摘要：-我國(guó)城市社區(qū)居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育

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摘要： 我國(guó)城市社區(qū)居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》在法律上肯定了居委會(huì)擁有自治權(quán)。但在現(xiàn)實(shí)中居委會(huì)的服務(wù)功能弱化，行政色彩濃厚，很大程度上違背了居委會(huì)誕生時(shí)的根本意愿。當(dāng)前社區(qū)居委會(huì)普遍存在行政化傾向的問(wèn)題，在實(shí)際運(yùn)行中，主要不是從事自治的工作，而是依附于政府職能部門(mén)及其派出機(jī)關(guān)，承擔(dān)著沉重的行政工作。本文通過(guò)對(duì)居委會(huì)職能和工作現(xiàn)狀的分析，指出目前國(guó)內(nèi)社區(qū)居委會(huì)存在自治性缺失，行政化傾向突出的問(wèn)題。最后，為促進(jìn)社區(qū)民主自治進(jìn)程的目的，提出若干相應(yīng)的對(duì)策。 關(guān)鍵詞 居委會(huì)，行政化，民主，對(duì)策 ABSTRACT Neighborhood residents of urban communities are self-management, self-education, self-service grassroots level political organizations, "The Peoples Republic of China Organic Law of Urban Residents Committee" have affirmed the neighborhood autonomy in the law. But in reality weakening of neighborhood services, administrative color is too much, which contrarys to the fundamental wishes of neighborhood birth . There are problems about administrative tendency in current community committees. In actual operation, the key is not self-service work, but attached the function department of the government and the sending office to undertake the administrative work. In this paper, the functions and work of the committees on the analysis, pointed out the existence of the domestic community committees, such as lacking of autonomy, and the tendency of administrative is too sharp. Finally, in order to promote the process of the community democratic self-government, I will put forward several countermeasures. KEY WORDS Residents committee; administrative; democracy; suggestion 目 錄 前 言 3 1. 城市社區(qū)居委會(huì)的角色定位及其行政化現(xiàn)象 4 1.1城市社區(qū)居委會(huì)的角色定位及職能 4 1.2城市社區(qū)居委會(huì)的行政化現(xiàn)象 5 2. 城市社區(qū)居委會(huì)行政化傾向的表現(xiàn)及其產(chǎn)生的具體問(wèn)題：以“江門(mén)市良化西第二社區(qū)為例” 5 2.1城市社區(qū)居委會(huì)行政化傾向的具體表現(xiàn) 6 2.1.1城市社區(qū)居委會(huì)行政工作繁重 6 2.1.2城市社區(qū)居委會(huì)游走在“官管與民治之間” 7 2.2城市社區(qū)居委會(huì)行政化傾向產(chǎn)生的具體問(wèn)題 8 2.2.1定性定位問(wèn)題 8 2.2.2工作職責(zé)問(wèn)題 8 2.2.3換屆選舉問(wèn)題 9 3. 城市社區(qū)居委會(huì)行政化傾向的原因分析 10 3.1關(guān)于社區(qū)居委會(huì)的法律缺乏完善 10 3.2社區(qū)居委會(huì)與政府及其派出機(jī)關(guān)的關(guān)系混淆不清 10 3.3社區(qū)自治組織投入不足，缺少自主意識(shí) 11 3.4社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的意識(shí)淡薄 12 4.改善城市社區(qū)居委會(huì)行政化傾向現(xiàn)象的對(duì)策 13 4.1形成社區(qū)自治共識(shí) 13 4.2完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度 13 4.3政府適度減少干預(yù)，主要協(xié)助社區(qū)自治組織實(shí)行民主自治 14 4.4提高社區(qū)自治組織工作者素質(zhì)，提高社區(qū)自治能力 14 結(jié) 論 16 參考文獻(xiàn) 16 致 謝 18 前 言 《憲法》明確了城市居民委員會(huì)的性質(zhì)，居民委員會(huì)不是一級(jí)政權(quán)和行政組織，它是具有一套組織系統(tǒng)的群眾性自治組織，是我國(guó)城市居民群眾在本居住地域內(nèi)自己管理自己、自己教育自己、自己服務(wù)自己的共同管理好本居住地區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的組織，是人民群眾直接管理自己事務(wù)的組織形式?？墒牵v觀居民委員會(huì)的發(fā)展歷程，直到更名為社區(qū)居民委員會(huì)也未能走出自治不足的困境。社區(qū)居民委員會(huì)的自治不足，很大程度上源自其行政化傾向。