國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理革新的重點(diǎn)

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1、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理革新的重點(diǎn) 　　一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度實(shí)施以來的 　　(一)法律制度框架基本形成且各項(xiàng)政策措施逐步完善我國(guó)《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》中已明確了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是我國(guó)復(fù)式預(yù)算制度框架內(nèi)完整的政府預(yù)算體系的重要組成部分和支撐。而且，從1992年至2007年國(guó)家的各項(xiàng)決議、文件中都多次提出建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的要求。2007年9月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作正式啟動(dòng)。2008年10月，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的出臺(tái)，則標(biāo)志著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度正式寫進(jìn)法律，成

2、為法律要求。至此，我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的法律制度框架基本確立。國(guó)務(wù)院26號(hào)文發(fā)布后，中央層面各相關(guān)部委先后制定并出臺(tái)的措施包括:《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)試行辦法》、《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》等在內(nèi)的一系列配套政策和辦法，對(duì)中央本級(jí)國(guó)有資本收益收取工作和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制工作進(jìn)行規(guī)范。為推動(dòng)地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作，財(cái)政部還印發(fā)了《關(guān)于做好地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算季報(bào)統(tǒng)計(jì)工作的通知》關(guān)于推動(dòng)地方開展試編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作的意見》關(guān)于推動(dòng)地方開展國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作的通知》、《關(guān)于做好2013年地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)工作的通知》等文件。各級(jí)地方相關(guān)部門積極響應(yīng)國(guó)務(wù)院號(hào)召并參照中央

3、本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的各項(xiàng)政策，及時(shí)制定并出臺(tái)了多項(xiàng)針對(duì)本地國(guó)有企業(yè)運(yùn)行現(xiàn)狀和國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的政策措施。截止到目前，中央及全國(guó)36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市基本建立了相對(duì)完善的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理政策體系。 　　(二)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的征收范圍逐步擴(kuò)大從橫向上看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)初期，由于各項(xiàng)規(guī)章制度和實(shí)施辦法不健全，加上國(guó)有企業(yè)自身也有一個(gè)適應(yīng)和調(diào)整的過程，因此，2007年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)范圍僅定為國(guó)資委監(jiān)管范圍內(nèi)的央企。隨著試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的紅利征收范圍逐步擴(kuò)大，2008年、2009年先后把中國(guó)煙草總公司、中國(guó)郵政集團(tuán)公司納入征收范圍，2011年起把包

4、括教育部、中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)等部門所屬的企業(yè)以及包括中國(guó)電影集團(tuán)公司等在內(nèi)的共計(jì)652戶國(guó)有企業(yè)納入征收范圍;2012年又把工業(yè)和信息化部、國(guó)資委、體育總局、衛(wèi)生部等部門所屬的部分企業(yè)、部分中央文化企業(yè)，首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)公司等納入征收范圍。截至目前，中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的紅利征收基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)非金融類中央國(guó)有企業(yè)的全覆蓋。從縱向上看，試點(diǎn)初期，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算只是針對(duì)中央本級(jí)國(guó)有企業(yè)，未對(duì)地方國(guó)有企業(yè)做硬性征收規(guī)定。2009年3月19日財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于做好地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算季報(bào)統(tǒng)計(jì)工作的通知》嘗試在中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作，繼而推動(dòng)全國(guó)國(guó)有

5、資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的匯總編制工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，全國(guó)36個(gè)省份和計(jì)劃單列市中，有20個(gè)省市出臺(tái)了試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施意見、制度辦法。2010年，又增加2個(gè)省市開始開展國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案編制工作。截至2009年底，地方各級(jí)政府國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入歷年累計(jì)250億元，2013年地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入達(dá)到558.4億元。 　　(三)中央和地方國(guó)有企業(yè)上繳國(guó)有資本紅利的意識(shí)明顯增強(qiáng)國(guó)家作為國(guó)有企業(yè)及國(guó)有股權(quán)的投資者，向國(guó)有企業(yè)征收紅利符合"誰(shuí)投資、誰(shuí)受益";的市場(chǎng)基本原則以及《公司法》的相關(guān)規(guī)定。從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施情況看，15%～20%的上繳比例不會(huì)給企業(yè)帶來太大影響，

