zhàn)略和計劃 “戰(zhàn)略的制定始于使命、價值及 ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.42 No.18 2014 68 國際 層面的風險、NIEA層面的風險。前兩 個層面的風險每周審查一次，包括回 顧近期的運營

7、情況，檢驗近期各業(yè)務 單位的績效，討論規(guī)劃運營中出現(xiàn)的 問題，制定具體的行動方案。NIEA層 面的風險一個月審查一次，主要解決 一些跨部門的重要問題，檢查戰(zhàn)略執(zhí) 行是否按規(guī)劃執(zhí)行，執(zhí)行中存在的問 題和原因，提出解決方案并指定責任 人。另外，管理委員會每個季度要審 查內(nèi)控報告，包括主管的季度報告和 審計委員會的季度報告。 戰(zhàn)略檢驗和調(diào)整 NIEA以三年為期制定部門計劃 和業(yè)務計劃（包括平衡計分卡）。在 部門計劃的三年期限內(nèi)，平衡計分卡 每個維度的目標、行動和指標基本相 似，只有一些微小的變化。如2009— 2012年與2010—2011年的平衡計分卡 比較，只是在結(jié)果維度和內(nèi)部程序維 度中

8、減少了一個指標。三年期滿后， NIEA往往會評估已有戰(zhàn)略的績效，考 慮外界環(huán)境的新變化及影響，修正 現(xiàn)有的戰(zhàn)略和平衡計分卡，開始新一 輪的戰(zhàn)略規(guī)劃和執(zhí)行。如鑒于2009— 2012年平衡計分卡應用取得的成績， NIEA2013—2014年平衡計分卡中戰(zhàn)略 主題進行了調(diào)整，內(nèi)部程序維度中不 再將“制定戰(zhàn)略和應用平衡計分卡” 作為一個指標，而是強調(diào)“在充分證 據(jù)的基礎上決策”。一些戰(zhàn)略主題雖 然沒有調(diào)整，但是指標和行動方案進 行了修改，如支持可持續(xù)經(jīng)濟的發(fā) 展，在2009—2012年中側(cè)重計劃和協(xié) 商，完成一些保護項目；而2012— 2015年則側(cè)重制定實現(xiàn)自然和歷史環(huán) 境經(jīng)濟和社會價值的戰(zhàn)略

9、和實施計 劃，確認計劃和協(xié)商的底線[5]。 > 北愛爾蘭一直有著“綠色王國”的美譽 主要是通過平衡計分卡將戰(zhàn)略目標分 解，明確規(guī)定機構(gòu)的戰(zhàn)略主題、衡量 指標、目標值、行動方案。每個業(yè)務 領域的主管運用平衡計分卡的方法實 施業(yè)務單元的計劃，所有業(yè)務單元 中個人運用平衡計分卡準備其工作計 劃。通過平衡計分卡和業(yè)績協(xié)議使雇 員個人與業(yè)務單位、主管、部門的工 作聯(lián)系起來，使個人績效目標和組織 的戰(zhàn)略目標統(tǒng)一起來。 規(guī)劃運營 在組織內(nèi)的部門和人員都按平衡 計分卡進行戰(zhàn)略整合之后，環(huán)保機構(gòu) 進入規(guī)劃運營階段。規(guī)劃運營階段需 要改進對戰(zhàn)略執(zhí)行起關鍵作用的業(yè)務 流程，將其運營和預算結(jié)合起來，通 過儀

10、表盤及時反映業(yè)務單位和個人日 常工作的績效，促進個人和業(yè)務單位 解決問題和改進流程。 質(zhì)量和流程改進始于戰(zhàn)略的核 心——價值定位[1]。NIEA的核心價值 之一是以快速、低成本、高質(zhì)量的方 式為顧客提供專業(yè)化服務。面對眾多 不同規(guī)模、不同產(chǎn)業(yè)類型、不同污染 情況的企業(yè)，NIEA實施改進管理計 劃[3]，應用現(xiàn)代技術和最簡單的方法 幫助企業(yè)降低成本，提高環(huán)境質(zhì)量。 該計劃的原則有五個方面：一是適 當，是指管理活動與面對的風險相對 應；二是負責，是指有責任說明決策 的理由、明確管理的標準和尺度；三 是一致，是指規(guī)則和標準始終如一和 公正地使用，確保管理活動具有穩(wěn)定 性和確定性；四是透明，是指

