我國海域有償使用制度的實(shí)施與完善

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1、我國海域有償使用制度的實(shí)施與完善 摘要：我國海域有償使用制度實(shí)施以來，海域資源的利用效率明顯提高，在一定程度上遏制了海域資源的掠奪性使用，同時(shí)大大促進(jìn)了海洋經(jīng)濟(jì)增長。但海域有償使用制度在實(shí)施過程中仍需進(jìn)一步提高海域利用效率、減少海域使用金征收盲區(qū)、完善海域使用論證制度、規(guī)范海域使用金征管工作 關(guān)鍵詞：海域有償使用制度；確權(quán)海域面積；海域使用金；海洋生產(chǎn)總值；海域使用論證中圖分類號：F124.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007-7685（2015）01-0033-05一、我國海域有償使用的實(shí)施現(xiàn)狀我圍海域有償利用始于1993年頒布并實(shí)施的國家海域使用管理暫行規(guī)定，該暫行規(guī)定對海域資源的有償利用做

2、出相關(guān)規(guī)定，目的是解決海域使用中的無序、無度、無償;現(xiàn)象，確保海域的可持續(xù)利用。該暫行規(guī)定的實(shí)施對解決我國海域使用中的突出問題發(fā)揮了積極作用，但囚其缺乏統(tǒng)一規(guī)范，屬于部門規(guī)章且僅制定了各地的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，法律層次較低，權(quán)威性不強(qiáng)，導(dǎo)致在實(shí)施中困難較大，難以從根本上解決海域資源掠奪性開發(fā)利用問題。2001年10月27日，全國人民代表大會通過中華人民共和國海域使用管理法，確立海域資源產(chǎn)權(quán)制度和海域有償使用制度，明確規(guī)定海域?qū)儆趪宜?，并確定以征收海域使用金的形式行使海域使用權(quán)，并于2002年1月1日開始實(shí)施海域有償使用與1993年國家海域使用管理暫行規(guī)定相比，海域使用管理法更具權(quán)威性和規(guī)范

3、性，其頒布與實(shí)施標(biāo)志著我國海域有償使用的正式開始。我國海域有償使用制度實(shí)施以來，不僅使海域使用金大幅增加，而且使海洋管理部門能力得到明顯提升，同時(shí)對增加財(cái)政收入發(fā)揮了重要作用。我國海域有償使川金征收的區(qū)域范圍包括遼寧省、河北省、天津市、山東省、江蘇省、上海市、浙江省、福建省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省。海域使用金征收用海類型包括漁業(yè)用海、交通運(yùn)輸用海、工礦用海、旅游娛樂用海、海底工程用海、排污傾倒用海、圍海造地用海、特殊用海、其他用海。目前，我國海域有償使用的總體情況如下：（一）確權(quán)海域面積與海洋生產(chǎn)總值同勢增長2002 - 2013年，我國確權(quán)海域面積明顯增加。2002年確權(quán)海域面積為2

4、22 473公頃，2013年確權(quán)海域面積為349 587.6公頃，約為2002年的1.6倍。同時(shí)，我國海洋生產(chǎn)總值也呈逐年上升趨勢2002年海洋生產(chǎn)總值為11270.5億元，2013年海洋生產(chǎn)總值為54313億元，約為2002年的5倍，可見，我國確權(quán)海域面積與海洋生產(chǎn)總值為正相關(guān)關(guān)系，且同勢增長（見圖1）。（二）海域使用金與沿海地區(qū)地方財(cái)政收入同勢增長2002-2013年，我國征收海域使用金呈現(xiàn)逐年上升趨勢。2002年征收海域使用金為1.2億元，2013年為108.9億元，約為2002年的91倍。同時(shí)，沿海地區(qū)地方財(cái)政收入也呈逐年上升趨勢。2002年沿海地區(qū)地方財(cái)政收入為5111億元，2013