6、大多數(shù)國(guó)有企業(yè)還是比較支持的，符合征收紅利條件的中央政府本級(jí)國(guó)有企業(yè)基本上都在規(guī)定時(shí)間內(nèi)足額上繳了紅利。從地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施的情況看，總體也是比較順利的，大多數(shù)地方國(guó)有企業(yè)也都比較支持主管部門的征管工作。這從另一個(gè)側(cè)面反映出中央和地方國(guó)有企業(yè)對(duì)于上繳國(guó)有資本紅利的意識(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)。(四)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的宏觀調(diào)控作用進(jìn)一步體現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施以來，在穩(wěn)定的收入規(guī)模和相對(duì)合理的支出方向支撐下，尤其是中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的宏觀調(diào)控作用初步顯現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2011年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算累計(jì)實(shí)現(xiàn)收入2895.9億元，累計(jì)完成支出2864.9億元。其中，2008年收取58

7、3.5億元(含2007年試點(diǎn)減半收取的139.9億元)，支出571.3億元;2009年收取988.7億元(含電信改革專項(xiàng)收入600億元)，支出982.0億元;2010年收入558.7億元(含國(guó)有股減持收入127.1億元)，支出542.0億元;①2011年收入765億元(含國(guó)有股減持收入0.7億元)，支出769.6億元②;2012年收入875.07億元，支出875.07億元③。2013年，地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出達(dá)到558.4億元。從實(shí)際支出方向上看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算本著"取之國(guó)企，用之國(guó)企";的支出原則，立足國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和國(guó)有企業(yè)不同階段的發(fā)展任務(wù)，重點(diǎn)用于了國(guó)有企業(yè)改革深化和競(jìng)爭(zhēng)力提升以及國(guó)

8、有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面。 　　二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施過程中存在的主要問題 　　與我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社?；痤A(yù)算相比，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算起步較晚，且無成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，因此，相較其他預(yù)算制度而言，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算存在的問題和面臨的困難更艱巨、更復(fù)雜。 　　(一)立法工作進(jìn)展緩慢，體制機(jī)制尚不完善目前，除《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》設(shè)專章規(guī)范國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施提供最高級(jí)次的法律依據(jù)和保障外，國(guó)家還沒有針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行專門立法。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作的全面推進(jìn)尚缺乏專門的、較高級(jí)次的法律依據(jù)。雖然《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》已經(jīng)把國(guó)有

9、資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度寫進(jìn)法律，并使其成為法律要求，但相關(guān)規(guī)定仍然過粗、原則性有余、操作性不足;雖然國(guó)務(wù)院、財(cái)政部及國(guó)資委等相關(guān)部門針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算已經(jīng)出臺(tái)了一系列政策措施且形成連續(xù)性，但相關(guān)政策措施僅對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的某些環(huán)節(jié)做出了規(guī)定，包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出管理辦法、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效管理辦法在內(nèi)的一些更加具體的實(shí)施辦法還未制定和出臺(tái)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的立法缺乏系統(tǒng)性、完整性。此外，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的管理體制還未全面理順，管理機(jī)制還很不完善。一方面，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算之間的關(guān)系尚未很好地理順，存在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算交叉重復(fù)的現(xiàn)象。從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的具體實(shí)施

10、情況看，雖然部分省區(qū)市單獨(dú)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但將其混入公共財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一支出，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能作用無法凸顯。另一方面，中央與地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算無法實(shí)現(xiàn)對(duì)接。 　　(二)收入來源單一，收入規(guī)模偏小國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入主要包括紅利收入、股利股息收入、國(guó)有產(chǎn)權(quán)(含國(guó)有股份)轉(zhuǎn)讓收入、清算收入等。實(shí)施近六年以來，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的征收范圍逐步擴(kuò)大，基本覆蓋了大部分中央本級(jí)國(guó)有企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)。而從中央和地方的實(shí)際執(zhí)收情況看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入來源基本上局限在國(guó)有資本紅利的范圍內(nèi)。巨額存量國(guó)有資產(chǎn)處于低效運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，國(guó)有資本變現(xiàn)收入少之又少。受收入來源單一和紅利征收比例較低的影

