略論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算(1)

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1、略論國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算(1) 內(nèi)容提要：按照國(guó)家財(cái)政“一體兩翼”基本框架和“雙重(元)結(jié)構(gòu)財(cái)政”模式，本文著重論述了建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的必然性、重要性，進(jìn)而分析國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算之間的關(guān)系，最后提出建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的思路與建議。 　　關(guān)鍵詞：“一體兩翼” 雙重(元)結(jié)構(gòu)財(cái)政 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算 　　近幾年，我在有關(guān)文章 中重申了國(guó)家財(cái)政的“一體兩翼”、“一體五重”和公共財(cái)政與國(guó)有資本財(cái)政的兩種模式的基本觀點(diǎn)。有的學(xué)者曾認(rèn)為“國(guó)有資本財(cái)政不可取”，要砍去“一翼”，當(dāng)然就談不上“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”。黨的十六大報(bào)告，明確指出兩個(gè)“毫不動(dòng)搖”。隨著新的

2、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的組建，構(gòu)建“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”的方向已為許多同志所共識(shí)，但如何構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，在認(rèn)識(shí)上還有許多分歧，下面我談幾點(diǎn)個(gè)人看法，供討論。 　　一、建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的必然性與重要性 　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支沒(méi)有單列預(yù)算和進(jìn)行分類(lèi)管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支混合在一起，這種做法無(wú)法體現(xiàn)政府作為社會(huì)管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者兩種職能及其兩類(lèi)收支活動(dòng)的運(yùn)行特征。隨著我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政資兩種職能的逐漸分離，政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者，必須建立起獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來(lái)全面掌握經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債情況，以確保國(guó)有資本保值增值和再

3、投資的有計(jì)劃進(jìn)行，已成為客觀必然。具體地說(shuō)，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有以下必然性和重要性： 　　1.有利于國(guó)有資本出資人充分發(fā)揮它的職能作用。國(guó)資委作為國(guó)有資本出資人的代表，其職能應(yīng)定位為對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)督管理，包括國(guó)有資本的產(chǎn)權(quán)監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管和國(guó)有資本總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)控管理，但不能直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算反映的預(yù)算期內(nèi)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)，是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的財(cái)務(wù)安排，是國(guó)資委職能作用發(fā)揮的基礎(chǔ)。 　　2.有利于實(shí)現(xiàn)政府作為國(guó)有資本所有者的監(jiān)管職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，按照政資分離的原則下，政府公共預(yù)算的編制和實(shí)施體現(xiàn)著政府行使社會(huì)管理職能的需要；而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算則體現(xiàn)政府行使國(guó)有

4、資本所有者職能的需要，其收入應(yīng)主要來(lái)源于國(guó)家以國(guó)有資本所有者身份取得的各種國(guó)有資本收益，其支出必須用于國(guó)有資本的再投入。 　　3.有利于國(guó)有資本出資人加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者的約束與控制。在目前國(guó)有資產(chǎn)管理的“兩級(jí)三層”模式中，國(guó)資委與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司既是國(guó)有資本的出資人代表，又是國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)者。國(guó)資委要對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行約束控制，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司要對(duì)被其控制或參股公司的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行產(chǎn)權(quán)約束。而約束與控制的一個(gè)重要手段就是分級(jí)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。 　　4.有利于強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)范化管理。國(guó)有資本所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)隨著國(guó)有企業(yè)的改組和改制實(shí)現(xiàn)了分離后，政府與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間就形成了一種

5、“委托——代理”關(guān)系。由于信息不對(duì)稱(chēng)，代理入有可能發(fā)生損害所有者權(quán)益的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。為了預(yù)防這種“道德風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)生，必須建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，以便對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)，從而最大限度地減少“道德風(fēng)險(xiǎn)”，確保國(guó)有資本的保值增值。 　　5.有利于完善我國(guó)復(fù)式預(yù)算制度。我國(guó)國(guó)家財(cái)政必須建立起包括公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算制度，以利進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和拓寬國(guó)家財(cái)政職能，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化預(yù)算約束。可見(jiàn)，建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算乃是深化我國(guó)財(cái)政體制改革，促進(jìn)我國(guó)復(fù)式預(yù)算制度不斷完善發(fā)展的需要。 　　二、實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的客觀依據(jù)

