稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整將有利于提高外資利用水平.doc

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工作報(bào)告/調(diào)研報(bào)告 稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整將有利于提高外資利用水平 　　●“兩法合并”后，我國(guó)對(duì)外資的稅收優(yōu)惠政策不會(huì)取消，但會(huì)改進(jìn)和調(diào)整，使其進(jìn)一步合理化。 ●現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策存在的主要問(wèn)題，一是稅收優(yōu)惠過(guò)多，普惠性傾向突出而實(shí)際規(guī)則紊亂；二是政策目標(biāo)不明確，區(qū)域優(yōu)惠和照顧困難企業(yè)過(guò)多沖淡了產(chǎn)業(yè)性目標(biāo)；三是部分優(yōu)惠政策有失公平，妨害內(nèi)資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；四是稅收優(yōu)惠方式以直接減免為主，容易受限和扭曲。 ●優(yōu)惠政策調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)是以 “特惠制”取代 “普惠制”，提高規(guī)范性與透明度。 ●對(duì)外資優(yōu)惠政策的調(diào)整總體上將有助于提高外資利用水平。其依據(jù)，一是稅收優(yōu)惠并非吸引外資的首要因素；二是沒(méi)有稅收饒讓，外資并沒(méi)有真正享受到我們給予的政策優(yōu)惠；三是“兩法合并”后的新所得稅制對(duì)外資仍有吸引力；四是流轉(zhuǎn)稅的平穩(wěn)并軌實(shí)踐證明政策調(diào)整得當(dāng)不會(huì)影響外資進(jìn)入。 ●目前是推出“兩法合并”改革的最好時(shí)機(jī)，應(yīng)與xx改革聯(lián)動(dòng)，盡快推出“兩法合并”改革，既可以節(jié)約改革成本，又可在一定程度上緩解人民幣升值的壓力。 　　黨的xx屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出了下一步我國(guó)稅制改革的基本原則和具體內(nèi)容，其中，“統(tǒng)一各類企業(yè)的稅收制度”是重要任務(wù)之一。為此，有關(guān)方面擬定了內(nèi)外資企業(yè)所得稅的合并方案（以下簡(jiǎn)稱“兩法合并”），并廣泛征求各方面的意見(jiàn)。從反饋的意見(jiàn)來(lái)看，多數(shù)人都對(duì)“兩法合并”給予積極的肯定，并希望能盡快實(shí)施，但也有人持不同的看法，認(rèn)為對(duì)外資優(yōu)惠政策的調(diào)整會(huì)影響吸引外資。*就此提出我們的一些看法。 　　一、“兩法合并”后，我國(guó)對(duì)外資的稅收優(yōu)惠政策不會(huì)取消，但將合理化 對(duì)外開(kāi)放、吸引外資是我國(guó)的一項(xiàng)長(zhǎng)期基本國(guó)策，也是面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化各國(guó)為增強(qiáng)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力而紛紛采取的策略。為了吸引其他國(guó)家（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)資源流入本國(guó)（地區(qū)），近20年來(lái)，各國(guó)先后調(diào)整法律制度，實(shí)施特別政策，而給予稅收優(yōu)惠即是各國(guó)普遍采取的一種應(yīng)對(duì)措施。從1986年到XX年，26個(gè)經(jīng)合組織國(guó)家的最高公司所得稅率平均下降了9個(gè)百分點(diǎn)，由41%下降到32%，而美國(guó)則下降了11個(gè)百分點(diǎn)，由46%降到35%。如果將地方稅率也考慮進(jìn)去的話，那么從1996年到XX年，30個(gè)經(jīng)合組織國(guó)家的最高公司所得稅率平均下調(diào)了6個(gè)百分點(diǎn)，由37.6%下降到31.4%，而同期美國(guó)的最高公司所得稅率一直維持在40%沒(méi)有變化。我國(guó)周邊的新加坡、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家也將其公司所得稅率降到了28%-35%之間（oecd，XX）。 　　面對(duì)日益激烈的國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)不會(huì)也不可能取消對(duì)外資的稅收優(yōu)惠政策，降低中國(guó)對(duì)外資的吸引力。因此，在總結(jié)我國(guó)20多年來(lái)吸引外資政策的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，“兩法合并”改革方案繼續(xù)肯定了給予外資稅收優(yōu)惠政策的做法，并積極考慮其合理化，作了相應(yīng)的明確而具體的規(guī)定。那種認(rèn)為“兩法合并”改革將取消對(duì)外資的稅收優(yōu)惠政策的看法是沒(méi)有根據(jù)的。 　　二、我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策有必要進(jìn)行改進(jìn)和調(diào)整 　　繼續(xù)對(duì)外資給予稅收優(yōu)惠政策并不意味著對(duì)現(xiàn)行的優(yōu)惠政策原封不動(dòng)地全部保留。黨的xx屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出：“既要擴(kuò)大利用外資規(guī)模，更要提高利用外資水平，更好地發(fā)揮外資的作用?！