11、規(guī)則和 制度向所有利害關系人公開、并得到 理解；五是目標導向，是指管理活動 應當進行階段性的審查，達到預定的 環(huán)境效果。其主要指標和行動包括： 幫助企業(yè)守法，規(guī)范申請和許可，評 估和預防風險，及時和有效執(zhí)法。 績效監(jiān)控和學習 NIEA基于風險管理的方法實行內(nèi) 部績效監(jiān)控[4]。內(nèi)部績效監(jiān)控制度不 是消除所有可能導致失敗的風險，而 是將風險控制到合理水平，目的是發(fā) 現(xiàn)和優(yōu)先考慮可能影響目標的主要風 險，評估風險的可能性及其影響。風 險管理中的主要內(nèi)容包括：調(diào)查和統(tǒng) 計轄區(qū)企業(yè)排放的詳細數(shù)據(jù)；快速解 決發(fā)生的環(huán)境污染事故；跟蹤和評估 管理行動的有效性。 風險管理是一個從上至下、從 下至上的活

12、動，主要從三個層面確認 和控制風險：業(yè)務單位的風險、主管 NIEA績效管理的評估指標 NIEA的平衡計分卡沒有采用企業(yè) 69 平衡計分卡的四個維度，而是根據(jù)自 身特點進行了改造，其計分卡包括結(jié) 果維度、顧客維度、內(nèi)部程序維度、 組織和人員維度等[6]。 結(jié)果維度 相對于企業(yè)財務維度中收益和成 本指標而言，政府主要考慮自身的產(chǎn) 出，通過實現(xiàn)最大的產(chǎn)出以完成其使 命。NIEA的使命是保護和改善環(huán)境， 為區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展作貢獻，因此 保護和改善環(huán)境、服務經(jīng)濟和社會發(fā) 展是其結(jié)果維度中的內(nèi)容。NIEA對政 府產(chǎn)出的重視，并不否定財務管理在 政府績效管理中的重要作用，而是將 政府

13、有效管理資源的情況作為政府行 政的結(jié)果。另外，NIEA非常重視發(fā)揮 公眾的作用，將提高公眾意識作為一 個重要目標。這樣一來，北愛爾蘭的 結(jié)果維度包括四個方面的指標：一 是增強對環(huán)境的了解和享有，促進公 眾承擔保護和改善環(huán)境的義務；二是 通過履行法定義務和國際義務減輕環(huán) 境的壓力；三是支持可持續(xù)經(jīng)濟的發(fā) 展；四是有效管理資源。 顧客維度 在平衡計分卡的客戶維度，組織 需要確定其服務的顧客群體，并對具 有不同偏好的顧客確定目標。NIEA的 顧客維度依據(jù)目標群體的不同設置不 同的目標，包括：一是對上級職責的 履行提供支持；二是對其他政府部門 和公共團體的建議；三是對所有顧客 提供有效的服務；四是

14、給來訪者提供 安全愉快的體驗。NIEA沒有規(guī)定對公 眾的指標。 內(nèi)部流程維度 政府機構(gòu)的內(nèi)部流程主要考慮如 何針對顧客需求提供新的服務、改進 對已有的顧客提供的服務、增加顧客 從服務中獲得的價值等。2010—2011 年NIEA的流程指標包括制定和傳播機 構(gòu)的愿景和目標、改進主要業(yè)務流 程、發(fā)展合作伙伴關系。 個人與組織維度 組織和人員的狀況直接影響到機 構(gòu)的運行，主要包括個人能力、組織 環(huán)境和信息系統(tǒng)建設等方面。北愛爾 蘭環(huán)保機構(gòu)平衡計分卡中個人和組織 維度包括幫助雇員獲得知識和技能， 實現(xiàn)組織目標；組織結(jié)構(gòu)和資源符 合要求；信息管理和科學研究的一體 化等。 系，幫助處于激烈市場