本文的選題目的主要是在實(shí)踐觀察與理論分析的情況下，討論社區(qū)居民委員會(huì)的行政化想象，并經(jīng)過(guò)思考，進(jìn)而提出相應(yīng)對(duì)策，改善當(dāng)前社區(qū)居委會(huì)的行政化現(xiàn)象。在我國(guó)，關(guān)于社區(qū)居民委員會(huì)行政化現(xiàn)象的研究方面，黃開(kāi)科的《社區(qū)治理中的政府角色》、向德平的《社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對(duì)策分析》和胡勇的《街道辦事處與社區(qū)居民委員會(huì)關(guān)系探討》等對(duì)我國(guó)社區(qū)居委會(huì)存在的行政化現(xiàn)象及其原因、及對(duì)策各方面都有了一定的研究。同時(shí)，很多研究都表明，我國(guó)作為城市居民“基層群眾性自治組織”的居委會(huì)實(shí)際上承擔(dān)著雙重角色：一方面要辦理社區(qū)的事情，另一方面又要辦理政府及其派出機(jī)構(gòu)交辦的實(shí)情。隨著社區(qū)建設(shè)的深入，社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)的基層群眾性組織，政府聯(lián)系廣大群眾的橋梁，作為社區(qū)建設(shè)的主要依托和主體組織之一，在城市居民日常社會(huì)生活中的地位和作用大為提高。但是，居委會(huì)行政色彩較前更強(qiáng)，對(duì)街道的實(shí)際隸屬性質(zhì)有所加強(qiáng)，社區(qū)自治能力非常薄弱。綜上所述，我國(guó)城市居民委員會(huì)存在著濃厚的行政化傾向。 我國(guó)正致力于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，在這樣的背景下，建設(shè)和諧社區(qū)有了其必要性。但是，當(dāng)居民委員會(huì)的行政化傾向現(xiàn)象過(guò)于嚴(yán)重時(shí)，會(huì)加重社區(qū)居民委員會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，削弱了居委會(huì)為社區(qū)居民服務(wù)的熱情，降低了居委會(huì)的自治功能。法律上規(guī)定為自治組織的社區(qū)居委會(huì)，在實(shí)際中出現(xiàn)了職責(zé)、功能不恰當(dāng)?shù)钠?，這種理論與實(shí)踐的矛盾是當(dāng)前和諧社區(qū)建設(shè)過(guò)程中存在的最主要問(wèn)題之一。所以，改善社區(qū)居民委員會(huì)的行政化傾向，提高社區(qū)居民委員會(huì)的自治功能，培養(yǎng)社區(qū)居民自治意識(shí)，有利于實(shí)現(xiàn)城市基層群眾的自治，也有利于建設(shè)和諧社區(qū)。 本論文通過(guò)理論分析與實(shí)際調(diào)查相結(jié)合的方法闡述江門(mén)市良化西第二社區(qū)居委會(huì)的行政化現(xiàn)象，從而探討目前我國(guó)居委會(huì)普遍存在的行政化問(wèn)題，研究其原因，提出相應(yīng)對(duì)策，為推進(jìn)社區(qū)居委會(huì)的民主進(jìn)程提供有效方法。 1. 城市社區(qū)居委會(huì)的角色定位及其行政化現(xiàn)象 1.1城市社區(qū)居委會(huì)的角色定位及職能 “社區(qū)”是社會(huì)學(xué)中一個(gè)基本概念，在古代漢語(yǔ)中，并沒(méi)有這個(gè)詞匯。最早提出“社區(qū)”概念的是德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯，他在1887年出版的《社區(qū)與社會(huì)》一書(shū)中最先使用了“社區(qū)”一詞。他認(rèn)為，社區(qū)是由同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會(huì)團(tuán)體。人們加入這樣的團(tuán)體不是自己有目的選擇的結(jié)果，而是因?yàn)樗谒梗L(zhǎng)于斯，是自然形成的。這樣的團(tuán)體逐漸向由異質(zhì)人口組成的、由分工和契約聯(lián)系起來(lái)的、缺乏感情和關(guān)系疏遠(yuǎn)的社會(huì)過(guò)渡，是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)。 張明亮.城市社區(qū)建設(shè)讀本[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2004年，第2頁(yè) “社區(qū)”一詞由誕生到現(xiàn)在，經(jīng)過(guò)一系列的演變與發(fā)展，人們對(duì)社區(qū)的界定雖然并不一致。但是，多數(shù)社會(huì)學(xué)家普遍認(rèn)為，社區(qū)的本質(zhì)因素包括社會(huì)互動(dòng)、地域性和共同約束等等。 劉慶龍.中國(guó)城市社區(qū)[M].鄭州：河南人民出版社，2008年，第3頁(yè) 作為具有多重功能的地域社會(huì)生活共同體，社區(qū)還是一個(gè)有組織、有秩序的社會(huì)實(shí)體。社區(qū)生活中存在著許多人際關(guān)系和民間糾紛需要調(diào)解，存在著許多公共事務(wù)需要處理。所以，管理機(jī)構(gòu)成了社區(qū)不可或缺的要素之一。就我國(guó)目前的情況來(lái)看，我國(guó)的城市社區(qū)中的管理組織機(jī)構(gòu)由三部分構(gòu)成：社區(qū)黨團(tuán)組織、行政管理組織（市轄區(qū)政府和城市基層社區(qū)的街道辦事處）和居民自治組織（城市的社區(qū)居民委員會(huì)）。 在城市社區(qū)中，社區(qū)居委會(huì)不屬于黨團(tuán)組織，也不屬于行政管理組織，而是居民的自治組織。居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》在法律上賦予了社區(qū)居委會(huì)居民自治組織的明確定位。 城市社區(qū)居委會(huì)作為城市居民的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》在法律上明確規(guī)定了其職能任務(wù)。