6、　　1.理論依據(jù)。社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政的本質(zhì)內(nèi)含著 “一體五重”的關(guān)系，即一個(gè)主體 (國(guó)家或政府)——兩種身份 (政權(quán)行使者、國(guó)有資產(chǎn)所有者)——兩種權(quán)力 (政治權(quán)力、財(cái)產(chǎn)權(quán)力)——兩種職能 [社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)(含國(guó)有資產(chǎn))管理]——兩種分配形式 (稅收、國(guó)有資產(chǎn)收益)——兩種分配關(guān)系 (稅收征納、利潤(rùn)上繳)。這種“一體五重”的關(guān)系形成了社會(huì)主義國(guó)家財(cái)政特有的公共財(cái)政和國(guó)有資產(chǎn)(本)財(cái)政的“雙重(元)結(jié)構(gòu)模式”；對(duì)應(yīng)于財(cái)政管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，則形成國(guó)家財(cái)政部門(mén)和國(guó)家稅務(wù)部門(mén)與國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)的“一體兩翼”格局(其中，財(cái)政是“母體”，稅務(wù)與國(guó)資是與母體不可分割的 “兩翼”)。需要強(qiáng)調(diào)的是，在上述“一體五重”

7、的關(guān)系中，社會(huì)主義公有制為主體與各種經(jīng)濟(jì)成分并存的基本經(jīng)濟(jì)制度，是“一體兩翼”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；而社會(huì)主義國(guó)家的兩種身份與兩種職能，則是“一體兩翼”的理論基礎(chǔ)。 　　只要我國(guó)以公有制為主體的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度不變，社會(huì)主義國(guó)家的雙重職能[社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)管理(含國(guó)有資產(chǎn))]不變，以國(guó)家為主體的分配關(guān)系這一財(cái)政本質(zhì)不變，我國(guó)財(cái)政“一體兩翼”的基本框架既不會(huì)過(guò)時(shí)，也不可能被輕易改變，現(xiàn)行“雙重(元)結(jié)構(gòu)”的財(cái)政運(yùn)作模式也不可能為其它單一結(jié)構(gòu)的財(cái)政模式所替代，因此國(guó)有資本財(cái)政和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算就有其存在的理論依據(jù)。 　　2.政策依據(jù)。首先，黨十六大報(bào)告提出兩個(gè)“毫不動(dòng)搖”，即“必須毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有

8、制經(jīng)濟(jì)，必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，而且十六大報(bào)告和三中全會(huì)也一再指出，我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度是“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”，這種主體地位決定了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家主權(quán)都有至關(guān)重要的作用。國(guó)家直接調(diào)控國(guó)有資產(chǎn)的配置和運(yùn)行，不僅能優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行狀態(tài)，而且能夠根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略正確引導(dǎo)社會(huì)資本的流向，充分發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用和控制力與競(jìng)爭(zhēng)力。 　　其次，黨的十六大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整，即國(guó)有經(jīng)濟(jì)要“有進(jìn)有退，有所為有所不為”。而這個(gè)戰(zhàn)略性調(diào)整必須借助于國(guó)有資本

9、經(jīng)營(yíng)預(yù)算，對(duì)現(xiàn)有國(guó)有經(jīng)濟(jì)按照優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模的要求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，保證重點(diǎn)。通過(guò)制定切實(shí)可行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，確保新增國(guó)有資產(chǎn)的投資方向符合“有所為有所不為”的原則，能夠?qū)ΜF(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)存量進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)通過(guò)售股變現(xiàn)、收購(gòu)兼并、債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等方式有序地退出市場(chǎng)，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的目標(biāo)。 　　最后，十六大作出了建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的決定。黨的十六屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中明確提出：“建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核體系。積極探索國(guó)有資產(chǎn)

10、監(jiān)管和經(jīng)營(yíng)的有效形式，完善授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度。建立健全國(guó)有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)等的監(jiān)管制度。” 　　三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算之間的關(guān)系 　　根據(jù)《預(yù)算法》，我國(guó)政府復(fù)式預(yù)算改革的目標(biāo)是逐步建立由公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算等組成的功能互補(bǔ)的預(yù)算體系。公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算都有自己的收入來(lái)源，各自平衡，相對(duì)獨(dú)立，同時(shí)又密切銜接，適度互通，共同構(gòu)成“一體兩翼”框架下的政府預(yù)算的有機(jī)整體。 　　1.同屬“一體”之下，同為政府預(yù)算的組成部分。國(guó)家所進(jìn)行的財(cái)政活動(dòng)局限于公共財(cái)政和國(guó)有資本財(cái)政兩大領(lǐng)域內(nèi)，二者之間雖然在活動(dòng)目的、運(yùn)作方式和收支內(nèi)容等方面存在差異，但國(guó)家作為共

