我國海域有償使用制度的實施與完善

我國海域有償使用制度的實施與完善 摘要：我國海域有償使用制度實施以來，海域資源的利用效率明顯提高，在一定程度上遏制了海域資源的掠奪性使用，同時大大促進了海洋經(jīng)濟增長。但海域有償使用制度在實施過程中仍需進一步提高海域利用效率、減少海域使用金征收盲區(qū)、完善海域使用論證制度、規(guī)范海域使用金征管工作 關(guān)鍵詞：海域有償使用制度；確權(quán)海域面積；海域使用金；海洋生產(chǎn)總值；海域使用論證中圖分類號：F124.5文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1007-7685（2015）01-0033-05一、我國海域有償使用的實施現(xiàn)狀我圍海域有償利用始于1993年頒布并實施的國家海域使用管理暫行規(guī)定，該暫行規(guī)定對海域資源的有償利用做出相關(guān)規(guī)定，目的是解決海域使用中的"無序、無度、無償"現(xiàn)象，確保海域的可持續(xù)利用。該暫行規(guī)定的實施對解決我國海域使用中的突出問題發(fā)揮了積極作用，但囚其缺乏統(tǒng)一規(guī)范，屬于部門規(guī)章且僅制定了各地的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，法律層次較低，權(quán)威性不強，導(dǎo)致在實施中困難較大，難以從根本上解決海域資源掠奪性開發(fā)利用問題。2001年10月27日，全國人民代表大會通過中華人民共和國海域使用管理法，確立海域資源產(chǎn)權(quán)制度和海域有償使用制度，明確規(guī)定海域?qū)儆趪宜?，并確定以征收海域使用金的形式行使海域使用權(quán)，并于2002年1月1日開始實施海域有償使用與1993年國家海域使用管理暫行規(guī)定相比，海域使用管理法更具權(quán)威性和規(guī)范性，其頒布與實施標(biāo)志著我國海域有償使用的正式開始。我國海域有償使用制度實施以來，不僅使海域使用金大幅增加，而且使海洋管理部門能力得到明顯提升，同時對增加財政收入發(fā)揮了重要作用。我國海域有償使川金征收的區(qū)域范圍包括遼寧省、河北省、天津市、山東省、江蘇省、上海市、浙江省、福建省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省。海域使用金征收用海類型包括漁業(yè)用海、交通運輸用海、工礦用海、旅游娛樂用海、海底工程用海、排污傾倒用海、圍海造地用海、特殊用海、其他用海。目前，我國海域有償使用的總體情況如下：（一）確權(quán)海域面積與海洋生產(chǎn)總值同勢增長2002 - 2013年，我國確權(quán)海域面積明顯增加。2002年確權(quán)海域面積為222 473公頃，2013年確權(quán)海域面積為349 587.6公頃，約為2002年的1.6倍。同時，我國海洋生產(chǎn)總值也呈逐年上升趨勢2002年海洋生產(chǎn)總值為11270.5億元，2013年海洋生產(chǎn)總值為54313億元，約為2002年的5倍，可見，我國確權(quán)海域面積與海洋生產(chǎn)總值為正相關(guān)關(guān)系，且同勢增長（見圖1）。（二）海域使用金與沿海地區(qū)地方財政收入同勢增長2002-2013年，我國征收海域使用金呈現(xiàn)逐年上升趨勢。2002年征收海域使用金為1.2億元，2013年為108.9億元，約為2002年的91倍。同時，沿海地區(qū)地方財政收入也呈逐年上升趨勢。2002年沿海地區(qū)地方財政收入為5111億元，2013年為37740.1億元，約為2002年的7.4倍。海域使用金占沿海地區(qū)地方財政收入的比例由2002年的0.02%增長為2013年的0.29%，增長12.3倍?？梢?，我國征收的海域使用金與沿海地區(qū)地方財政收入為正相關(guān)關(guān)系，且同勢增長（見圖2）。（三）海域利用面積增長率大于海洋生產(chǎn)總值增長率2002-2013年，我國確權(quán)海域面積增長率大于海洋生產(chǎn)總值增長率（見表1），說明我國海域利用的整體效益有待提升，海洋經(jīng)濟發(fā)展尚未擺脫對海域資源消耗的依賴，轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟增長方式任務(wù)艱巨。