（一）宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建活動(dòng)；（二）辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事務(wù)；（三）調(diào)解民間糾紛；（四）協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；（五）協(xié)助人民政府或者其它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作；（六）向人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和提出建議。 《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》（1989年12月26日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)） 第三條 1.2城市社區(qū)居委會(huì)的行政化現(xiàn)象 城市社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)走向自治的具體實(shí)施主體，作為城市居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，法律賦予了城市居委會(huì)在社區(qū)公共事務(wù)的決策和處理上擁有較大的自主權(quán)。另一方面，《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條中明確指出，居民委員會(huì)需要協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作。實(shí)際上，城市居委會(huì)接受政府及其派出機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，協(xié)助政府及其派出機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作，完成政府及其派出機(jī)構(gòu)委托承辦的一些政府事務(wù)。 這樣，城市社區(qū)居委會(huì)不單單只是基層群眾性自治組織。實(shí)際上，居委會(huì)承擔(dān)著復(fù)雜的雙重角色：一方面要處理好社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)；另一方面則要辦理政府及其派出機(jī)構(gòu)委托的事務(wù)。城市社區(qū)居委會(huì)既要向本地居民負(fù)責(zé)，為社區(qū)居民服務(wù)。又要對(duì)政府及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，辦理好政府及其派出機(jī)構(gòu)委托的事務(wù)。實(shí)踐中，從居民委員會(huì)的發(fā)展過(guò)程中可以看出，雖然它是一個(gè)基層群眾自治組織，但其自治功能并沒(méi)有得到充分的發(fā)揮，其運(yùn)行過(guò)程帶有濃厚的行政色彩。在現(xiàn)實(shí)中，事實(shí)上甚至成了街道辦事處的下級(jí)組織，變成了準(zhǔn)政府性質(zhì)的行政機(jī)構(gòu)。 2.城市社區(qū)居委會(huì)行政化傾向的表現(xiàn)及其產(chǎn)生的具體問(wèn)題：以“江門(mén)市良化西第二社區(qū)為例” 2.1城市社區(qū)居委會(huì)行政化傾向的具體表現(xiàn) 2.1.1城市社區(qū)居委會(huì)行政工作繁重 居委會(huì)工作過(guò)多，負(fù)荷過(guò)重，行政色彩濃厚，是當(dāng)前城市社區(qū)居委會(huì)行政化傾向的鮮明表現(xiàn)。在實(shí)際工作中，城市社區(qū)居民委員會(huì)很少表現(xiàn)出居民自治組織的特性，而是成了街道辦事處的附屬機(jī)構(gòu)。理論上，居民委員會(huì)應(yīng)該把工作重心放到辦理好社區(qū)事務(wù)，對(duì)本地居民負(fù)責(zé)。但是，事實(shí)上居民委員會(huì)的日常工作往往不是立足社區(qū)自治調(diào)動(dòng)居民的社區(qū)參與，相反是接受政府委派的各項(xiàng)工作并接受政府的檢查評(píng)比。各級(jí)政府委派或交辦的事情通常達(dá)100多項(xiàng)，涉及到民政幫困、計(jì)劃生育、調(diào)解糾紛、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)宣傳教育、文明達(dá)標(biāo)、外來(lái)人口登記與管理、收費(fèi)收款等十大類。 徐永祥.社區(qū)發(fā)展論[M].上海：華東理工大學(xué)出版社，2000年，第244頁(yè) 江門(mén)市良化西第二社區(qū)由五名居委會(huì)干部組成，繁復(fù)的工作無(wú)可否認(rèn)是沉重的負(fù)擔(dān)。在如此的行政工作中，居委會(huì)干部時(shí)常只能無(wú)奈地接受。 忙于開(kāi)會(huì)、應(yīng)付檢查、完成政府及其派出機(jī)構(gòu)下達(dá)的任務(wù)，居委會(huì)干部與政府公務(wù)員的工作已經(jīng)難于準(zhǔn)確區(qū)分。作為一個(gè)群眾性的自治組織，主要職責(zé)本應(yīng)該是為社區(qū)居民服務(wù)。但是，面對(duì)這樣或那樣的會(huì)議和壓力沉重的各項(xiàng)評(píng)比，居委會(huì)干部往往缺乏精力實(shí)實(shí)在在地完成好本職工作。除了會(huì)議與評(píng)比，居委會(huì)還要完成政府及其派出機(jī)構(gòu)委派的各種任務(wù)。例如，在良化西第二社區(qū)，居委會(huì)就要承擔(dān)著收取掃街費(fèi)以及各種罰款收費(fèi)等等的任務(wù)。居委會(huì)干部畢竟不是公務(wù)員，社區(qū)居委會(huì)也不是行政部門(mén)，繁重的行政工作難免會(huì)導(dǎo)致居委會(huì)行政化傾向的加劇。 2.1.2城市社區(qū)居委會(huì)游走在“官管與民治之間”要結(jié)合你的案例來(lái)說(shuō)明問(wèn)題 顧名思義，城市社區(qū)居委會(huì)應(yīng)該是由特定地域里的全體居民而不是其他組織或機(jī)構(gòu)，決定設(shè)立或者解散的。而居委會(huì)除了為全體居民負(fù)責(zé)外，不應(yīng)該有自己的利益訴求，也不應(yīng)該直接聽(tīng)命于其他組織或機(jī)構(gòu)。但是，事實(shí)遠(yuǎn)非如此。在國(guó)內(nèi)，居委會(huì)的職能和工作現(xiàn)狀表現(xiàn)著復(fù)雜的雙向性。