蔽覈?guó)的改革開(kāi)放已實(shí)行了25年，社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)已發(fā)生了巨大的變化，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因保持持續(xù)而快速的增長(zhǎng)而受到世界的矚目，人民的生活水平有了根本性的改善，中國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)、政治中的話語(yǔ)權(quán)日益增強(qiáng)。在這種形勢(shì)下，根據(jù)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的新動(dòng)向，對(duì)現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整（既包括對(duì)外資優(yōu)惠政策的調(diào)整，也包括對(duì)內(nèi)資優(yōu)惠政策的調(diào)整），不僅是必要的，也是明智的，還是履行入世承諾的必要舉動(dòng)。 　　調(diào)整稅收優(yōu)惠政策針對(duì)的是現(xiàn)行優(yōu)惠政策中存在的種種問(wèn)題和缺陷。我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策，特別是所得稅優(yōu)惠政策，是在改革開(kāi)放的20多年中陸續(xù)制定實(shí)施的，主要的優(yōu)惠方式包括：免稅、減稅、加速折舊、虧損結(jié)轉(zhuǎn)、投資抵免、再投資退稅等；主要的優(yōu)惠對(duì)象包括：外商投資企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、利用“三廢”生產(chǎn)加工的企業(yè)、農(nóng)林牧漁企業(yè)、安置失業(yè)人員的企業(yè)及社會(huì)福利企業(yè)等；優(yōu)惠政策主要集中在各類開(kāi)發(fā)區(qū)、各類開(kāi)放城市、西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地、老少邊窮地區(qū)等。其中對(duì)外資的優(yōu)惠幅度大，期限長(zhǎng)，在整個(gè)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策中具有特殊地位。上述優(yōu)惠政策在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用，但同時(shí)也不容忽視其中存在的問(wèn)題，主要是： 　　1.稅收優(yōu)惠過(guò)多，普惠性傾向突出而實(shí)際規(guī)則紊亂 　　為了支持企業(yè)發(fā)展，解決企業(yè)在改革中遇到的各種困難和問(wèn)題，國(guó)家不斷出臺(tái)各種稅收優(yōu)惠政策，以至優(yōu)惠政策的范圍越來(lái)越寬，數(shù)量越來(lái)越多。時(shí)至今日，誰(shuí)也說(shuō)不清企業(yè)所得稅到底有多少優(yōu)惠政策，僅中央出臺(tái)的優(yōu)惠政策就高達(dá)100多項(xiàng)。據(jù)有關(guān)方面的不完全統(tǒng)計(jì)，XX年我國(guó)全國(guó)稅收（不含關(guān)稅和農(nóng)業(yè)稅）的減免額為901億元，其中涉外企業(yè)的減免額為357億元（周華偉等，XX）。當(dāng)多數(shù)企業(yè)都能享受或多或少的優(yōu)惠時(shí)，優(yōu)惠政策便成為一種“普惠制”，而在“普惠制”下，企業(yè)名義上處在了同一起跑線上，等于大家都沒(méi)有優(yōu)惠，實(shí)際上則運(yùn)用不規(guī)范形式爭(zhēng)取五花八門的“吃偏飯”的優(yōu)惠，“潛規(guī)則”盛行。結(jié)果，國(guó)家支付了高昂的財(cái)政代價(jià)，卻未收到稅收優(yōu)惠預(yù)期的政策效應(yīng)。而且優(yōu)惠政策過(guò)多、過(guò)濫，不僅肢解了稅法，對(duì)稅制造成了嚴(yán)重的侵蝕，而且還會(huì)扭曲人們的思想認(rèn)識(shí)，形成“要改革和發(fā)展，首先要靠爭(zhēng)稅收優(yōu)惠”的傾向。 　　2. 政策目標(biāo)不明確，區(qū)域優(yōu)惠和照顧困難企業(yè)過(guò)多沖淡了產(chǎn)業(yè)性目標(biāo) 　　我國(guó)的企業(yè)所得稅優(yōu)惠是分別根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、吸引外資政策、進(jìn)出口政策和社會(huì)政策等來(lái)制定的。由于政策目標(biāo)之間缺乏系統(tǒng)籌劃，決策的多元化往往導(dǎo)致政策目標(biāo)的多重化，造成過(guò)渡性、臨時(shí)性和特定性的優(yōu)惠大量存在，很難保證制度性政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)l(fā)政策目標(biāo)間的相互沖突，造成優(yōu)惠政策效率的降低。正如世界銀 　　行專家韋特p甘地等人所指出的：“稅收優(yōu)惠在實(shí)現(xiàn)所有目標(biāo)時(shí)，并非同等有效”，“一般說(shuō)來(lái)，當(dāng)稅收優(yōu)惠所包含的目標(biāo)非常廣泛時(shí)，稅收優(yōu)惠政策將不會(huì)有效”（許建國(guó)等，1993），我國(guó)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策中，屬于區(qū)域性優(yōu)惠和照顧困難企業(yè)的優(yōu)惠政策過(guò)多，不但沖淡了產(chǎn)業(yè)性政策目標(biāo)，甚至可能與產(chǎn)業(yè)性政策目標(biāo)相背離。