11、響，目前我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入規(guī)模相對(duì)于國(guó)有企業(yè)不斷增長(zhǎng)的利潤(rùn)總額、上市公司的平均分紅比例以及巨大的支出需求而言仍然偏小，要想發(fā)揮更大的調(diào)控作用還是捉襟見肘、力不從心。例如，中央2011年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入765億元，是中央公共財(cái)政收入的1.5%;2012年江蘇、四川、浙江、江西等27省區(qū)市本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入規(guī)模不足10億元，其中17個(gè)省區(qū)市不足5億元，最小僅0.38億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1994年到2006年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額從1608億元上升到12193.5億元，巨額國(guó)有資本利潤(rùn)留存在了國(guó)有企業(yè)。2007—2010年央企實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額共計(jì)36483.7億元，而200

12、8—2011年中央收取的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入僅為2895.9億元，占央企利潤(rùn)總額的比例不足10%。 　　(三)支出規(guī)模較小、支出方式落后受制于偏小的收入規(guī)模和預(yù)算編制"以收定支、不列赤字";的基本要求，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施目前的支出規(guī)模很小，相對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算近期目標(biāo)和中長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有非常大的差距。而且，不論從歷年的支出規(guī)模還是支出規(guī)模增長(zhǎng)幅度看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出規(guī)模比其他三大預(yù)算的支出都小得多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2011年，中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算累計(jì)完成支出2864.9億元，而同期中央本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算支出累計(jì)高達(dá)56414億元，中央本級(jí)政府性基

13、金預(yù)算支出累計(jì)3103.48億元，全國(guó)社?；痤A(yù)算支出21100.17億元。從實(shí)際的支出方向和支出方式上看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出基本上是著眼于國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部循環(huán)，大量非公有制企業(yè)難以得到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支持，這樣的支出方向有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)原則。而且各項(xiàng)支出基本上是撒芝麻式地進(jìn)行，支持重點(diǎn)不夠突出。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的資本性支出主要是直接支出，即直接向國(guó)有企業(yè)追加資本金方式和增加債權(quán)方式。在現(xiàn)有簡(jiǎn)單、直接的支出方式下，通過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政策目標(biāo)是很難的。 　　(四)監(jiān)督工作乏力，作用發(fā)揮受限《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》中明確規(guī)定了國(guó)有資

14、本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入征收、資金支出以及預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整程序。但是，《意見》中的規(guī)定非常原則性，而且，目前針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算所發(fā)的各類文件中都沒有對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)督進(jìn)行規(guī)定和說明。由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，預(yù)算單位在編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算時(shí)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督，預(yù)算編制的隨意性較大。在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出環(huán)節(jié)，財(cái)政部門批復(fù)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金到了國(guó)有企業(yè)后，財(cái)政部門和預(yù)算單位不再跟蹤資金的后續(xù)使用。由于對(duì)資金的后續(xù)使用缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督和有效的績(jī)效考評(píng)，企業(yè)便有了較大自主性，資金被挪作他用的情況普遍存在。 　　三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理改革的著力點(diǎn) 　　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為我國(guó)政府預(yù)

15、算體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮比預(yù)算收支更大的宏觀調(diào)控作用，應(yīng)當(dāng)通過其國(guó)家層面的資本運(yùn)作實(shí)現(xiàn)"四兩撥千斤";的放大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的繼續(xù)改革應(yīng)當(dāng)放到中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型及全面建成小康社會(huì)的視野中去思考，以理順管理體制與健全管理制度、擴(kuò)大收入規(guī)模、調(diào)整支出方向與支出方式、強(qiáng)化監(jiān)督等為著力點(diǎn)。 　　(一)理順國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的管理體制并進(jìn)一步建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度 　　1.理順管理體制是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理改革繼續(xù)推進(jìn)的重要前提和基礎(chǔ)。一方面，要明確各級(jí)財(cái)政部門與預(yù)算單位之間的職責(zé)定位和權(quán)限邊界。各級(jí)財(cái)政部門作為預(yù)算主管單位，其職能應(yīng)強(qiáng)調(diào)"宏觀性";，即主要