一方面，居委會(huì)與政府及其派出機(jī)關(guān)之間體現(xiàn)著明顯的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。另一方面，居委會(huì)與社區(qū)居民有著密不可分的關(guān)系。通俗地說(shuō)，城市社區(qū)居委會(huì)游走在“官管與民治之間”。 城市社區(qū)居委會(huì)依附于街道辦事處，已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。良化西第二社區(qū)在日常工作上，政府各職能部門(mén)或派出機(jī)關(guān)指派的行政任務(wù)占居委會(huì)工作的80%以上，居委會(huì)承擔(dān)的主要是行政工作。在運(yùn)行方式、考核機(jī)制等方面，居委會(huì)也體現(xiàn)著明顯的行政化。人事和工資均由上級(jí)街道辦事處說(shuō)了算，居委會(huì)大部分工作以上面的安排為主。現(xiàn)實(shí)中居委會(huì)的服務(wù)功能嚴(yán)重缺失，取而代之的是行政化的運(yùn)行方式，明顯地隸屬于街道辦事處。而目前對(duì)城市社區(qū)居委會(huì)的監(jiān)督考核名義上有兩種形式：一種是居民民主評(píng)議社區(qū)居委會(huì)，一是由街道和政府有關(guān)職能部門(mén)對(duì)社區(qū)進(jìn)行考核評(píng)比。但在實(shí)際中，由于街道和政府職能部門(mén)的考核結(jié)果與社區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)、人員任免等掛鉤。因此，街道及政府職能部門(mén)的考核占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位，左右著社區(qū)居委會(huì)的工作取向。 居委會(huì)接受政府相關(guān)職能部門(mén)及其派出機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，還需對(duì)本地居民的利益負(fù)責(zé)。居委會(huì)干部一方面要承擔(dān)繁復(fù)的行政工作，同時(shí)也要兼顧處理社區(qū)的公共事務(wù)。在處理社區(qū)內(nèi)部事務(wù)的過(guò)程中，居委會(huì)有著較強(qiáng)的自主權(quán)。但是，這其中大部分的都只是雞毛蒜皮的事情。在觀察中發(fā)現(xiàn)，良化西第二社區(qū)居委會(huì)在日常工作時(shí)間里經(jīng)常需要處理社區(qū)發(fā)生的事情。比如說(shuō)，樓房的防盜門(mén)壞了、社區(qū)里的下水道堵塞了、社區(qū)廣場(chǎng)設(shè)施損毀了等等，居委會(huì)都要負(fù)責(zé)聯(lián)系維修的工作。居委會(huì)還有一個(gè)很重要的任務(wù)，就是調(diào)解居民之間的任務(wù)。在調(diào)查過(guò)程中，不少居民到居委會(huì)進(jìn)行投訴。有投訴鄰居晚上打麻雀聲量過(guò)高導(dǎo)致擾民的，有投訴鄰居在陽(yáng)臺(tái)使用煤爐產(chǎn)生廢氣的，有投訴鄰居亂拋垃圾影響社區(qū)環(huán)境等等?？傊?，居委會(huì)的工作時(shí)間里都要時(shí)刻準(zhǔn)備著接受居民這樣或那樣的要求。居委會(huì)在這種情況下，理論上說(shuō)是有著居民自治的特性。 在理論與法律上，居委會(huì)應(yīng)該是單純的居民自治性組織。但在我國(guó)的基本國(guó)情影響下，居委會(huì)仍然存有其濃厚的行政色彩。游走在“官管與民治之間”，說(shuō)明我們的居民委員會(huì)仍然未能實(shí)現(xiàn)真正的民主自治，還需要在行政化的情況下摸索前進(jìn)。 2.2城市社區(qū)居委會(huì)行政化傾向產(chǎn)生的具體問(wèn)題 2.2.1定性定位問(wèn)題 《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》明確將城市居委會(huì)定性定位為基層群眾性自治組織，接受政府及其派出機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，服務(wù)于本地居民。但在居委會(huì)行政化傾向下，居委會(huì)的定位產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的變化。服務(wù)功能的弱化，行政色彩濃厚使居委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)政府性質(zhì)的行政機(jī)構(gòu)。居委會(huì)名義上還是實(shí)行居民自治，實(shí)質(zhì)上卻已經(jīng)隸屬于街道辦事處。 江門(mén)市良化西第二社區(qū)，很普通的一個(gè)居委會(huì)，同時(shí)也是定位模糊的居委會(huì)。先不說(shuō)本地居民對(duì)居委會(huì)的認(rèn)識(shí)，畢竟大部分人對(duì)居委會(huì)的定位本來(lái)就是含糊不清的。在一般人的眼中，社區(qū)居委會(huì)跟政府機(jī)構(gòu)基本上是等價(jià)的，居委會(huì)就像是政府為了管理社區(qū)而誕生的。這種居委會(huì)的定位思想不僅在居民中存在，就連在居委會(huì)委員中也存在。良化西第二社區(qū)居委會(huì)，按照委員們的說(shuō)法，他們普遍都是按照江門(mén)市北街街道辦事處的指示開(kāi)展工作。當(dāng)居委會(huì)自治功能嚴(yán)重弱化，它就很難將自身定位為基層群眾性自治組織。 當(dāng)居委會(huì)的定性定位發(fā)生變化時(shí)，會(huì)嚴(yán)重影響其工作取向。作為居民自治組織，主要服務(wù)對(duì)象是本地居民，對(duì)居民的最大利益負(fù)責(zé)。但當(dāng)居委會(huì)依附于街道辦事處，其主要服務(wù)對(duì)象成了上級(jí)政府職能部門(mén)及其派出機(jī)關(guān)。這樣，居委會(huì)的工作主要是能完成上級(jí)委派的任務(wù)工作，接受上級(jí)的監(jiān)督、考核以及評(píng)比。居委會(huì)將自身定義為準(zhǔn)政府性質(zhì)的行政機(jī)構(gòu)，一方面是與法律背道而馳，同時(shí)也違背了其誕生的本質(zhì)意愿。