5、年為37740.1億元，約為2002年的7.4倍。海域使用金占沿海地區(qū)地方財(cái)政收入的比例由2002年的0.02%增長為2013年的0.29%，增長12.3倍?？梢?，我國征收的海域使用金與沿海地區(qū)地方財(cái)政收入為正相關(guān)關(guān)系，且同勢增長（見圖2）。（三）海域利用面積增長率大于海洋生產(chǎn)總值增長率2002-2013年，我國確權(quán)海域面積增長率大于海洋生產(chǎn)總值增長率（見表1），說明我國海域利用的整體效益有待提升，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚未擺脫對海域資源消耗的依賴，轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟(jì)增長方式任務(wù)艱巨。同時(shí)，我國海洋生產(chǎn)總值和國內(nèi)生產(chǎn)總值呈現(xiàn)交替增長勢態(tài)，但其總體趨勢一致（見圖3、圖4）。綜上，可得出以下結(jié)論：第一，2002-

6、2013年，我國海域有償使用制度的實(shí)施，大大提高了海域資源利用效率，在一定程度上遏制了海域資源的掠奪性使用，在我國海洋綜合管理和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到極其重要的作用，促進(jìn)了海洋經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的增長。第二，2002-2013年，我國確權(quán)海域面積和海洋生產(chǎn)總值明顯增長，兩者為正相關(guān)關(guān)系，且同勢增長。第三，2002-2013年，我國征收海域使用金總量增長90多倍，單位面積海域使用金增長60多倍。海域使用金的征收對國家財(cái)政收入和沿海地區(qū)地方財(cái)政收入的增加做出重大貢獻(xiàn)。第四，我國海洋經(jīng)濟(jì)增長尚未擺脫對海域資源消耗的依賴，仍處于由資源依賴型向集約利用型轉(zhuǎn)變過程中，轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟(jì)增長方式刻不容緩。二、我國海

7、域有償使用的現(xiàn)存問題（一）海域利用效率有待提高我國海域利用面積增長率大于海洋生產(chǎn)總值增長率，說明我國海域利用效率不高，投入較大，收益較小、我國海洋經(jīng)濟(jì)的粗放式快速增長直接導(dǎo)致用海規(guī)模不斷擴(kuò)大和海洋資源過度消耗，海域開發(fā)和利用呈現(xiàn)外延式擴(kuò)張趨勢，忽視海域資源的內(nèi)涵發(fā)展和立體綜合開發(fā)與利用。同時(shí)，還存在大量海域資源處于閑置和未開發(fā)狀態(tài)，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。（二）海域使用金征收存在盲區(qū)我國海域使用金征收盲區(qū)主要體現(xiàn)在對立體綜合用海的有償使用方面。隨著海洋空間開發(fā)項(xiàng)目的大量涌現(xiàn)，海上機(jī)場、海上橋梁、海上游樂園、海底隧道、海底電纜與光纜、人工島等不斷出現(xiàn)，使海洋空間開發(fā)利用的立體化趨勢十分明顯，并呈現(xiàn)海上、海

8、面、海中、海底多層次立體化態(tài)勢。因此，海域空間資源開發(fā)的綜合化和立體化已成為必然趨勢。海洋資源的空間分布特性和多功能特性決定其開發(fā)利用的立體性。立體綜合開發(fā)海洋資源，可提高海洋資源的綜合利用效率，優(yōu)化海洋空間格局。但我國現(xiàn)行海域有償使用制度對立體化用海缺乏有償利用規(guī)定，造成相應(yīng)的制度空白;和征費(fèi)盲區(qū);。（三）海域使用論證制度仍需完善在海域使用中，部分沿海地區(qū)出現(xiàn)了用海項(xiàng)目邊論證.邊施工、邊辦證;的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)先開上后論證的現(xiàn)象，使海域使用論證環(huán)節(jié)形同虛設(shè)，海域使用審批流于形式，海域使用程序嚴(yán)重違規(guī)。這給海洋管理部門的工作帶來極大的困難，同時(shí)也擾亂了國家和地方海域使用管理的正常秩序。據(jù)全國海域