16、定位于本級(jí)次國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算各項(xiàng)規(guī)章制度的制定及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮上。各預(yù)算單位則應(yīng)突出"微觀性";，主要定位于本單位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的具體工作和本單位國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。另一方面，尋求打通中央與地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之間銜接的有效渠道。中央與地方各自編制周期一致的本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)年度預(yù)算，中央可以通過編制中長(zhǎng)期國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來引導(dǎo)地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制。中央和地方各級(jí)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算可依托國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出，按比例出資，共同設(shè)立各類產(chǎn)業(yè)基金而相互影響與協(xié)調(diào)。同時(shí)，可以在統(tǒng)一的政府預(yù)算平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)中央與地方兩個(gè)預(yù)算的對(duì)接，最根本的目的就是要發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為政府宏

17、觀調(diào)控衍生手段的作用，為政府公共財(cái)政職能的發(fā)揮做出貢獻(xiàn)，通過社會(huì)性支出安排彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算和社?；痤A(yù)算缺口。 　　2.健全的規(guī)章制度是確保國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算依法推進(jìn)的重要條件。首先應(yīng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行專門立法，著手研究并起草《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算條例》(簡(jiǎn)稱條例)，條例的出臺(tái)旨在對(duì)將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)定，條例應(yīng)包括且不限于以下內(nèi)容:預(yù)算編制原則、預(yù)算編制目標(biāo)、預(yù)算編制職責(zé)分工、預(yù)算收支范圍、預(yù)算審批、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督及附錄等。條例的出臺(tái)將有助于預(yù)算管理單位和預(yù)算編制單位在工作中有法可依，也有助于社會(huì)公眾和獨(dú)立團(tuán)體的外部監(jiān)督。其次，各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位還應(yīng)在現(xiàn)有

18、各項(xiàng)制度和未來《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理?xiàng)l例》的框架下，研究制定更加具體、細(xì)致的實(shí)施細(xì)則和配套辦法。 　　(二)繼續(xù)擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入規(guī)模擴(kuò)大收入規(guī)模雖然不是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的根本目標(biāo)，但卻是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算發(fā)揮更大作用的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算也是我國(guó)大規(guī)模國(guó)有資本規(guī)范運(yùn)作的基本要求。 　　1.應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大國(guó)有資本紅利征收的范圍。"十二五";期間，可以把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算紅利的征收范圍擴(kuò)大到大型國(guó)有金融企業(yè)和規(guī)模較大的行政事業(yè)單位未脫鉤企業(yè)。政策類國(guó)有企業(yè)和國(guó)防企業(yè)也可以短期內(nèi)暫不列入征收范圍，但是最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)紅利征收的全覆蓋。同時(shí)還可以考慮從現(xiàn)在只向中央直

19、接管理的一級(jí)企業(yè)收取擴(kuò)大到向國(guó)有企業(yè)下屬的獨(dú)立核算的一、二級(jí)公司收取。 　　2.分類別、分階段地提高國(guó)有資本紅利征收比例。為確保提高征收比例措施具有可操作性，可以現(xiàn)有的分類為參考，以不影響企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)為原則，以預(yù)算收入快速增長(zhǎng)為目標(biāo)，對(duì)央企紅利征收比例做進(jìn)一步的細(xì)化與調(diào)整。重點(diǎn)提高資源類國(guó)有企業(yè)中一些壟斷程度和盈利水平都比較高的企業(yè)的紅利征收比例。在實(shí)現(xiàn)到2020年國(guó)有資本紅利上繳比例提高到30%的目標(biāo)前提下，爭(zhēng)取利用10年時(shí)間把部分壟斷領(lǐng)域的國(guó)有資本紅利上繳比例提高到35%～45%。 　　3.依托產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)盤活巨額國(guó)有資產(chǎn)存量。既可以依托證券市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)一部分國(guó)有股的減持變