行政化傾向不能改善，居委會(huì)的定性定位問(wèn)題難于解決，影響著民主建設(shè)的進(jìn)程。 2.2.2工作職責(zé)問(wèn)題 居委會(huì)是城市基層群眾性自治組織，主要的工作職責(zé)應(yīng)該是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，致力協(xié)助政府及其派出機(jī)關(guān)去做與居民相關(guān)的工作。而且，這都要以不影響居民自治為前提。但在國(guó)內(nèi)，大大小小的社區(qū)都承擔(dān)著沉重的行政工作。也就是說(shuō)，居委會(huì)每天都在忙著本不該管且難管好的行政事務(wù)。 良化西第二社區(qū)居委會(huì)與很多其他居委會(huì)一樣，每天都要處理很多復(fù)雜的行政工作。在調(diào)查期間，適逢居委會(huì)在處理計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)工作以及外來(lái)人口登記工作。居委會(huì)本應(yīng)該是協(xié)助政府處理這些與本地居民相關(guān)的工作，但是很大程度上居委會(huì)是完成工作的主要實(shí)行者。居委會(huì)中懂電腦的委員不多，而且也僅僅只有兩臺(tái)電腦。在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的時(shí)候，很多時(shí)候都要靠委員先用紙筆記錄，再慢慢輸入電腦。良化西第二社區(qū)居委會(huì)所管轄的區(qū)域并不很大，但是要處理街道辦事處下派的任務(wù)還是很吃力的，畢竟委員們都不是公務(wù)員。除了要完成沉重的行政工作任務(wù)，他們還要經(jīng)常接受上級(jí)的考核和接受多種多樣的評(píng)比。良化西第二社區(qū)居委會(huì)里的書(shū)柜上擺著不少的獎(jiǎng)狀，說(shuō)明了每年下來(lái)迎接評(píng)比工作占了居委會(huì)不少的工作量。而且，不僅整個(gè)居委會(huì)要接受考核，每一民委員都必須接受考核。所以，良化西第二社區(qū)居委會(huì)的工作任務(wù)與政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)十分相似。 每個(gè)人的精力都是有限的，居委會(huì)的能力同樣是有限的。居委會(huì)天天如是地完成政府職能部門(mén)及其派出機(jī)關(guān)指派的行政任務(wù)，還要接受上級(jí)大量的行政考核與評(píng)比。這樣的工作強(qiáng)度，居委會(huì)干部的工作難免與居民的實(shí)際需要有所背離。工作職責(zé)的問(wèn)題，影響著居委會(huì)干部的工作熱情，削弱了居委會(huì)的社區(qū)服務(wù)功能。 2.2.3換屆選舉問(wèn)題要結(jié)合你的案例來(lái)說(shuō)明換屆選舉的問(wèn)題 1989年12月26日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的并自1990年1月1日期施行的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，對(duì)居委會(huì)成員選舉產(chǎn)生的法律規(guī)定是：“居民委員會(huì)主任，副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見(jiàn)，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表2至3人選舉產(chǎn)生。居民委員會(huì)每屆任期三年，其成員可以連選連任?！憋@然，法律明確規(guī)定了居委會(huì)的主任、副主任和委員都必須經(jīng)由跨小組的居民直接選舉產(chǎn)生。 然而，法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)畢竟是兩碼事。20世紀(jì)90年代中期以前，我國(guó)城市居委會(huì)成員基本上都未能做到由居民的“民選”產(chǎn)生，多為上級(jí)政府及其派出機(jī)關(guān)街道辦事處指定或任命。即使是個(gè)別居委會(huì)搞選舉，也多為走過(guò)場(chǎng)擺個(gè)形式而已。直到現(xiàn)在，居委會(huì)的換屆選舉問(wèn)題還未能得到根本的解決。很多居民在面對(duì)居委換屆選舉時(shí)，才知道居委主任原來(lái)不是政府任命的。長(zhǎng)期以來(lái)，居委干部換屆選舉以上級(jí)政府及其派出機(jī)關(guān)街道辦事處指定或任命的方式進(jìn)行。良化西第二社區(qū)同樣存在該問(wèn)題，換屆選舉缺乏民主。據(jù)了解，良化西第二社區(qū)居委會(huì)的居委干部名義上是居民選舉產(chǎn)生，實(shí)際上卻還都是以上級(jí)政府及其派出機(jī)關(guān)任命的方式實(shí)行。良化西第二社區(qū)居委干部部分人員原不是本地區(qū)居民，卻背負(fù)著居民自治的使命。更重要的是，居民委員會(huì)每屆任期只有三年，一旦原居委不能連任，新來(lái)的居委又要花上一段時(shí)間熟悉社區(qū)，這很大程度上影響了居委的自治。所以，居委會(huì)的行政化傾向中出現(xiàn)的換屆選舉問(wèn)題，值得我們的深思。 2009年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009-2010）》，其中提出進(jìn)一步擴(kuò)大城市居民委員會(huì)直接選舉的覆蓋面，到2010年?duì)幦〉?0%。 人權(quán)數(shù)字解讀：2010年居委會(huì)直選達(dá)到50%[J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2009年5月第18期 居委會(huì)的行政化傾向嚴(yán)重，導(dǎo)致居民對(duì)居委會(huì)的換屆選舉概念含糊不清，阻礙居委會(huì)選舉走向真正的民主。 3.城市社區(qū)居委會(huì)行政化傾向的原因分析 3.1關(guān)于社區(qū)居委會(huì)的法律缺乏完善 《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》是關(guān)于社區(qū)居委會(huì)的主要法律，其中包括了對(duì)居委會(huì)各方面進(jìn)行的解釋。但是，某些法律條款規(guī)定過(guò)于抽象，并未對(duì)居委會(huì)給予完善的法律支持。