9、使用現(xiàn)狀調(diào)查資料顯示，除天津市不存在未確權(quán)用海外，其他沿海地區(qū)均存在未確權(quán)用海情況。其中，廣東省、上海市、浙江省、福建省和江蘇省未確權(quán)用海占本省用海比例較大，分別為95%、81.7%、45.2%、38.6%和34%。海南省、廣西壯族自治區(qū)、河北省、山東省和遼寧省未確權(quán)用海占本省用海比例較小，分別為25.6%、24%、14%、10.2%和7.8%。另外，目前我國有關(guān)海域管理的法律法規(guī)尚未對海域使用論證的公眾參與做出規(guī)定。開展公眾參與并獲取科學(xué)的公眾信息，加強(qiáng)用海單位與公眾的雙向溝通，明確界定利益相關(guān)者的范圍等問題尚未得到妥善解決。（四）海域價(jià)格評估體系有待完善由于海域價(jià)格評估體系不完善，不具備科

10、學(xué)合理的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，致使海域使用金與海域使用價(jià)值相違。同時(shí)，由于部分評估機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和技術(shù)裝備，缺乏相關(guān)的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，海域評估具有一定的盲目性，評估質(zhì)量難以保證。海域價(jià)格評估體系的不完善影響了海域使用權(quán)的商品化、市場化進(jìn)程，對海域有償使用制度的有效行使形成障礙。（五）海域使用金征管工作尚待規(guī)范目前，我國海域使用金征收存在同類海域、相同用海類型在不同沿海地區(qū)的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)不同的現(xiàn)象。各級海域管理部門對相同用海的使用金征收標(biāo)準(zhǔn)不一致并呈現(xiàn)較大的隨意性，特別是基層海域管理部門對海域使用金征收的裁量權(quán)過大，有的沿海地區(qū)甚至將海域使用金等同于稅收，以減免海域使用金的

11、辦法鼓勵(lì)開發(fā)利用海域資源的投資行為。海域使用金的減免權(quán)行使不規(guī)范，不僅違背國家有關(guān)政策和規(guī)定，同時(shí)也阻礙國家海域所有權(quán)的有效行使。另外，在海域使用金征收和使用方面也存在諸多問題。如，海域使用金繳納不及時(shí)、執(zhí)行力度不夠、拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重；海域使用金上繳數(shù)額不足、上繳上級財(cái)政的使用金沒有達(dá)到規(guī)定比例、自收自支現(xiàn)象嚴(yán)重；海域使用金使用不當(dāng)，未用于海域整治、保護(hù)和管理等。三、完善我國海域有償使用制度的建議（一）提高海域利用效率1.提高海洋產(chǎn)業(yè)的用海效率。一是海洋第一產(chǎn)業(yè)集約用海。海洋第一產(chǎn)業(yè)用海應(yīng)改變高投入、高消耗、低質(zhì)量、低產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)增長方式，延長海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低物耗水平，提高經(jīng)濟(jì)效

12、益，減少海洋資源浪費(fèi)，遏制海洋生態(tài)環(huán)境破壞，促進(jìn)海洋農(nóng)牧化的推進(jìn)和發(fā)展。按照限近促遠(yuǎn)，以養(yǎng)補(bǔ)捕;的原則，合理利用近海漁業(yè)資源，積極發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)。二是海洋第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)先用海。將濱海旅游業(yè)和海洋交通運(yùn)輸業(yè)作為海洋主主產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)支持和發(fā)展。大力發(fā)展濱海旅游業(yè)，開發(fā)休閑、度假、娛樂、探險(xiǎn)等有特色的濱海旅游業(yè)，開發(fā)海洋旅游精品，強(qiáng)化高端、高影響力的海洋旅游品牌建設(shè)，進(jìn)一步建設(shè)旅游綜合配套設(shè)施，提供吃、住、行、游、購、娛;一條龍服務(wù)，打造名牌濱海旅游度假區(qū)。同時(shí)，大力發(fā)展海洋交通運(yùn)輸業(yè)，加強(qiáng)港口、深水航道建設(shè)和港口集疏運(yùn)通道建設(shè)，加強(qiáng)國際航運(yùn)中心和港口群的建設(shè)，調(diào)整碼頭結(jié)構(gòu)，快速發(fā)展海洋服務(wù)業(yè)。從而，推動(dòng)海