20、現(xiàn)，也可以通過產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)出售部分存量資產(chǎn)。 　　4.確定國(guó)有控股上市公司的國(guó)有股減持比例及減持計(jì)劃而逐年增加變現(xiàn)收入。目前，已有相當(dāng)大比例的國(guó)有控股企業(yè)完成了證券市場(chǎng)上市，并實(shí)現(xiàn)了國(guó)有股權(quán)在資本市場(chǎng)的流通?？梢酝ㄟ^減持國(guó)有控股上市公司國(guó)有股的辦法來實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的增加。具體而言，應(yīng)該編制中長(zhǎng)期國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，推動(dòng)并實(shí)施國(guó)有資本變現(xiàn)預(yù)算，將部分國(guó)有股權(quán)在證券市場(chǎng)上予以出售變現(xiàn)。 　　(三)合理調(diào)整國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出方向與支出方式國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算首先應(yīng)當(dāng)調(diào)整支出方向，改變?cè)?取之國(guó)企，用之國(guó)企";的做法。通過打破所有制限制和不斷擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出范圍，

21、實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)與非公有制企業(yè)公平參與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算"二次分配";的目標(biāo)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在安排支出時(shí)，必須充分考慮國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)政策和國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，堅(jiān)決不將資金投向落后產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)，而更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，優(yōu)先安排資金投向前瞻性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及公共民生事業(yè)等領(lǐng)域。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)改變?cè)械耐ㄟ^直接注資等直接支出方式對(duì)企業(yè)的支持模式。通過直接支出與間接支出的有機(jī)結(jié)合實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算功能的放大。具體而言，國(guó)有資本的間接支出可以體現(xiàn)為多種方式，可以由國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的行政主管部門牽頭設(shè)立國(guó)有資本投資與運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)國(guó)有

22、資本的具體運(yùn)營(yíng)和投資行為，既可采取盤活存量的方式把部分國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)到該公司;也可通過增量支持的方式把歷年增加的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入全額或部分注入該公司再由其根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律決定投資方向;也可以設(shè)立多家產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和重組重整基金，即國(guó)有資本依靠其特有的優(yōu)勢(shì)吸引大量社會(huì)資本和國(guó)外資本共同參與出資成立各類基金，或者中央與地方共同出資設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金。通過支出方式的創(chuàng)新，既可以使政府行政管理部門真正履行好宏觀調(diào)控職能，又可以很好地發(fā)揮市場(chǎng)在國(guó)有資本配置中的決定作用，把錯(cuò)裝在政府上的手交還給市場(chǎng)。非國(guó)有資本和境外資本可以通過投資國(guó)有資本投資與運(yùn)營(yíng)公司的項(xiàng)目或者與國(guó)有資本共出資設(shè)立基金而獲得更多

23、的發(fā)展機(jī)會(huì)，非國(guó)有資本和境外資本的投資則可以很好地彌補(bǔ)部分國(guó)有項(xiàng)目的資金缺口，可謂一舉兩得甚至一舉多得。 　　(四)強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的監(jiān)督考核國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的監(jiān)督與考核是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出管理的重要內(nèi)容。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要有嚴(yán)格的制度性監(jiān)督和完善的標(biāo)準(zhǔn)化考核來保障。加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的監(jiān)督與考核，有利于發(fā)現(xiàn)和解決各級(jí)預(yù)算主體在支出管理活動(dòng)中的問題與不足，提高預(yù)算資金的使用效率與效益，防止國(guó)有企業(yè)盲目擴(kuò)張而不務(wù)主業(yè)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主體包括預(yù)算主管部門(財(cái)政部門)、預(yù)算單位(國(guó)資委)、預(yù)算執(zhí)行企業(yè)，應(yīng)針對(duì)各預(yù)算主體在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中所

24、扮演的不同角色分別進(jìn)行監(jiān)督和考核。 　　1.對(duì)預(yù)算主管部門的監(jiān)督與考核。對(duì)預(yù)算主管部門的監(jiān)督與考核都應(yīng)由國(guó)務(wù)院或人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。監(jiān)督主要通過政府審計(jì)部門進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)來完成。審計(jì)完成后應(yīng)當(dāng)形成《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)工作報(bào)告》，提交人大或相關(guān)機(jī)構(gòu)備案?？己丝梢酝ㄟ^成立專門的委員會(huì)或評(píng)審團(tuán)對(duì)預(yù)算主管部門進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、日常抽查、調(diào)查問卷等。同時(shí)應(yīng)盡快建立和完善問責(zé)機(jī)制。國(guó)務(wù)院或人大根據(jù)政府專項(xiàng)審計(jì)形成的《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)工作報(bào)告》，針對(duì)主管部門在工作中出現(xiàn)的重大失職和不作為等問題，依照相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人做出相應(yīng)處罰，并對(duì)各相關(guān)責(zé)任人做好備案記錄，規(guī)定其三年內(nèi)不得從事相同或相關(guān)工