例如，對(duì)于居民委員會(huì)是基層政權(quán)的組織形式還是非政府的自治組織的問(wèn)題。 至今也無(wú)明確的法律規(guī)定，以至于一些政府官員和群眾都將居委會(huì)視為基層政權(quán)的組織形式。因此，法律的規(guī)定仍然是模糊不清的。 當(dāng)法律缺乏完善的時(shí)候，現(xiàn)實(shí)中往往就會(huì)有相應(yīng)問(wèn)題難以解決。從實(shí)踐方面來(lái)看，居委會(huì)的組織屬性在模糊的法律條款下始終未能解決。現(xiàn)實(shí)的情況是，居委會(huì)成為依附于街道辦事處的一個(gè)基層組織，行政化特征尤為突出。總的來(lái)說(shuō)，法律缺乏完善往往給予了居委會(huì)出現(xiàn)行政化傾向的理論條件。 3.2社區(qū)居委會(huì)與政府及其派出機(jī)關(guān)的關(guān)系混淆不清 關(guān)于居委會(huì)與政府及其派出機(jī)關(guān)的關(guān)系，從理論和法律上講，居委會(huì)作為城市基層群眾的自治組織，只應(yīng)接受政府的工作指導(dǎo)、支持和幫助，協(xié)助政府及其派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社會(huì)治安等項(xiàng)工作，并且向政府及其派出機(jī)關(guān)反映居民的意見(jiàn)、要求和建議。因此，政府及其派出機(jī)關(guān)與居委會(huì)的關(guān)系本質(zhì)上應(yīng)是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，需要協(xié)助與實(shí)施協(xié)助的關(guān)系，聽(tīng)取居民意見(jiàn)、要求并接受居民考評(píng)與反映這種意見(jiàn)、要求及考評(píng)結(jié)果的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。政府部門(mén)有責(zé)任向居委會(huì)的工作提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh和參考性意見(jiàn)，而不應(yīng)直接指派工作并直接考核評(píng)比居委會(huì)的工作狀況。相反，政府部門(mén)應(yīng)該經(jīng)常地接受來(lái)自居委會(huì)及居民群眾對(duì)其工作狀況的考評(píng)。 但理論與法律上的規(guī)定與實(shí)際情況并不吻合，甚至完全相反，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這種情況下，居委會(huì)的工作只能向政府負(fù)責(zé)而非對(duì)居民負(fù)責(zé)。政府的去多職能部門(mén)為了使居委會(huì)能更多更好地承擔(dān)自己委派的工作，實(shí)現(xiàn)本部門(mén)的工作目標(biāo)，也喜歡和習(xí)慣于以考核、評(píng)比的指揮棒來(lái)支配居委會(huì)的工作。在這種情況下，政府實(shí)際上全面支配著居委會(huì)的工作，使居委會(huì)日益與居民相脫離，日益遠(yuǎn)離了自治的本性，成為代表政府管理社會(huì)的力量，成為基層政權(quán)的行政化組織。 當(dāng)社區(qū)居委會(huì)與政府及其派出機(jī)關(guān)的關(guān)系沒(méi)有明確的定位，居委會(huì)則更傾向于依附于其街道辦事處，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化。 3.3社區(qū)自治組織投入不足，缺少自主意識(shí) 居委會(huì)的行政化現(xiàn)象，一定程度上受其主觀傾向行政化的影響，居委會(huì)對(duì)民主自治的渴望與追求又是其能否推進(jìn)民主進(jìn)程的重要因素。回顧歷史，追溯居委會(huì)的發(fā)展過(guò)程，民主自治都只是停留在形式上的東西。在國(guó)內(nèi)環(huán)境下，居委會(huì)一直行政色彩較為濃厚，甚少具有強(qiáng)烈的自主意識(shí)。政府的越位行為，更抑制了基層群眾性組織的正常發(fā)展。過(guò)分依賴政府及其派出機(jī)關(guān)，使社區(qū)自治組織缺乏獨(dú)立自主的動(dòng)力，更不用說(shuō)培養(yǎng)自主意識(shí)。 客觀上，由于社區(qū)資源主要來(lái)源于政府，為了獲得政府下放的資源，居委會(huì)就唯有依附于政府。當(dāng)政府及其派出機(jī)關(guān)做出與居民相沖突的行為時(shí)，很大部分居委會(huì)不但不敢給予抗議與制止，甚至還參與其中。其次，政府及其派出機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)著居委會(huì)的工作。社區(qū)居委會(huì)方方面面都依附于政府及其派出機(jī)關(guān)，使其與政府之間的關(guān)系密不可分，不能獨(dú)立起來(lái)?，F(xiàn)實(shí)生活中，居委會(huì)可以說(shuō)是代表政府管理社會(huì)的力量，其自主意識(shí)難以成長(zhǎng)。慢慢地，居委會(huì)只能變成了行政性或準(zhǔn)行政性的組織。 3.4社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的意識(shí)淡薄 社區(qū)居委會(huì)的行政化現(xiàn)象，與社區(qū)居民參與程度有關(guān)。民主自治的社區(qū)應(yīng)該依靠居民的廣泛參與來(lái)協(xié)助政府處理社區(qū)問(wèn)題，扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)是社區(qū)走向民主自治的基礎(chǔ)。但就目前的形勢(shì)來(lái)看，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的意識(shí)淡薄，對(duì)于社區(qū)事務(wù)的積極性不高。在居民參與度不高的情況下，居委會(huì)則更偏向依附政府及其派出機(jī)關(guān)，難以解決其中存在的行政化傾向。 第一，居民對(duì)社區(qū)居委會(huì)認(rèn)可度不高阻礙了社區(qū)意識(shí)的形成與生長(zhǎng)。國(guó)內(nèi)單位體制下，城市社會(huì)的所有方面幾乎都被納入單位行政體制中。