13、洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向三、二、一;的高級化階段發(fā)展。三是滿足海洋新興產(chǎn)業(yè)用海需求。在用海方面，應(yīng)充分保證新興海洋產(chǎn)業(yè)的用海需求，發(fā)揮新興海洋產(chǎn)業(yè)的巨大潛力，使其成為帶動(dòng)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要?jiǎng)恿?。海洋生物醫(yī)藥、海洋高端裝備制造、海洋新能源、海水淡化和海水直接利用、深海礦物開發(fā)等產(chǎn)業(yè)屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，其對海洋經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率將成為海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的決定性因素。因此，應(yīng)繼續(xù)保持新興海洋產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展勢頭，大力發(fā)展海洋高端產(chǎn)業(yè)，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)群。2.運(yùn)用現(xiàn)代海洋科技提升用海效率。深入實(shí)施科技興海;戰(zhàn)略，以科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展：利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，對傳統(tǒng)的用海方式進(jìn)行改造升級，拓展海域資源利用領(lǐng)域

14、，使海域使用類型結(jié)構(gòu)更加合理和協(xié)調(diào)。加快培育海洋新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化海洋開發(fā)空間布局，加大海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中共性關(guān)鍵技術(shù)的攻關(guān)和推廣，不斷拓寬產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，為海洋產(chǎn)業(yè)培育新的增長點(diǎn)，提高海洋科技對海洋經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率，以現(xiàn)代海洋科技提升用海效率。（二）減少海域使用金征收盲區(qū)1.設(shè)立立體綜合用海的海域使用權(quán)。目前，我國的海域使用采取平面式;計(jì)價(jià)方式，已無法滿足立體綜合用海需求，因此，設(shè)立海洋資源資產(chǎn)的三維產(chǎn)權(quán)制度;勢在必行。在設(shè)置海域使用權(quán)時(shí)，既要考慮海域使用的立體空間情況，還要考慮用海項(xiàng)目的排他性或兼容程度。對排他性強(qiáng)的用海項(xiàng)目，可設(shè)置單一功能的海域使用權(quán)；對相互兼容或互不排斥的多功能海域用海項(xiàng)目，可設(shè)置多

15、個(gè)海域使用權(quán)。多功能海域使用權(quán)需在國家海洋功能區(qū)劃框架下、在用海項(xiàng)目互不排斥的前提下，在海上、海面、海中、海J芪分別設(shè)立，并征收相應(yīng)的海域使用金。2.實(shí)現(xiàn)海域利用的立體動(dòng)態(tài)計(jì)價(jià)?，F(xiàn)行海域使用價(jià)格尚未考慮海域價(jià)格受通貨膨脹等多種因素影響的變動(dòng)性，缺乏對海域價(jià)格動(dòng)態(tài)變化的考慮。海域使用價(jià)格是由效用、稀缺性和需求三者交互影響所形成的，是隨著這些因素的變動(dòng)而變動(dòng)的，海域使用價(jià)格體系也必然要隨時(shí)間變化而變化。因此，我國海域有償應(yīng)使用采取立體動(dòng)態(tài)計(jì)價(jià)方式。（三）完善海域使用論證制度1.嚴(yán)控海域使用程序。完善海洋使用相關(guān)法律法規(guī)，海域使用論證的良好法制環(huán)境，實(shí)現(xiàn)依法用海、依法管海?？茖W(xué)論證、嚴(yán)格審批用海項(xiàng)目

16、，其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是審批，只有嚴(yán)格審批才能促進(jìn)科學(xué)論證，只有科學(xué)論證才能為嚴(yán)格審批提供技術(shù)支撐。對未批先用等違規(guī)用海項(xiàng)目加大懲罰力度或撤消用海項(xiàng)目。對用海過程中違反法律法規(guī)情節(jié)嚴(yán)重者，追究法律責(zé)任。以法律法規(guī)約束海域使用論證制度實(shí)施過程中相關(guān)人員的行為，推動(dòng)海域使用論證制度實(shí)施的規(guī)范性。2.完善海域價(jià)格評估體系?？茖W(xué)估算海域資源的使用價(jià)值。以海洋功能區(qū)劃為依據(jù)，根據(jù)各沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平、海洋環(huán)境及資源狀況、海洋空間規(guī)劃、海域區(qū)位條件、海域利用潛力和效益、不同用途用海的收益情況、海域使用市場供求變化趨勢與海域政策等，科學(xué)評定和估算海域資源的使用價(jià)值、根據(jù)不同類型用海，確定海域質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)

