888材料：國土空間規(guī)劃編制工作調研報告

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國土空間規(guī)劃編制工作調研報告2019 年 1 月 23 日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》等文件。這對于實現國土空間合理規(guī)劃和利用，正確處理自然資源保護與開發(fā)的關系具有重大意義。其中，科學劃定“三區(qū)三線”，區(qū)劃生產、生活、生態(tài)“三生”空間，是協調自然資源科學保護與合理利用的基礎性工作。國土空間規(guī)劃是對國土空間資源和布局進行的長遠謀劃和統籌安排，以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內容，是實施國土空間用途管制和生態(tài)保護修復的重要依據，旨在實現對國土空間有效管控及科學治理，促進發(fā)展與保護的平衡。國土空間規(guī)劃的客體是國土，直接服務于空間治理，現階段空間規(guī)劃具有戰(zhàn)略引領、底線管控、空間優(yōu)化、基礎保障、綜合整治、政策引導等功能?？h級國土空間規(guī)劃具體落實省級以及市級規(guī)劃戰(zhàn)略部署及指標約束，對縣域范圍內國土空間開發(fā)保護做出總體安排和綜合部署，是制定空間發(fā)展政策、開展國土空間資源保護利用修復和實施國土空間規(guī)劃管理的空間藍圖，是編制縣域專項規(guī)劃與詳細規(guī)劃的依據，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的上位規(guī)劃。一、xx 縣空間規(guī)劃編制存在主要情況及問題（一）秦嶺生態(tài)環(huán)境保護任務較重xx 縣全縣位于秦嶺生態(tài)保護范圍,屬于國家重點生態(tài)功能區(qū)，主要有 xx 河水源地保護區(qū)、 xx 山省級自然保護區(qū)核心區(qū)、xx 省級自然保護區(qū)核心區(qū)、xx 山國家級自然保護區(qū)核心區(qū)、大熊貓保護公園（國家級）、xx 自然保護區(qū)、即將形成的引 xx 水源地區(qū)等一系列諸多保護制度，生態(tài)保護責任重大，為國家生態(tài)建設做出了重大貢獻。也由于全縣位于秦嶺保護核心區(qū)，縣域內地貌以山地為主，山嶺縱橫，導致全縣自然生態(tài)系統脆弱，滑坡、泥石流等地質災害頻發(fā)，為今后全縣生態(tài)建設及修復帶來諸多影響。（二）城鎮(zhèn)周邊基本農田保護任務較重由于 xx 縣地處秦嶺山區(qū) ,地貌以山地為主, 地勢平坦適宜耕種的土地較少,優(yōu)質耕地多位于城鎮(zhèn)周邊、道路沿線和川地壩區(qū),因而在劃定基本農田時, 大部分道路沿線耕地劃為城鎮(zhèn)周邊基本農田,而 xx 縣城鎮(zhèn)發(fā)展幾乎全部集中在河谷及道路沿線,城鎮(zhèn)周邊基本農田保護范圍較大, 導致城鎮(zhèn)發(fā)展空間受到一定限制。（三）“三區(qū)三線”劃定存在突出問題“三區(qū)”是指城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間。其中，城鎮(zhèn)空間指以城鎮(zhèn)居民生產生活為主體功能的國土空間，包括城鎮(zhèn)建設空間、工礦建設空間以及部分鄉(xiāng)級政府駐地的開發(fā)建設空間；農業(yè)空間指以農業(yè)生產和農村居民生活為主體功能，承擔農產品生產和農村生活功能的國土空間，主要包括永久基本農田、一般農田等農業(yè)生產用地以及村莊等農村生活用地；生態(tài)空間指具有自然屬性的以提供生態(tài)服務或生態(tài)產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等?！叭€”是指生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界?！叭齾^(qū)”突出主導功能劃分，“三線”側重邊界的剛性管控，新的“三區(qū)三線”規(guī)劃要服務于全域全類型用途管控，管制核心要由耕地資源單要素保護向山、水、林、田、湖、草全要素保護轉變。自然保護地劃定不合理的現象突出，是當前“三區(qū)三線”中生態(tài)空間劃定面臨的一大問題。我縣人多地少，生物多樣性富集的區(qū)域往往同時也是有人居住的區(qū)域。過去，在劃定自然保護區(qū)范圍和邊界時，往往具有搶救式保護的特征，基礎工作有時不夠細致，甚至有貪大求全的傾向，一些在地圖上被劃定的自然保護地實際上并不符合當地實際，耕地、廠礦、村莊甚至城鎮(zhèn)等生產生活空間都被劃入其中，導致保護管理出現困難，隨著執(zhí)法力度的加大，這一問題越發(fā)凸顯。資源開發(fā)利用不合理，也是當前“三區(qū)三線”劃定面臨的突出問題。保護優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和合理開發(fā)利用自然資源、建設城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，最終目的都是為了讓人類的生活更美好。在保護生態(tài)環(huán)境的同時，合理開發(fā)利用自然資源是經濟社會發(fā)展必不可少的活動。然而，過去很長一段時間里，在為經濟社會發(fā)展提供重要資源保障的同時，我縣礦產資源開發(fā)利用方式粗放，資源浪費、環(huán)境破壞等問題也比較突出。一方面，隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化同步推進，作為“工業(yè)糧食”的礦產資源需求總量仍將保持高位，一些戰(zhàn)略性礦產的稀缺性上升到新高度；另一方面，生態(tài)環(huán)境保護力度加大，大量生態(tài)功能區(qū)、各類保護區(qū)、水源地的設立，使全域旅游、美麗鄉(xiāng)村建設、礦產資源開發(fā)的可容納空間越來越小。在“三區(qū)三線”劃定中，不合理的劃定會使規(guī)劃的科學性大打折扣，并帶來新的問題。此外，分部門劃區(qū)的做法也亟待改變。