WTO《政府采購協(xié)議》對我國政府采購制度的影響

WTO政府采購協(xié)議對我國政府采購制度的影響鐘筱紅*內(nèi)容提要 政府采購制度是現(xiàn)代發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的一種改革公共財政支出體制的重大舉措。在我國，政府采購制度以其良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益得以蓬勃發(fā)展，但是由于目前我國尚無一部統(tǒng)一的法律來規(guī)范和約束政府采購行為，在實(shí)際操作中存在著較大的隨意性和不規(guī)范性。入世對我國財政體制提出了更高的要求，本文在研究WTO政府采購協(xié)議基礎(chǔ)上，就如何進(jìn)一步建立和完善我國政府采購制度提出一些初淺的看法。關(guān)鍵詞 政府采購協(xié)議 中國 影響政府采購制度是公共財政體系管理中的一項重要內(nèi)容，是市場經(jīng)濟(jì)國家管理直接支出的一項基本手段。政府采購（Government Procurement），也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要，在財政監(jiān)管下，以法定方式、方法和程序，利用國家財政資金和政府貸款，從國內(nèi)外市場上購買商品、工程和服務(wù)的消費(fèi)行為。政府采購制度形成于18世紀(jì)西方自由資本主義國家，最早可以追溯到1761年美國聯(lián)邦政府采購法，迄今已有200多年歷史。由于這種制度以公開招標(biāo)為原則，從決策到監(jiān)督體現(xiàn)了廣泛的公平性、公正性和規(guī)范性，因此被稱之為“陽光下的交易”。一、 WTO政府采購協(xié)議的主要內(nèi)容WTO政府采購協(xié)議1994年4月經(jīng)締約方簽字通過后，于1996年1月1日正式生效。它在WTO法律體系中屬于附件四的四個“復(fù)邊貿(mào)易協(xié)議”（Plurilateral Trade Agreement ）之一，僅對簽字成員方有拘束力，而不是對全體成員方有效。政府采購協(xié)議由兩大部分組成，第一部分包括序言和24個條款，第二部分為政府采購協(xié)議的附錄。其主要內(nèi)容可以歸納以下幾方面：（一） 目標(biāo)和原則政府采購協(xié)議的基本目標(biāo)是：1、通過建立一個有效的關(guān)于政府采購的法律、規(guī)則、程序和措施方面的權(quán)利與義務(wù)的多邊框架，實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易的擴(kuò)大和更大程度的自由化，改善并協(xié)調(diào)世界貿(mào)易現(xiàn)行的環(huán)境。2、通過政府采購中競爭的擴(kuò)大，加強(qiáng)透明度和客觀性，促進(jìn)政府采購程序的經(jīng)濟(jì)性和高效率。政府采購協(xié)議對締約方政府采購強(qiáng)調(diào)了以下原則：1、國民待遇原則和非歧視待遇原則。各締約方不得通過擬訂、采取或?qū)嵤┱少彽姆?、?guī)則、程序和做法來保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)品或供應(yīng)商而歧視外國產(chǎn)品或供應(yīng)商。2、公開性原則。各締約方有關(guān)政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法都應(yīng)公開。3、對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則?？紤]到發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)、國際收支狀況等，要求有關(guān)締約方應(yīng)向發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達(dá)國家提供特殊待遇和差別待遇，以照顧其發(fā)展、財政和貿(mào)易的需求。（二） 適用范圍政府采購協(xié)議的適用范圍包括：1、采購主體：是“由直接或基本上受政府控制的實(shí)體或其他由政府指定的實(shí)體”，不僅包括政府機(jī)構(gòu)本身，而且包括其他實(shí)體，如政府代理機(jī)構(gòu)；不僅包括中央一級的政府實(shí)體，還包括地方政府采購實(shí)體。各締約方在加入政府采購協(xié)議時應(yīng)提供一份采購實(shí)體清單，列入政府采購協(xié)議附件。只有被列入清單的采購實(shí)體才受政府采購協(xié)議的約束。2、采購對象：適用于締約方一定金額的貨物、工程（基本建設(shè)工程特許合同除外）和服務(wù)的采購。其中中央一級采購實(shí)體在貨物采購方面受協(xié)議管轄的最低限價為13億特別提款權(quán)，而中央一級采購實(shí)體在服務(wù)方面、地方一級采購實(shí)體在貨物和服務(wù)方面受協(xié)議管轄的最低限價由各成員方協(xié)商確定，并列入政府采購協(xié)議附件。工程采購項目，以聯(lián)合國中央物品分類第五十一章所列的建筑工程為準(zhǔn)。但對于涉及國家安全的采購，包括武器、彈藥、戰(zhàn)略物資的采購，或與國家安全及國防密切相關(guān)的連帶采購；以及涉及到維護(hù)公共道德、公共秩序、公共安全、人民與動植物的生命或健康、知識產(chǎn)權(quán)、保護(hù)殘疾人組織、慈善機(jī)構(gòu)或勞改產(chǎn)品等方面的采購，不適用政府采購協(xié)議。