25、作。 　　2.對(duì)預(yù)算單位的監(jiān)督與考核。對(duì)各級(jí)預(yù)算單位的監(jiān)督與考核應(yīng)由財(cái)政部門和其他相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)。財(cái)政部門可以通過對(duì)預(yù)算單位定期或不定期的訪談座談、問卷調(diào)查，或派出工作小組進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)等形式履行監(jiān)督職責(zé)。各項(xiàng)監(jiān)督工作結(jié)束后應(yīng)形成監(jiān)督意見并反饋給預(yù)算單位以便其及時(shí)改進(jìn)。對(duì)預(yù)算單位的考核主要包括預(yù)算支出安排產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益;經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案是否符合國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求;工作中是否出現(xiàn)重大失職或者不作為情況;重大失職或不作為情況的影響程度和造成的損失;相關(guān)政府部門及所監(jiān)管企業(yè)對(duì)其工作的評(píng)價(jià)等。財(cái)政部門和其他相關(guān)政府部門應(yīng)對(duì)考核不合格和出現(xiàn)問題的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。針對(duì)預(yù)算

26、單位在工作中出現(xiàn)的重大失職和不作為等問題，依照相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人做出相應(yīng)處罰。同時(shí)對(duì)各相關(guān)責(zé)任人做好備案記錄，規(guī)定其三年內(nèi)不得從事相同或相關(guān)業(yè)務(wù)。 　　3.對(duì)預(yù)算執(zhí)行企業(yè)的監(jiān)督和考核。預(yù)算執(zhí)行企業(yè)作為預(yù)算支出資金的直接使用人，對(duì)預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況和預(yù)算支出資金的使用效益最終負(fù)責(zé)。對(duì)預(yù)算執(zhí)行企業(yè)的監(jiān)督與考核主要由預(yù)算單位，即國(guó)資委負(fù)責(zé)。預(yù)算單位通過本部門內(nèi)部或聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)各預(yù)算執(zhí)行企業(yè)的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，或者組織不定期的實(shí)地調(diào)查、訪談座談等完成對(duì)企業(yè)的監(jiān)督。對(duì)預(yù)算執(zhí)行企業(yè)主要監(jiān)督以下方面:企業(yè)預(yù)算支出是否與申報(bào)的預(yù)算支出計(jì)劃相一致;預(yù)算支出是否與上級(jí)批準(zhǔn)的預(yù)算安排

27、相一致;預(yù)算執(zhí)行中是否出現(xiàn)非法挪用、占用、違規(guī)使用資金的情況;各項(xiàng)支出是否進(jìn)行了翔實(shí)完整的記錄和賬務(wù)處理等。國(guó)資委對(duì)預(yù)算單位的考核主要包括兩方面內(nèi)容:一是對(duì)企業(yè)預(yù)算支出資金使用的合規(guī)性考核，即對(duì)預(yù)算資金是否按規(guī)定用途使用、是否存在挪用占用等非法使用問題進(jìn)行考核，通過國(guó)資委部門內(nèi)部審計(jì)或聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的專項(xiàng)審計(jì)來考核;二是對(duì)企業(yè)預(yù)算支出資金的使用效益考核，即對(duì)預(yù)算資金使用過程中產(chǎn)生的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行考核，包括對(duì)資本性支出的使用效益考核和對(duì)費(fèi)用性支出的使用效益考核，應(yīng)由國(guó)資委設(shè)置相應(yīng)的考核指標(biāo)進(jìn)行考核。需要特別指出的是，監(jiān)督與考核必須與相關(guān)部門和個(gè)人的利益緊密掛鉤，切實(shí)保證責(zé)任落實(shí)到自然人。為此各級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)盡快研究并建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)與投資責(zé)任追究機(jī)制。同時(shí)，要明確監(jiān)督考核與責(zé)任追究只是保障國(guó)有資本安全和合理投資的手段之一，更為關(guān)鍵和重要的是要探索建立國(guó)有資本投資與運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制。