17、體系，建立完善的海域價(jià)格評估指標(biāo)體系和方法體系，建立海域價(jià)格評估的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為海域有償使用管理和海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)制定提供依據(jù)，并確定海域使用金的征繳范圍和額度。3.按照海洋功能區(qū)劃用海。項(xiàng)目用海應(yīng)與相鄰功能區(qū)協(xié)調(diào)一致，海域使用論證應(yīng)視項(xiàng)目用海類型的具體情況而定，重點(diǎn)分析和評價(jià)用海項(xiàng)目與所在海域的海洋功能區(qū)劃的符合程度及對所在海域海洋功能區(qū)劃的適宜性和排他性。同時(shí)，不僅考慮用海項(xiàng)目與海洋功能區(qū)劃的銜接問題，還應(yīng)考慮對相鄰功能區(qū)是否具有負(fù)面影響，以確保海域使用的科學(xué)性和安全性。依據(jù)海洋管理的法律法規(guī)，對不符合海洋功能區(qū)劃的用海項(xiàng)目應(yīng)加大海洋功能區(qū)劃符合性管理力度，從審批環(huán)節(jié)杜絕此種違法用海現(xiàn)

18、象的發(fā)生，加強(qiáng)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)在海域使用管理中的作用，保證科學(xué)、合理、有序地使用海域資源4.公眾參與海域使用論證。公眾參與是中國環(huán)境法的基本原則，也應(yīng)將其貫徹落實(shí)到海域使用論證上，從而使用海者的合法權(quán)益得到保障。在海域使用論證中，明確界定用海項(xiàng)目的利益相關(guān)者，包括用海項(xiàng)日附近的公眾、與海洋資源管理有間接利益的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、非項(xiàng)目所在地的海洋資源使用者、負(fù)責(zé)海洋管理的相關(guān)政府部門、各相關(guān)組織、媒體和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、用海項(xiàng)目產(chǎn)品的最終消費(fèi)者等。實(shí)施海域使用論證的公眾參與，把用海工程將引發(fā)的資源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)變化通過適當(dāng)方式傳遞給利益相關(guān)者，可使用海單位和利益相關(guān)者在充分交流溝通的基礎(chǔ)上達(dá)成用海協(xié)議，進(jìn)而減

19、少用海沖突，提高用海項(xiàng)目的成功率，提高海域使用管理的效能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和資源的協(xié)調(diào)發(fā)展。（四）規(guī)范海域使用金征收和監(jiān)管工作1.制定統(tǒng)一的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)。對同一等級海域、同種用海類型的用海項(xiàng)目，制定統(tǒng)一的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)和合理的海域使用金征收范圍，采取相同的海域使用金征收辦法，做到海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、有法可依、有章可循。海域使用金的減免應(yīng)按國家規(guī)定的減免范圍實(shí)施。如，海洋捕撈漁民被迫轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)養(yǎng)殖等用海政策上給予優(yōu)惠和適當(dāng)照顧；因不可抗力自然災(zāi)害嚴(yán)重受損的養(yǎng)殖業(yè)主在一定年限內(nèi)減免海域使用金等。同時(shí)，建立海域使用金減免的法律制度，規(guī)范減免行為，各級地方政府無權(quán)對不符合國家海域使用金減免規(guī)定的任何用海項(xiàng)目進(jìn)行海域使用金減免。2.加強(qiáng)海域使用金監(jiān)督和管理。合理確定海域使用金的各級財(cái)政分配比例，兼顧中央和地方利益加強(qiáng)海域使用金的征收和監(jiān)督管理工作，確保海域使用金按規(guī)定比例上繳中央財(cái)政和地方財(cái)政 落實(shí)收支兩條線;要求，加強(qiáng)海域使用金管理和監(jiān)督檢查。在規(guī)定期限內(nèi)逾期不繳納海域使用金的企業(yè)或個(gè)人，應(yīng)加收滯納金。違反規(guī)定擅自減免、緩繳、截留、擠占、挪用海域使用金的企業(yè)或個(gè)人，應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)政違法行為處罰處分條例有關(guān)規(guī)定予以處理，依法追究責(zé)任。