（三） 采購方式政府采購協(xié)議規(guī)定比較靈活。主要有三種方式：1、公開招標(biāo)采購，是指通過公告程序，邀請所有感情趣的國內(nèi)外合格供應(yīng)商參加招標(biāo)的采購程序。2、選擇性招標(biāo)采購，是指各采購實(shí)體在與采購制度的有效實(shí)施相一致的情況下，通過公告程序，最大限度地邀請國內(nèi)外合格供應(yīng)商參加投標(biāo)的采購方式。3、限制性招標(biāo)采購，即政府采購協(xié)議第條規(guī)定的采取公開招標(biāo)或者選擇性招標(biāo)后，有下列情形發(fā)生時可不通過公告程序采取的采購方式：（1）沒有供應(yīng)商參加投標(biāo)或者無格標(biāo)；（2）對于藝術(shù)作品或者因保護(hù)專利和版權(quán)、技術(shù)原因等，供應(yīng)商獨(dú)此一家，無其他替代選擇；（3）出現(xiàn)了無法預(yù)見的極為緊急的情況；（4）如更換供應(yīng)商將不能滿足要求而必須向原供應(yīng)商采購替換零備件；（5）因研究開發(fā)需要或者特定合同需要而續(xù)購的產(chǎn)品和服務(wù)：（6）追加的工程采購必須由原供應(yīng)商辦理且金額未超過原主體合同金額的50%；（7）在商品市場上采購的產(chǎn)品；（8）只有短時間內(nèi)出現(xiàn)的對政府機(jī)構(gòu)及其下屬機(jī)構(gòu)極為有利的向非經(jīng)常供應(yīng)商的采購；（9）與設(shè)計比賽獲勝者簽定的采購合同。4、談判式采購，是指一締約方在嚴(yán)格的限制條件下，在授予合同程序同投標(biāo)人進(jìn)行談判。這些條件包括：（1）采購方在發(fā)出招標(biāo)邀請時已表達(dá)這種意圖；（2）通過評估，沒有一個投標(biāo)明顯優(yōu)于其他投標(biāo)；（3）談判應(yīng)主要用來堅定各個投標(biāo)的優(yōu)劣；（4）在談判中采購人在不同的供應(yīng)商中實(shí)行差別待遇。（四）質(zhì)疑程序政府采購協(xié)議第20條規(guī)定，當(dāng)一供應(yīng)商對某項采購違反政府采購協(xié)議的情形提出質(zhì)疑時，每一締約方應(yīng)鼓勵該供應(yīng)商通過與采購實(shí)體進(jìn)行磋商來解決質(zhì)疑；有關(guān)供應(yīng)商應(yīng)在知道或應(yīng)當(dāng)知道該項質(zhì)疑之日起10天內(nèi)開始質(zhì)疑程序，并通知采購實(shí)體；各項質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理；為糾正違反政府采購協(xié)議的行為，確保商業(yè)機(jī)會，質(zhì)疑程序中可以采取暫時的果斷措施，在決定是否采取這種可能造成該采購過程中斷的措施時，應(yīng)考慮可能對有關(guān)利益包括公共利益產(chǎn)生的重大不利后果。同時，為維護(hù)商業(yè)和其他有關(guān)方面的利益，質(zhì)疑程序一般應(yīng)及時結(jié)束。二、 我國現(xiàn)行政府采購制度與WTO政府采購協(xié)議相比存在的問題我國政府十分重視政府采購立法工作，曾先后草擬了政府采購條例（草案）、中央機(jī)關(guān)政府采購條例（草案），1994年4月依據(jù)中華人民共和國預(yù)算法立法原則，制定頒布了政府采購管理暫行辦法。同年6月又頒布了兩個配套辦法，即政府采購合同監(jiān)督暫行辦法和政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法。目前，政府采購資金管理暫行辦法、政府采購市場準(zhǔn)入辦法也正在草擬醞釀階段。在地方立法方面，上海市于1995年制定了我國第一個政府采購試行辦法，幾經(jīng)修改，1999年4月，正式制定上海市政府采購管理辦法和配套措施等6個辦法。目前，全國已有近30個地區(qū)制發(fā)了政府采購規(guī)章和制度，其中，深圳市在1998年制定的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例是我國第一個政府采購的地方性法規(guī)。1999年5月24日，國家發(fā)行了政府令對中央和地方政府實(shí)行政府采購下達(dá)了明文規(guī)定，從而標(biāo)志著我國政府采購開始走向規(guī)范化、普遍化和制度化。政府采購協(xié)議雖然屬于WTO成員方選擇參加的協(xié)議，只是對簽字國有效，但隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化和市場一體化的趨勢，以及我國進(jìn)入世貿(mào)組織腳步的臨近，在不久的將來，中國開放本國的政府采購市場應(yīng)是歷史的必然。但是，在我國現(xiàn)階段政府采購工作仍屬全新領(lǐng)域，相關(guān)立法起步較晚，政策法規(guī)尚不健全，與WTO政府采購協(xié)議的要求相比仍存在較大的差距。主要表現(xiàn)在：1、法律保障方面我國推行政府采購制度工作起步較晚，近兩年全國各地都在陸續(xù)試點(diǎn)推行，但到目前為止，許多省、市、自治區(qū)雖然根據(jù)自己的實(shí)際情況，制定了相應(yīng)的辦法和措施，但我國還未制定出政府采購法或完整的政府采購制度管理條例，尚未形成統(tǒng)一的政府采購體系。而各地在政府采購實(shí)際操作時存在較大的隨意性和不規(guī)范性，有些問題無法可依，無章可循，只有123下一頁 第 7 頁 共 7 頁