11、同的財(cái)政主體是唯一的，因此，公共預(yù)算(以稅收為主要收入來(lái)源與以滿(mǎn)足公共需要為主要支出)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算(以國(guó)資收益為主要收入來(lái)源與以再投入、擴(kuò)大投資為主要支出)的關(guān)系格局是國(guó)家預(yù)算的兩個(gè)組成部分。 　　2.作為“兩翼”而相對(duì)獨(dú)立存在。首先，它們體現(xiàn)不同的身份、權(quán)力、職能、收支形式與分配關(guān)系，即“五重”關(guān)系。其次，它們有自己的收入來(lái)源與支出結(jié)構(gòu)。政府公共預(yù)算的收入來(lái)源是面向社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體征收的稅款，相應(yīng)地支出結(jié)構(gòu)為滿(mǎn)足公共需要，其規(guī)模必須嚴(yán)格控制在稅費(fèi)收入的范圍內(nèi)，保持公共預(yù)算的收支平衡。而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入應(yīng)主要來(lái)源于國(guó)家以國(guó)有資本所有者身份取得的各種國(guó)有資本收益，包括國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)

12、、國(guó)有股份紅利收入、國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等。這些收入原則上由中央或地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)自行積累，不宜上交同級(jí)財(cái)政部門(mén)，但須列入同級(jí)政府預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)也與公共預(yù)算的不同，其目的必須用于國(guó)有資本的再投入、擴(kuò)大投資，這些支出包括對(duì)新建項(xiàng)目的資本金投入、向不同所有制企業(yè)參股控股、對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行貼息等。 　　3.密切銜接，適度互通。首先在預(yù)算收支結(jié)構(gòu)上，公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之間有著既有分工又有銜接的關(guān)系，在明晰確定了公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的外在邊界后，有必要建立兩者密切銜接與適度互通的關(guān)系，這就是說(shuō)，應(yīng)在兩者預(yù)算收支科目?jī)?nèi)，分別設(shè)置專(zhuān)門(mén)銜接科目，按照預(yù)算收支平衡

13、的原則，在公共預(yù)算有結(jié)余的時(shí)候，可按產(chǎn)業(yè)政策要求，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，對(duì)國(guó)有資本財(cái)政進(jìn)行投資。如這種財(cái)政投資項(xiàng)目本身缺乏應(yīng)有的投資收益，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)投資本身的保值增值時(shí)，公共預(yù)算亦可對(duì)該項(xiàng)目撥出專(zhuān)項(xiàng)投資或采取補(bǔ)貼辦法，彌補(bǔ)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的損失，以期在彼此分工的原則前提下，共同完成宏觀調(diào)控任務(wù)；又如在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)改革向縱深推進(jìn)的過(guò)程中，為支持改革而支付的成本使公共財(cái)政支出與社會(huì)保障支出面臨巨大的資金缺口時(shí)，則應(yīng)需要按量力負(fù)擔(dān)原則，由國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算加以填補(bǔ)。這些缺口主要包括：各級(jí)政府承接國(guó)有企業(yè)剝離的社會(huì)職能必然加大公共財(cái)政支出；過(guò)去的積極財(cái)政政策形成的后續(xù)工程和穩(wěn)健(中性)財(cái)政政策執(zhí)行所導(dǎo)致的一定公共財(cái)政缺口；為化解基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致的潛在公共財(cái)政支出缺口；中央財(cái)政為降低國(guó)有商業(yè)銀行金融風(fēng)險(xiǎn)必須支付的成本等。 　　四、建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的思路與建議 　　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算指國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)政府授權(quán)，以國(guó)有資產(chǎn)出資入身份依法取得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出的專(zhuān)門(mén)預(yù)算。 共2頁(yè): 1 [2] 下一頁(yè) 論文出處(作者):論社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的財(cái)政支出監(jiān)督