15、競爭中的企 業(yè)降低削減污染的成本，同時改進環(huán) 境質(zhì)量。 我國污染減排績效管理的目的 是落實地方政府的環(huán)境責任，提高地 方政府的執(zhí)行力。但是在實施的過程 中，地方政府及部門往往將環(huán)境保護 和經(jīng)濟發(fā)展對立起來，在問責和“一 票否決”的壓力下，一些地方政府 及部門開始編造虛假的績效信息，或 者對企業(yè)采取拉閘關門的極端行動。 隨著污染減排項目績效考核試點的展 開，我國環(huán)境部門績效管理也會逐步 推進，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛 盾始終是一個無法回避的問題。我國 可以學習NIEA的經(jīng)驗，將地方政府及 其環(huán)保部門的績效管理建立在戰(zhàn)略基 礎之上，在制定戰(zhàn)略時綜合考慮長遠 發(fā)展和短期目標、環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)

16、展之間的關系，并貫徹到戰(zhàn)略實施行 動中，通過績效管理行動逐步實現(xiàn)環(huán) 境和經(jīng)濟的雙贏。 應用平衡計分卡將過程管理和結(jié) 果管理結(jié)合起來 NIEA績效管理的核心在于通過平 衡計分卡將規(guī)劃和計劃的運營與年度 完善我國地方政府環(huán)境機構(gòu)績效管 理的建議 構(gòu)建戰(zhàn)略導向的績效管理系統(tǒng) 戰(zhàn)略是對長遠和全局的考慮，通 過戰(zhàn)略來指揮具體行動，可以將組織 的目標和組織的行動統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來。 雖然NIEA的主要職責是保護環(huán)境和歷 史遺產(chǎn)，但是也重視對經(jīng)濟發(fā)展的支 持。NIEA戰(zhàn)略主題中非常注意平衡環(huán) 境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，具體 表現(xiàn)在[7]：一是為決策提供支持，影 響決策過程；二是與其他部門的合 作，開展

17、可持續(xù)發(fā)展的實踐活動； 三是重視建立與企業(yè)之間的互信關 > 我國污染減排績效管理的目的是落實地方政府的環(huán)境責任，提高地方政府的執(zhí)行力 ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.42 No.18 2014 70 國際 預算結(jié)合起來，了解每個業(yè)務單位在 實現(xiàn)戰(zhàn)略目標方面的實時進展，展示 每個業(yè)務單位的效率和效果，確保各 種資源流入影響戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的行動 和業(yè)務單位，從而提高機構(gòu)的績效。 我國環(huán)保機構(gòu)的績效管理主要 包括兩個方面：財政部門的預算執(zhí)行 管理和環(huán)境目標責任制管理。前者是 基于過程的績效管理，注重財政預算 計劃的完成情況，不能反映部門和員 工的工作效果；

18、另外，“過分追求并 維持短期財務結(jié)果，可能會造成過度 投資于短期的行動，而對創(chuàng)造長期價 值的活動投資不足”[8]。后者是基于 結(jié)果的績效管理，只有數(shù)據(jù)，沒有信 息，不能了解每個部門和機構(gòu)的努力 程度、執(zhí)行的成本和面臨的困難。我 國地方政府環(huán)境機構(gòu)的績效管理可以 考慮引入平衡計分卡，將兩種績效管 理結(jié)合在一起，克服單一過程管理或 結(jié)果管理的缺陷，使績效目標的實現(xiàn) 情況建立在真實的財務結(jié)果之上，通 過績效監(jiān)控和預算促進部門和員工績 效的提高。 改進評估結(jié)果的應用方式 績效評估結(jié)果不僅僅是用于建立 獎懲激勵機制，更重要的是發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略 執(zhí)行中的問題和檢驗戰(zhàn)略的有效性。 平衡計分卡實施戰(zhàn)略一項首要益處

19、就 在于可以通過平衡計分卡數(shù)據(jù)來定期 檢驗戰(zhàn)略假設的有效性[7，9]。通常， 高層管理者設計的目標值具有挑戰(zhàn) 性，通過實現(xiàn)具有挑戰(zhàn)性的目標值推 動組織轉(zhuǎn)型。這些挑戰(zhàn)性的目標并不 是都能實現(xiàn)，所以NIEA績效管理中除 了解決戰(zhàn)略執(zhí)行的問題之外，也對戰(zhàn) 略目標進行微調(diào)和修改。 我國污染物減排的指標由國務院 和環(huán)保部制定，這些指標往往采取層 層分解的方式下放到地方。在執(zhí)行這 些污染減排政策的過程中，出現(xiàn)兩難 的情形：一方面中央政府迫切希望減 排目標按期完成，改善現(xiàn)有的環(huán)境惡 化狀況；另一方面部分地方政府感到 任務太重，遠遠超過承受能力。這些 目標是否合理、目標實施的具體問題 在哪里，實際上現(xiàn)有