傳統的“三區(qū)三線”劃分由單一部門主導，缺乏統籌。此前，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界由規(guī)劃和國土部門劃定，永久基本農田保護紅線由國土部門劃定，生態(tài)保護紅線則由環(huán)保部門劃定，并且，在“三區(qū)三線”劃分中突出以保護耕地資源為核心，在空間管控方面反映為嚴格控制農用地轉為建設用地，但忽略了生態(tài)環(huán)境保護。2018年，我國新的機構改革方案將組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等職能整合，由自然資源部統一負責建立空間規(guī)劃體系，履行所有國土空間用途管制職責，突出生態(tài)環(huán)境保護，為構建空間規(guī)劃體系、推進“多規(guī)合一”奠定了基礎。由于 xx 縣生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線分別由不同部門主導劃定，相互之間銜接不夠，造成二者之間矛盾突出。在生態(tài)保護紅線劃定過程中，永久基本農田中的部分地塊被評價為生態(tài)功能重要區(qū)或生態(tài)脆弱區(qū)，因而被劃入生態(tài)保護紅線，造成生態(tài)保護紅線與永久基本農田保護紅線出現沖突。二、關于縣級國土空間規(guī)劃編制的建議（一）轉變規(guī)劃思路，做好底線劃定工作當前我國發(fā)展理念已經由“發(fā)展才是硬道理”轉變?yōu)椤熬G水青山就是金山銀山”，深化了“山水林田湖草”的特殊保護與修復，涵養(yǎng)自然生態(tài)總量平衡。編制縣級國土空間規(guī)劃，尤其是肩負秦嶺生態(tài)環(huán)境保護重要職責的 xx 縣，在規(guī)劃理念上必須樹立底線意識，堅持生態(tài)優(yōu)先，保護為主，優(yōu)先劃定生態(tài)保護紅線和永久基本農田保護紅線，結合地方實地舉證，核準生態(tài)保護紅線邊界，勘界定標建立紅線保護制度，按照“總量不減少，質量不降低”的原則，以三調、耕地質量等級等別調查與評價，結合地方發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化永久基本農田保護紅線。同時科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并且建議建立城鎮(zhèn)開發(fā)邊界動態(tài)調校機制，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的實施和管理狀況開展定期評估和調整優(yōu)化。（二）做好“多規(guī)”銜接,統一規(guī)劃底數底圖在縣級國土空間規(guī)劃的編制過程中，優(yōu)先對縣級城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等各部門規(guī)劃進行分析評估，做好其與國土空間規(guī)劃的協調銜接，總結可納入國土空間規(guī)劃的內容，實現規(guī)劃傳承。結合第三次國土調查,統一資源調查數據口徑, 優(yōu)化解決自然資源多頭管理的歷史遺留問題,形成精確標準、全域覆蓋的空間底數底圖。（三）理清權責邊界，建立規(guī)劃層級傳導機制遵循“一級政府、一級事權、一級規(guī)劃”的國土空間規(guī)劃權責邊界確定的基本邏輯，圍繞政府事權，解決地方面臨問題和實際需求進行規(guī)劃編制，按照“管什么就批什么”、“批什么就報什么”的原則進行規(guī)劃審批?？h級國土空間規(guī)劃應以市級規(guī)劃為指導，采取縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃同步推進的工作模式和規(guī)劃傳導機制。同時做好縣級國土空間規(guī)劃對縣級專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃的傳導，專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃中涉及空間布局的內容，應依據國土空間規(guī)劃，落實相關約束性指標和各類空間管控要求，相關專項規(guī)劃報批前應進行符合性審查；專項規(guī)劃批準后，應將空間要素信息和規(guī)劃布局要求疊加到國土空間基礎信息平臺上，加強專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接，確保規(guī)劃落地。（四）運用大數據構建空間規(guī)劃基礎信息和管理信息平臺充分運用大數據構建空間規(guī)劃基礎信息和管理信息平臺，并借助云計算處理技術和人工智能技術，提高數據處理的自動化和智能化程度。在空間規(guī)劃基礎信息平臺和“一張圖”成果平臺的基礎之上，構建公共管理信息共享平臺，實現后臺基礎數據庫的統一、規(guī)劃編制平臺的統一、規(guī)劃信息查詢和審批辦公系統的統一，實現在“一張圖”上共同開展審批、實施、評估、調整、修編、監(jiān)管等工作,并按照統一的系統接口規(guī)范與上級系統進行對接。（五）建立常態(tài)化體檢評估和動態(tài)調整完善機制開展規(guī)劃“一年一體檢”，對規(guī)劃實施總體情況進行全面體檢監(jiān)測，對違反規(guī)劃管制要求的行為及時預警。開展規(guī)劃“五年一評估”，對規(guī)劃階段性實施情況進行綜合評估，作為規(guī)劃調整的重要依據。多部門聯合定期評估國土空間規(guī)劃主要目標、空間布局、重大工程及項目等落實情況。（六）加強自然資源管理、績效考核的政策創(chuàng)新借助國土空間規(guī)劃的編制和實施，實現縣域內自然資源的統籌管理，優(yōu)化縣域國土空間開發(fā)與保護格局，更好的保護好秦嶺這一國家公園。同時希望上級針對 xx 縣等屬于國家重點生態(tài)功能區(qū)的市縣，在自然資源管理、績效考核等方面進行相應的政策創(chuàng)新，出臺一定的政策優(yōu)惠，例如探索建立生態(tài)產品價值實現機制、健全生態(tài)保護優(yōu)先的績效考核評價機制等，打通從“綠水青山”到“金山銀山”的轉化路徑，對縣域的經濟社會發(fā)展予以一定的保障。