同時，我國海洋生產(chǎn)總值和國內(nèi)生產(chǎn)總值呈現(xiàn)交替增長勢態(tài)，但其總體趨勢一致（見圖3、圖4）。綜上，可得出以下結(jié)論：第一，2002-2013年，我國海域有償使用制度的實施，大大提高了海域資源利用效率，在一定程度上遏制了海域資源的掠奪性使用，在我國海洋綜合管理和海洋經(jīng)濟發(fā)展中起到極其重要的作用，促進了海洋經(jīng)濟乃至整個國民經(jīng)濟的增長。第二，2002-2013年，我國確權(quán)海域面積和海洋生產(chǎn)總值明顯增長，兩者為正相關(guān)關(guān)系，且同勢增長。第三，2002-2013年，我國征收海域使用金總量增長90多倍，單位面積海域使用金增長60多倍。海域使用金的征收對國家財政收入和沿海地區(qū)地方財政收入的增加做出重大貢獻。第四，我國海洋經(jīng)濟增長尚未擺脫對海域資源消耗的依賴，仍處于由資源依賴型向集約利用型轉(zhuǎn)變過程中，轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟增長方式刻不容緩。二、我國海域有償使用的現(xiàn)存問題（一）海域利用效率有待提高我國海域利用面積增長率大于海洋生產(chǎn)總值增長率，說明我國海域利用效率不高，投入較大，收益較小、我國海洋經(jīng)濟的粗放式快速增長直接導(dǎo)致用海規(guī)模不斷擴大和海洋資源過度消耗，海域開發(fā)和利用呈現(xiàn)外延式擴張趨勢，忽視海域資源的內(nèi)涵發(fā)展和立體綜合開發(fā)與利用。同時，還存在大量海域資源處于閑置和未開發(fā)狀態(tài)，浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。（二）海域使用金征收存在盲區(qū)我國海域使用金征收盲區(qū)主要體現(xiàn)在對立體綜合用海的有償使用方面。隨著海洋空間開發(fā)項目的大量涌現(xiàn)，海上機場、海上橋梁、海上游樂園、海底隧道、海底電纜與光纜、人工島等不斷出現(xiàn)，使海洋空間開發(fā)利用的立體化趨勢十分明顯，并呈現(xiàn)海上、海面、海中、海底多層次立體化態(tài)勢。因此，海域空間資源開發(fā)的綜合化和立體化已成為必然趨勢。海洋資源的空間分布特性和多功能特性決定其開發(fā)利用的立體性。立體綜合開發(fā)海洋資源，可提高海洋資源的綜合利用效率，優(yōu)化海洋空間格局。但我國現(xiàn)行海域有償使用制度對立體化用海缺乏有償利用規(guī)定，造成相應(yīng)的"制度空白"和"征費盲區(qū)"。（三）海域使用論證制度仍需完善在海域使用中，部分沿海地區(qū)出現(xiàn)了用海項目"邊論證.邊施工、邊辦證"的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)先開上后論證的現(xiàn)象，使海域使用論證環(huán)節(jié)形同虛設(shè)，海域使用審批流于形式，海域使用程序嚴(yán)重違規(guī)。這給海洋管理部門的工作帶來極大的困難，同時也擾亂了國家和地方海域使用管理的正常秩序。據(jù)全國海域使用現(xiàn)狀調(diào)查資料顯示，除天津市不存在未確權(quán)用海外，其他沿海地區(qū)均存在未確權(quán)用海情況。其中，廣東省、上海市、浙江省、福建省和江蘇省未確權(quán)用海占本省用海比例較大，分別為95%、81.7%、45.2%、38.6%和34%。海南省、廣西壯族自治區(qū)、河北省、山東省和遼寧省未確權(quán)用海占本省用海比例較小，分別為25.6%、24%、14%、10.2%和7.8%。另外，目前我國有關(guān)海域管理的法律法規(guī)尚未對海域使用論證的公眾參與做出規(guī)定。開展公眾參與并獲取科學(xué)的公眾信息，加強用海單位與公眾的雙向溝通，明確界定利益相關(guān)者的范圍等問題尚未得到妥善解決。（四）海域價格評估體系有待完善由于海域價格評估體系不完善，不具備科學(xué)合理的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，致使海域使用金與海域使用價值相違。