20、的績效管理都無 法很好地提供這些信息。改變我國績 效管理中評估結(jié)果應用的單一方式， 強化對戰(zhàn)略的檢驗和調(diào)整，可以及時 了解和解決戰(zhàn)略實施過程中的問題。 對于戰(zhàn)略過高或過低的情況，也可以 及時地進行調(diào)整。 實行內(nèi)外結(jié)合的績效監(jiān)控體系 NIEA績效監(jiān)控主要包括機構(gòu)內(nèi) 部監(jiān)控和機構(gòu)外部監(jiān)控。機構(gòu)內(nèi)部的 監(jiān)控由內(nèi)部的審計委員會承擔。審計 委員會獨立評估NIEA的績效，幫助首 席執(zhí)行官和管理委員會及時預防和處 理績效風險；機構(gòu)外部的監(jiān)控分為幾 個層面：一是北愛爾蘭環(huán)保部門的管 理委員會對自己和NIEA平衡計分卡的 一些共同指標，實施季度和年度績效 監(jiān)控；二是北愛爾蘭政府審計辦公室 的官員獨立審查NI

21、EA的支出、收入和 財產(chǎn)等賬務的合理性、合法性和正當 性，并為北愛爾蘭政府提供保證；三 是北愛爾蘭政府對關鍵指標的績效進 行審查。部長每年度會在自己的職責 范圍內(nèi)為NIEA選擇15個關鍵指標，每 財政年度結(jié)束時，NIEA要向北愛爾蘭 政府報告在這些指標取得的績效。 我國的污染物減排的績效管理中 雖然規(guī)定日常專項檢查和總體檢查相 結(jié)合，但是并沒有明確檢查部門的地 位和職責。在績效監(jiān)控體系方面，我 國可以學習NIEA的經(jīng)驗，建立相對獨 立的內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)控相結(jié)合的體 系，既可以保證績效信息的完整性和 真實性，又可以及時發(fā)現(xiàn)和解決績效 管理中存在的問題，為績效的改進提 供幫助。 參 考 文 獻

22、 [1]羅伯特·卡普蘭， 戴維·諾頓. 平衡積 分卡戰(zhàn)略實踐[M]. 北京: 中國人民大學出 版社, 2013: 6-7. [2]Northern Ireland Environment Agency. Northern Ireland Environment Agency Corporate and Business Plan 2012-2015, http://www.doeni.gov.uk/niea/index/about- niea/niea_corporate_publications.htm. [3]Northern Ireland Environment Agency.

23、Better Regulation for a Better Environment, 2008. [4]Northern Ireland Environment Agency Annual Report and Accounts, 2012. the Department of the Environment. http:// www.doeni.gov.uk/niea/index/about-niea/ niea_corporate_publications.htm. [5]Northern Ireland Environment Agency Corporate and Busines

24、s Plan, 2013/2014 Northern Ireland Environment Agency. http://www.doeni.gov.uk/niea/index/ about-niea/niea_corporate_publications. htm. [6]Northern Ireland Environment Agency Annual Report and Accounts, 2011. the Department of the Environment. http:// www.doeni.gov.uk/niea/index/about-niea/ niea_c

25、orporate_publications.htm. [7]Northern Ireland Environment Agency strategic priorities, 2012-2022. Northern Ireland Environment Agency. http://www. doeni.gov.uk/niea/index/about-niea/niea_ corporate_publications.htm. [8]羅伯特·卡普蘭， 戴維·諾頓. 平衡積 分卡——化戰(zhàn)略為行動[M]. 廣州: 廣東經(jīng) 濟出版社, 2012: 18-19. [9]羅伯特·卡普蘭, 戴維·諾頓. 平衡積 分卡戰(zhàn)略實踐[M]. 北京: 中國人民大學出 版社, 2013: 218-219. （操小娟系武漢大學政治與公共管理學院教 授 ；王一，中國環(huán)境出版有限責任公司）