例如，當(dāng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整目標(biāo)與就業(yè)目標(biāo)交織在一起時(shí)，一些限制性產(chǎn)業(yè)就很難關(guān)停并轉(zhuǎn)。 　　3.部分優(yōu)惠政策有失公平，安排不當(dāng)，妨害內(nèi)資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力 　　從企業(yè)所得稅優(yōu)惠來(lái)看，存在著內(nèi)外資企業(yè)、行業(yè)、地區(qū)、規(guī)模類型等多種差別。其中，以內(nèi)外資優(yōu)惠政策的差別最大。我國(guó)是世界上少數(shù)幾個(gè)采取全面優(yōu)惠政策來(lái)吸引外資的國(guó)家之一，優(yōu)惠之多，范圍之廣，鮮有國(guó)家能比。對(duì)外資給予“超國(guó)民待遇”，在我國(guó)改革開(kāi)放初期是必要的，到如今也不違反wto的有關(guān)規(guī)定，但其負(fù)面影響卻日漸顯現(xiàn)：一是嚴(yán)重削弱了內(nèi)資企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，特別是在競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)領(lǐng)域，內(nèi)資企業(yè)從一開(kāi)始就處于下風(fēng)。而我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)從根本上說(shuō)還是依靠眾多的內(nèi)資企業(yè)，如果作為主力軍的內(nèi)資企業(yè)的發(fā)展受阻，絕對(duì)不利于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略安全。二是外資享受的優(yōu)惠政策是通過(guò)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等特殊區(qū)域設(shè)立而取得的，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)又主要集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，從而形成東部地區(qū)對(duì)外資的“超捕撈”或“超吸收”現(xiàn)象（徐菁，XX），加大了中西部地區(qū)引進(jìn)外資的難度，擴(kuò)大了地區(qū)之間的發(fā)展差距。三是“兩免三減”的優(yōu)惠方式更多吸引的是中短期外資項(xiàng)目，雖然在當(dāng)期實(shí)現(xiàn)了外資流入，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻潛伏著未來(lái)外資流出的問(wèn)題，未必有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。四是優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)不當(dāng)導(dǎo)致外資的結(jié)構(gòu)不盡合理。不同性質(zhì)的企業(yè)對(duì)稅收優(yōu)惠政策的反應(yīng)是不同的，有的偏好降低成本的激勵(lì)措施，有的喜歡資產(chǎn)處理的激勵(lì)辦法，有的則更關(guān)注利潤(rùn)分配的相關(guān)政策。而現(xiàn)行的優(yōu)惠政策更多的是刺激引資的規(guī)模，而對(duì)外資的結(jié)構(gòu)缺乏引導(dǎo)力，造成引進(jìn)的外資中，中小型企業(yè)較多、國(guó)際大財(cái)團(tuán)、跨國(guó)公司較少；亞洲國(guó)家及港澳臺(tái)的投資居多，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的投資相對(duì)偏少；一般加工工業(yè)的投資較多，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通業(yè)等投入較少，甚至有些外國(guó)公司把環(huán)境污染重、影響員工身體安全、資源高消耗的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到我國(guó)(郭永芳,XX)。五是稅收優(yōu)惠的政策效益不甚理想。我國(guó)以犧牲租金和稅收為代價(jià)給予外資“超國(guó)民待遇”，但外資的財(cái)務(wù)效益不如內(nèi)資企業(yè)，比如XX年外資工業(yè)企業(yè)每百元銷售收入所交xx為3.37元，而同期國(guó)內(nèi)工業(yè)企業(yè)則為4.64元。而且，外商投資企業(yè)關(guān)聯(lián)交易多，常使用內(nèi)部轉(zhuǎn)讓定價(jià)手段避稅。據(jù)專家估計(jì)，跨國(guó)公司每年在我國(guó)的避稅高達(dá)300億元以上（于保平，XX）。六是全面優(yōu)惠政策導(dǎo)致了外資的魚(yú)目混珠。外資并非鐵板一塊，也是良莠不齊的。我們引進(jìn)的目標(biāo)是具有高科技和先進(jìn)技術(shù)的外資，但在全面優(yōu)惠的政策下，不僅技術(shù)平平的外資大量涌入，而且“假外資”成為中國(guó)特有的現(xiàn)象，它們不但消耗了我國(guó)有限的資源，而且對(duì)內(nèi)資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，加劇了內(nèi)資企業(yè)的人才流失和下崗失業(yè)。 　　4.