同時，由于部分評估機構(gòu)缺乏相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和技術(shù)裝備，缺乏相關(guān)的專業(yè)知識和經(jīng)驗，海域評估具有一定的盲目性，評估質(zhì)量難以保證。海域價格評估體系的不完善影響了海域使用權(quán)的商品化、市場化進程，對海域有償使用制度的有效行使形成障礙。（五）海域使用金征管工作尚待規(guī)范目前，我國海域使用金征收存在同類海域、相同用海類型在不同沿海地區(qū)的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)不同的現(xiàn)象。各級海域管理部門對相同用海的使用金征收標(biāo)準(zhǔn)不一致并呈現(xiàn)較大的隨意性，特別是基層海域管理部門對海域使用金征收的裁量權(quán)過大，有的沿海地區(qū)甚至將海域使用金等同于稅收，以減免海域使用金的辦法鼓勵開發(fā)利用海域資源的投資行為。海域使用金的減免權(quán)行使不規(guī)范，不僅違背國家有關(guān)政策和規(guī)定，同時也阻礙國家海域所有權(quán)的有效行使。另外，在海域使用金征收和使用方面也存在諸多問題。如，海域使用金繳納不及時、執(zhí)行力度不夠、拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重；海域使用金上繳數(shù)額不足、上繳上級財政的使用金沒有達到規(guī)定比例、自收自支現(xiàn)象嚴(yán)重；海域使用金使用不當(dāng)，未用于海域整治、保護和管理等。三、完善我國海域有償使用制度的建議（一）提高海域利用效率1.提高海洋產(chǎn)業(yè)的用海效率。一是海洋第一產(chǎn)業(yè)集約用海。海洋第一產(chǎn)業(yè)用海應(yīng)改變高投入、高消耗、低質(zhì)量、低產(chǎn)出的經(jīng)濟增長方式，延長海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高勞動生產(chǎn)率，降低物耗水平，提高經(jīng)濟效益，減少海洋資源浪費，遏制海洋生態(tài)環(huán)境破壞，促進海洋農(nóng)牧化的推進和發(fā)展。按照"限近促遠(yuǎn)，以養(yǎng)補捕"的原則，合理利用近海漁業(yè)資源，積極發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)。二是海洋第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)先用海。將濱海旅游業(yè)和海洋交通運輸業(yè)作為海洋主主產(chǎn)業(yè)，重點支持和發(fā)展。大力發(fā)展濱海旅游業(yè)，開發(fā)休閑、度假、娛樂、探險等有特色的濱海旅游業(yè)，開發(fā)海洋旅游精品，強化高端、高影響力的海洋旅游品牌建設(shè)，進一步建設(shè)旅游綜合配套設(shè)施，提供"吃、住、行、游、購、娛"一條龍服務(wù)，打造名牌濱海旅游度假區(qū)。同時，大力發(fā)展海洋交通運輸業(yè)，加強港口、深水航道建設(shè)和港口集疏運通道建設(shè)，加強國際航運中心和港口群的建設(shè)，調(diào)整碼頭結(jié)構(gòu)，快速發(fā)展海洋服務(wù)業(yè)。從而，推動海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向"三、二、一"的高級化階段發(fā)展。三是滿足海洋新興產(chǎn)業(yè)用海需求。在用海方面，應(yīng)充分保證新興海洋產(chǎn)業(yè)的用海需求，發(fā)揮新興海洋產(chǎn)業(yè)的巨大潛力，使其成為帶動海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要動力。海洋生物醫(yī)藥、海洋高端裝備制造、海洋新能源、海水淡化和海水直接利用、深海礦物開發(fā)等產(chǎn)業(yè)屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，其對海洋經(jīng)濟的貢獻率將成為海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的決定性因素。