當(dāng)個(gè)人進(jìn)入到單位，單位與個(gè)人則形成密切的關(guān)系，單位能給個(gè)人足夠的保障。在這樣的情況下，個(gè)人則更愿意完全依附于單位，促使個(gè)人形成強(qiáng)烈的單位意識(shí)，社區(qū)居委會(huì)認(rèn)可度自然很少。 政府的干預(yù)過(guò)多，也使居民更傾向于依賴政府，過(guò)分依賴的心理抑制著居民自治意識(shí)與社區(qū)意識(shí)的萌發(fā)。由于居委會(huì)由誕生以來(lái)都是在政府職能部門(mén)和街道辦事處的直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，居民往往更傾向?qū)⑵涠ㄐ詾橐患?jí)政府部門(mén)。社區(qū)居委會(huì)作為一個(gè)法定的群眾性自治組織，實(shí)質(zhì)上卻一直存在著行政化傾向。這樣的運(yùn)行模式，難以獲得居民的認(rèn)同及信任，更不用說(shuō)產(chǎn)生歸屬感。 第二，居民在參與社區(qū)活動(dòng)中的期望與實(shí)際存在差距，制約著居民的熱情。居民期望參加的社區(qū)活動(dòng)往往是與自己利益有著切身關(guān)系的，但通常在實(shí)際上他們卻參加不了。例如，對(duì)社區(qū)重大事務(wù)參與決策和管理，對(duì)社區(qū)權(quán)力的運(yùn)用與監(jiān)督等等。說(shuō)白了，參與期望與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾實(shí)質(zhì)上是一個(gè)利益關(guān)系或者說(shuō)權(quán)力的再調(diào)整問(wèn)題。 居民參與社區(qū)活動(dòng)的熱情，很大程度上取決于社區(qū)活動(dòng)與自身利益的相關(guān)程度。當(dāng)居委會(huì)代表政府作為管理社會(huì)的力量，居民真正希望涉及的社區(qū)事務(wù)就難以參與，使他們更不愿意關(guān)注社區(qū)事務(wù)。當(dāng)居民與社區(qū)利益有直接關(guān)系時(shí)，他們則主動(dòng)愿意參加到社區(qū)事務(wù)中來(lái)。 第三，居民對(duì)社區(qū)活動(dòng)的參與條件不足。任何人要進(jìn)行社區(qū)活動(dòng)的時(shí)候，都需要具備一定的條件。其中包括，時(shí)間、能力、知識(shí)和金錢(qián)等等?，F(xiàn)代人的生活節(jié)奏快，時(shí)間和精力是社區(qū)活動(dòng)缺乏人員參與的重要原因。在通常情況下，社區(qū)活動(dòng)多數(shù)由離退休人員參與。所以，在參與條件不足的條件下，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的意識(shí)更難培養(yǎng)。 4.改善城市社區(qū)居委會(huì)行政化傾向現(xiàn)象的對(duì)策 4.1形成社區(qū)自治共識(shí) 城市社區(qū)居委會(huì)本質(zhì)是群眾性自治組織，居民是其中主要的組成元素。居民能否都積極參加社區(qū)活動(dòng)，是形成社區(qū)自治意識(shí)的基礎(chǔ)。社區(qū)居委會(huì)在培養(yǎng)社區(qū)自治共識(shí)中是最主要的實(shí)施者，所有工作都應(yīng)該要以居委會(huì)為中心展開(kāi)。要形成社區(qū)自治共識(shí)，社區(qū)居委會(huì)可以嘗試做到以下工作。 第一，舉辦形式廣泛且具有意義的社區(qū)活動(dòng)，培養(yǎng)居民社區(qū)歸屬感。社區(qū)其實(shí)就像一個(gè)小社會(huì)，也像一個(gè)大家庭。在這個(gè)集體中生活著各種各樣的家庭或者個(gè)人，通過(guò)社區(qū)活動(dòng)能很好地將他們聯(lián)系起來(lái)?，F(xiàn)在，很多居委會(huì)舉辦的活動(dòng)都過(guò)分形式化，甚至只為完成上級(jí)指示或者純粹為了評(píng)比。這樣的活動(dòng)不僅不能得到群眾的認(rèn)可，更會(huì)使居民對(duì)居委會(huì)的行為產(chǎn)生排斥和厭惡。要居民產(chǎn)生歸屬感，就得使他們?cè)诰裆系玫綕M足。 第二，居委會(huì)的工作要透明公開(kāi)，主動(dòng)接受群眾的監(jiān)督。居委會(huì)服務(wù)的是本地居民而不是別人，其工作就必須對(duì)居民透明公開(kāi)。居委會(huì)可以在宣傳欄，黑板報(bào)，信息欄等雙關(guān)地方粘貼工作細(xì)則與總結(jié)。通過(guò)設(shè)立意見(jiàn)箱、網(wǎng)絡(luò)郵箱或者電話等方式收集居民的意見(jiàn)以及進(jìn)行反饋。 第三，關(guān)于居民利益的社區(qū)事務(wù)要積極咨詢居民意見(jiàn)，給予居民足夠的話語(yǔ)權(quán)。居民沒(méi)有社區(qū)自治意識(shí)，往往是抱著事不關(guān)己己不勞心的思想。當(dāng)其擁有足夠的權(quán)力，居民就會(huì)樂(lè)意參與社區(qū)活動(dòng)。人都是自私的，都希望自身的利益得到最大化。當(dāng)群眾有當(dāng)家作主的心態(tài)，就會(huì)更努力追其民主自治。 4.2完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度 法律、法規(guī)和制度是規(guī)范社會(huì)行為的主要依據(jù)，完善的法律能維持社會(huì)的有序運(yùn)行?，F(xiàn)行的居民委員會(huì)組織法是1989年12月通過(guò)，1990年1月1日起施行的。在今天看來(lái)，很多條款已經(jīng)不適合時(shí)代的需要。在社區(qū)發(fā)展的進(jìn)程中，很多嘗試往往都是無(wú)法可依?！跋扔姓?，后有法律”是國(guó)內(nèi)行政管理和法制建設(shè)的一大特色，這種滯后性往往與社會(huì)的發(fā)展不相符。 在新時(shí)代下，國(guó)家要制定一系列關(guān)于社區(qū)建設(shè)的法律、法規(guī)和制度。進(jìn)一步明確社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)民主自治中的地位和作用、權(quán)力合義務(wù)，確保能夠依法自治。具體來(lái)說(shuō)，要完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度，主要是清楚界定社區(qū)的民主權(quán)、自治權(quán)、協(xié)管權(quán)、監(jiān)督權(quán)。 