稅收優(yōu)惠方式以直接減免為主，容易受限和扭曲 　　我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠主要是采取直接優(yōu)惠方式，基本上局限于稅率優(yōu)惠和定額減免這樣一種事后利益的減免，較少采取國(guó)外普遍通行的間接優(yōu)惠方式，如加速折舊、投資抵免、加大費(fèi)用列支等減少稅基的事前利益上的優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠方式的單一，一方面使得優(yōu)惠的規(guī)模往往受制于政府財(cái)力的多少，使需要優(yōu)惠的企業(yè)不能及時(shí)得到政策上的支持，削弱了稅收優(yōu)惠的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，另一方面許多直接優(yōu)惠措施還易于被納稅人利用來(lái)進(jìn)行偷逃避稅，這樣就扭曲了稅收優(yōu)惠的引導(dǎo)作用。 　　上述問(wèn)題如果得不到解決，不僅不利于提高利用外資的水平，也不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。因此，調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，不僅是稅制本身完善的需要，也是進(jìn)一步貫徹改革開(kāi)放政策、提高本國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、吸引高端資本進(jìn)入的需要。 　　三、優(yōu)惠政策調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)是以合理的“特惠制”取代紊亂的“普惠制”，提高規(guī)范性與透明度 　　優(yōu)惠政策的激勵(lì)作用就在于以政策的差別來(lái)“人為”地改善受惠者的條件，增強(qiáng)它的競(jìng)爭(zhēng)能力，從而起到鼓勵(lì)扶持的作用。顯然，受惠面越窄，優(yōu)惠政策的激勵(lì)作用就越大，反之，受惠面越寬，優(yōu)惠政策的激勵(lì)作用就越弱。此番“兩法合并”改革對(duì)優(yōu)惠政策的調(diào)整，其基本出發(fā)點(diǎn)就是以“特惠制”取代“普惠制”，即稅收優(yōu)惠政策不再泛泛地給予各類企業(yè)，而是集中在國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策明確傾斜的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)（既包括外資企業(yè)，也包括內(nèi)資企業(yè)），并且優(yōu)惠的力度還要進(jìn)一步加大。很明顯，特惠制更有利于吸引新興產(chǎn)業(yè)和高端技術(shù)的外資進(jìn)入我國(guó)，減少引進(jìn)外資的盲目性，有利于提高利用外資的水平。 　　稅收優(yōu)惠政策之所以要進(jìn)行這種調(diào)整，是基于以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)： 　　首先，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制和投融資體制改革的深化，企業(yè)資本融合速度加快，不同性質(zhì)企業(yè)之間相互參股、控股情況非常普遍。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)、“三資”企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)成份趨于多元化和企業(yè)資本“混合化”， 客觀上要求制訂統(tǒng)一、規(guī)范的市場(chǎng)規(guī)則，對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)成份應(yīng)一視同仁。在此情況下，必須打破現(xiàn)行以經(jīng)濟(jì)類型為基礎(chǔ)建立的稅收優(yōu)惠制度，制定規(guī)范、統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策，否則其執(zhí)行效果會(huì)大打折扣并將難以繼續(xù)實(shí)施。 　　其次，從國(guó)際上看，各國(guó)稅收優(yōu)惠的政策目標(biāo)基本上是一致的，普遍強(qiáng)調(diào)刺激投資、擴(kuò)大出口、鼓勵(lì)科技開(kāi)發(fā)、支持農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，以及促進(jìn)區(qū)域開(kāi)發(fā)和擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)等。在稅收優(yōu)惠方式上則具有不同特點(diǎn)，發(fā)展中國(guó)家一般采用定期減免、優(yōu)惠稅率等簡(jiǎn)單的直接優(yōu)惠方法，發(fā)達(dá)國(guó)家一般采用加速折舊、投資抵免、增加稅前扣除項(xiàng)目、提高扣除標(biāo)準(zhǔn)等間接優(yōu)惠辦法。上述兩種稅收優(yōu)惠方式各有利弊，直接減免稅短期效果較好，政策優(yōu)惠易于計(jì)算，適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的要求；間接減免稅長(zhǎng)期效果好，有利于增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展后勁，可以體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，適合全國(guó)性推開(kāi)。鑒于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善、城市化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)已從重點(diǎn)區(qū)域率先發(fā)展向不同地區(qū)全面發(fā)展推進(jìn)，因此，我國(guó)稅收優(yōu)惠也應(yīng)從直接方式為主轉(zhuǎn)到以間接方式為主上來(lái)。 　　第三，作為