因此，應(yīng)繼續(xù)保持新興海洋產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展勢頭，大力發(fā)展海洋高端產(chǎn)業(yè)，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)群。2.運用現(xiàn)代海洋科技提升用海效率。深入實施"科技興海"戰(zhàn)略，以科技創(chuàng)新驅(qū)動海洋經(jīng)濟發(fā)展：利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，對傳統(tǒng)的用海方式進行改造升級，拓展海域資源利用領(lǐng)域，使海域使用類型結(jié)構(gòu)更加合理和協(xié)調(diào)。加快培育海洋新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化海洋開發(fā)空間布局，加大海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中共性關(guān)鍵技術(shù)的攻關(guān)和推廣，不斷拓寬產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，為海洋產(chǎn)業(yè)培育新的增長點，提高海洋科技對海洋經(jīng)濟的貢獻率，以現(xiàn)代海洋科技提升用海效率。（二）減少海域使用金征收盲區(qū)1.設(shè)立立體綜合用海的海域使用權(quán)。目前，我國的海域使用采取"平面式"計價方式，已無法滿足立體綜合用海需求，因此，設(shè)立海洋資源資產(chǎn)的"三維產(chǎn)權(quán)制度"勢在必行。在設(shè)置海域使用權(quán)時，既要考慮海域使用的立體空間情況，還要考慮用海項目的排他性或兼容程度。對排他性強的用海項目，可設(shè)置單一功能的海域使用權(quán)；對相互兼容或互不排斥的多功能海域用海項目，可設(shè)置多個海域使用權(quán)。多功能海域使用權(quán)需在國家海洋功能區(qū)劃框架下、在用海項目互不排斥的前提下，在海上、海面、海中、海J芪分別設(shè)立，并征收相應(yīng)的海域使用金。2.實現(xiàn)海域利用的立體動態(tài)計價?，F(xiàn)行海域使用價格尚未考慮海域價格受通貨膨脹等多種因素影響的變動性，缺乏對海域價格動態(tài)變化的考慮。海域使用價格是由效用、稀缺性和需求三者交互影響所形成的，是隨著這些因素的變動而變動的，海域使用價格體系也必然要隨時間變化而變化。因此，我國海域有償應(yīng)使用采取立體動態(tài)計價方式。（三）完善海域使用論證制度1.嚴(yán)控海域使用程序。完善海洋使用相關(guān)法律法規(guī)，海域使用論證的良好法制環(huán)境，實現(xiàn)依法用海、依法管海?？茖W(xué)論證、嚴(yán)格審批用海項目，其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是審批，只有嚴(yán)格審批才能促進科學(xué)論證，只有科學(xué)論證才能為嚴(yán)格審批提供技術(shù)支撐。對未批先用等違規(guī)用海項目加大懲罰力度或撤消用海項目。對用海過程中違反法律法規(guī)情節(jié)嚴(yán)重者，追究法律責(zé)任。以法律法規(guī)約束海域使用論證制度實施過程中相關(guān)人員的行為，推動海域使用論證制度實施的規(guī)范性。2.完善海域價格評估體系?？茖W(xué)估算海域資源的使用價值。以海洋功能區(qū)劃為依據(jù)，根據(jù)各沿海地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平、海洋環(huán)境及資源狀況、海洋空間規(guī)劃、海域區(qū)位條件、海域利用潛力和效益、不同用途用海的收益情況、海域使用市場供求變化趨勢與海域政策等，科學(xué)評定和估算海域資源的使用價值、根據(jù)不同類型用海，確定海域質(zhì)量評價指標(biāo)體系，建立完善的海域價格評估指標(biāo)體系和方法體系，建立海域價格評估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為海域有償使用管理和海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)制定提供依據(jù)，并確定海域使用金的征繳范圍和額度。