4.3政府適度減少干預(yù)，主要協(xié)助社區(qū)自治組織實(shí)行民主自治 在社區(qū)居委會(huì)去行政化過(guò)程中，要進(jìn)一步明確政府與社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)活動(dòng)中的角色位置。政府在社區(qū)活動(dòng)中是宏觀的調(diào)控者，對(duì)居委會(huì)起組織、指導(dǎo)、幫助、協(xié)調(diào)的主導(dǎo)性作用。而社區(qū)居委會(huì)應(yīng)該是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的個(gè)體，是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在社區(qū)活動(dòng)中，是具體的實(shí)施者。 減少政府對(duì)社區(qū)居委會(huì)的干預(yù)，可以從以下兩個(gè)方面入手。其一，強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)。服務(wù)型政府是社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)，是政府從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)該把指派居委會(huì)工作轉(zhuǎn)為指導(dǎo)及協(xié)助其工作，真心真意地為幫助社區(qū)解決問(wèn)題據(jù)為己任。給予居委會(huì)更大的自主性，推進(jìn)社區(qū)民主自治。其二，簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化基層。按照“條塊結(jié)合、以塊為主、條專塊統(tǒng)”的原則協(xié)調(diào)關(guān)系，按照“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)”的原則和“小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的要求。對(duì)關(guān)于居民自治管理的工作，在給予指導(dǎo)和協(xié)助的情況下，放手讓居委會(huì)及社區(qū)自治組織實(shí)施。 4.4提高社區(qū)自治組織工作者素質(zhì)，提高社區(qū)自治能力 社區(qū)自治組織工作者是社區(qū)推進(jìn)民主自治的重要資源，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的社區(qū)工作者對(duì)居委會(huì)的去行政化有著尤為重要的意義。隨著社會(huì)的進(jìn)步，人才在不同行業(yè)都體現(xiàn)著不可或缺的作用。在社區(qū)工作中，工作人員的道德水平與專業(yè)知識(shí)水平都影響著其工作的效能。所以，提高社區(qū)自治組織工作者的素質(zhì)水平，能更有效率地提高社區(qū)自治能力。 在吸納社區(qū)工作者的時(shí)候，要注意把好入門(mén)關(guān)。居委會(huì)等社區(qū)自治組織，需要吸收具備相應(yīng)專業(yè)知識(shí)的個(gè)人。“以人為本，服務(wù)居民”則是社區(qū)工作者首要遵守的原則。為進(jìn)一步提高社區(qū)工作者的素質(zhì)，加快社區(qū)的民主進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)定時(shí)對(duì)專職工作者進(jìn)行適當(dāng)?shù)膷徫慌嘤?xùn)及道德水平培訓(xùn)。通過(guò)培訓(xùn)，提高工作者的理論水平以及實(shí)際工作能力。另一方面，培養(yǎng)他們的奉獻(xiàn)精神，達(dá)到全面提高綜合素質(zhì)。 結(jié) 論 城市社區(qū)居民委員會(huì)是基層組織自治管理的主要力量，長(zhǎng)期依附于政府及其派出機(jī)關(guān)作為延伸的行政組織，是違背居民自治的根本目的。在構(gòu)建服務(wù)型政府的新時(shí)期，居委會(huì)要充分發(fā)揮其自治管理功能，擺脫直接被領(lǐng)導(dǎo)的尷尬局面。隨著社區(qū)的逐步完善與發(fā)展，居委會(huì)過(guò)去的運(yùn)行模式顯然難以得到居民的認(rèn)可與支持。隨著社區(qū)物業(yè)管理等自治組織的發(fā)展，居委會(huì)的社區(qū)資源被進(jìn)一步搶占。所以，實(shí)施社區(qū)居委會(huì)的去行政化，推進(jìn)社區(qū)民主自治進(jìn)程是居委會(huì)在新時(shí)期下的艱巨任務(wù)。建設(shè)和諧社區(qū)，強(qiáng)化社區(qū)的服務(wù)功能，社區(qū)居委會(huì)要真心真意地為本地居民服務(wù)。 參考文獻(xiàn) [1]林尚立. 社會(huì)民主與治理：案例研究[M]. 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005 [2]張明亮.新編城市社區(qū)建設(shè)讀本[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2004 [3]徐永祥.社區(qū)發(fā)展論[M].上海：華東理工大學(xué)出版社，2000 [4]李會(huì)欣，劉慶龍. 中國(guó)城市社區(qū)[M].鄭州：河南人民出版社，2002 [5]（美）萊斯特?M.薩拉蒙(Lester?M Salamon).公共服務(wù)中的伙伴：現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2008 [6]胡勇. 街道辦事處與社區(qū)居民委員會(huì)居民會(huì)關(guān)系探討[J]. 寧波黨校學(xué)報(bào)，2002年05期 [7]中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法（修訂稿）[Z]. 中國(guó)選舉與治理網(wǎng)：http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=65262 [8]馮敏良，高揚(yáng). 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