3.按照海洋功能區(qū)劃用海。項目用海應(yīng)與相鄰功能區(qū)協(xié)調(diào)一致，海域使用論證應(yīng)視項目用海類型的具體情況而定，重點分析和評價用海項目與所在海域的海洋功能區(qū)劃的符合程度及對所在海域海洋功能區(qū)劃的適宜性和排他性。同時，不僅考慮用海項目與海洋功能區(qū)劃的銜接問題，還應(yīng)考慮對相鄰功能區(qū)是否具有負(fù)面影響，以確保海域使用的科學(xué)性和安全性。依據(jù)海洋管理的法律法規(guī)，對不符合海洋功能區(qū)劃的用海項目應(yīng)加大海洋功能區(qū)劃符合性管理力度，從審批環(huán)節(jié)杜絕此種違法用?，F(xiàn)象的發(fā)生，加強海域使用動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)在海域使用管理中的作用，保證科學(xué)、合理、有序地使用海域資源4.公眾參與海域使用論證。公眾參與是中國環(huán)境法的基本原則，也應(yīng)將其貫徹落實到海域使用論證上，從而使用海者的合法權(quán)益得到保障。在海域使用論證中，明確界定用海項目的利益相關(guān)者，包括用海項日附近的公眾、與海洋資源管理有間接利益的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、非項目所在地的海洋資源使用者、負(fù)責(zé)海洋管理的相關(guān)政府部門、各相關(guān)組織、媒體和學(xué)術(shù)機構(gòu)、用海項目產(chǎn)品的最終消費者等。實施海域使用論證的公眾參與，把用海工程將引發(fā)的資源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)變化通過適當(dāng)方式傳遞給利益相關(guān)者，可使用海單位和利益相關(guān)者在充分交流溝通的基礎(chǔ)上達成用海協(xié)議，進而減少用海沖突，提高用海項目的成功率，提高海域使用管理的效能，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境和資源的協(xié)調(diào)發(fā)展。（四）規(guī)范海域使用金征收和監(jiān)管工作1.制定統(tǒng)一的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。對同一等級海域、同種用海類型的用海項目，制定統(tǒng)一的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)和合理的海域使用金征收范圍，采取相同的海域使用金征收辦法，做到海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、有法可依、有章可循。海域使用金的減免應(yīng)按國家規(guī)定的減免范圍實施。如，海洋捕撈漁民被迫轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)養(yǎng)殖等用海政策上給予優(yōu)惠和適當(dāng)照顧；因不可抗力自然災(zāi)害嚴(yán)重受損的養(yǎng)殖業(yè)主在一定年限內(nèi)減免海域使用金等。同時，建立海域使用金減免的法律制度，規(guī)范減免行為，各級地方政府無權(quán)對不符合國家海域使用金減免規(guī)定的任何用海項目進行海域使用金減免。2.加強海域使用金監(jiān)督和管理。合理確定海域使用金的各級財政分配比例，兼顧中央和地方利益加強海域使用金的征收和監(jiān)督管理工作，確保海域使用金按規(guī)定比例上繳中央財政和地方財政 落實"收支兩條線"要求，加強海域使用金管理和監(jiān)督檢查。在規(guī)定期限內(nèi)逾期不繳納海域使用金的企業(yè)或個人，應(yīng)加收滯納金。違反規(guī)定擅自減免、緩繳、截留、擠占、挪用海域使用金的企業(yè)或個人，應(yīng)嚴(yán)格按照財政違法行為處罰處分條例有關(guān)規(guī)定予以處理，依法追究責(zé)任。