行政復(fù)議革新的行政化

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1、行政復(fù)議革新的行政化 現(xiàn)代社會(huì)隨著行政權(quán)的膨脹和樂觀行政的日益興起,行政糾紛日益增 多 ,公民的基本權(quán)利受到諸多威逼。為了保障公民權(quán)利、防止行政權(quán) 的濫用 ,必需建立各種監(jiān)督制度和救濟(jì)途徑 ,行政復(fù)議是其中重要的一 種制度設(shè)計(jì)。但是在我國行政復(fù)議制度由于存在種種弊端,在實(shí)踐中 不能發(fā)揮應(yīng)有的作用 , 因此行政復(fù)議制度有進(jìn)行改革的必要。主見行 政復(fù)議的司法化改革的學(xué)者占據(jù)主流,本文從行政復(fù)議的行政化這個(gè) 角度去剖析行政復(fù)議司法化改革應(yīng)當(dāng)?shù)膶?shí)行的正精確入點(diǎn),以求在改 革行政復(fù)議制度,使其發(fā)揮功效的同時(shí),保證行政復(fù)議的性質(zhì)的正確定 位。 一、性質(zhì)確定:行政復(fù)議改革的行政化 行政

2、復(fù)議是指公民、 法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行 為侵害其合法權(quán)益,依法向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或法律、法 規(guī)規(guī)定的特定行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng),由受理申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)具體 行政行為依法進(jìn)行審查 ,并作出打算的行政活動(dòng)。因而其性質(zhì)可以被 認(rèn)定為 : “行政復(fù)議屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的審查與裁決,它是行政權(quán)進(jìn)行 自我監(jiān)督的重要方式，屬干自律的范疇”。川（P177漁行政復(fù)議的改革 中 ,尤其是呼吁在行政復(fù)議司法化改革的大背景下,本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先 堅(jiān)持,并且不能夠動(dòng)搖的是行政復(fù)議的性質(zhì)定位的行政化,有些呼吁行 政復(fù)議司法化的改革的言論,已經(jīng)消滅了對(duì)行政復(fù)議的本質(zhì)屬性的錯(cuò) 誤生疏。

3、 行政復(fù)議具有行政行為的基本法律特征。 生疏和確定行政復(fù) 議的性質(zhì) ,有助于進(jìn)展和完善行政復(fù)議制度,保障行政復(fù)議職能的正確 發(fā)揮和行政復(fù)議活動(dòng)的正確運(yùn)行。本文認(rèn)為 ,行政復(fù)議在形式上是一 種具體行政行為 ;在本質(zhì)上是一種行政監(jiān)督法律制度;在方法上是一種 行政救濟(jì)的法律途徑 ;在程序上是一種按行政司法程序運(yùn)行的程序規(guī) 章。 (一)行政復(fù)議是一種特殊的具體行政行為 行政復(fù)議具有行政行為的基本法律特征。 行政行為是行政主體依法 行使行政權(quán)力所實(shí)施的具有法律意義、 產(chǎn)生法律效果的行為。 其基本 構(gòu)成要素是:1.主體要素。行政行為是行政主體的行為。 行政主體包括 行使行政權(quán)力的行政機(jī)

4、關(guān)和被授權(quán)組織。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī) 構(gòu)都是國家行政機(jī)關(guān)。[2](P67)2.權(quán)力要素。行政行為是運(yùn)用行政權(quán)力 所為的行政行為,行政權(quán)力的存在與運(yùn)用是行政行為形成的條件。行 政復(fù)議職能是行政復(fù)議機(jī)關(guān)享有的行政權(quán)力的具體表現(xiàn)形式。3.法律 要素。 行政行為能夠形成行政法上的權(quán)利和義務(wù)。 行政復(fù)議打算對(duì)作 出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都能夠產(chǎn)生法律效果。 具體 行政行為是行政主體針對(duì)特定的對(duì)象和事項(xiàng)實(shí)施的管理活動(dòng)。 行政復(fù) 議則是行政復(fù)議機(jī)關(guān)以特定的具體行政行為作為審查對(duì)象的一種具 體行政行為。并且,在行政訴訟中,行政復(fù)議作為具體行政行為的一種 類型 ,受到人民法院

5、的司法審查。因此,行政復(fù)議在形式上是依附于具 體行政行為而存在的 ,并以此作為最基本的法律屬性。 [3](P235) (二)行政復(fù)議是一種特殊的行政監(jiān)督法律制度 行政復(fù)議是我國行政法制監(jiān)督體系中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。 權(quán)力的運(yùn)行 必需受到法治的監(jiān)督,行政權(quán)力的享有和行使除了受到來自行政機(jī)關(guān) 系統(tǒng)之外的監(jiān)督外,行政管理的國家性和執(zhí)行性的特點(diǎn)打算了行使行 政權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部必需建立和完善自律性的監(jiān)督機(jī)制 ,以 保障行政管理活動(dòng)沿著法治的軌道運(yùn)行。 這種自我調(diào)控的監(jiān)督機(jī)制在 行政法上稱為行政監(jiān)督。在我國行政法制監(jiān)督體系中 ,行政機(jī)關(guān)的內(nèi) 部監(jiān)督有上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督,和特地行

6、政機(jī)關(guān)之間實(shí)施的行 政監(jiān)督。上下級(jí)行政監(jiān)督是建立在行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上,是上級(jí)行 政機(jī)關(guān)對(duì)所屬下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨樾惺剐姓O(jiān)督權(quán)。 行政復(fù)議的監(jiān)督就是這種類型的監(jiān)督,也是行政復(fù)議法規(guī)定的一種監(jiān) 督機(jī)制。 特地的行政監(jiān)督是指國家行政系統(tǒng)中專司行政監(jiān)督的行政機(jī) 關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施的監(jiān)督,如行政監(jiān)督法規(guī)定的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的 監(jiān)督。 層級(jí)行政監(jiān)督和特地行政監(jiān)督構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的動(dòng)態(tài) 系統(tǒng) ,共同把行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橛枰猿C正并恢復(fù)到合 法的狀態(tài),從這個(gè)意義上講,行政復(fù)議是一種行政監(jiān)督活動(dòng)。 [4](P334) 行政復(fù)議具有行政監(jiān)督的屬性,但不能等同于行政組

7、織法規(guī)定的依職 權(quán)實(shí)施的一般行政監(jiān)督。 設(shè)定行政復(fù)議的監(jiān)督機(jī)制實(shí)質(zhì)上是行政復(fù)議 法將層級(jí)監(jiān)督中尤其是行政相對(duì)人的申訴權(quán)行使這種特定形式制度 化、特地化、規(guī)范化、法律化。依據(jù)行政組織法規(guī)定的職權(quán)建立的各 項(xiàng)行政監(jiān)督制度,其職能具有主動(dòng)性,其形式具有多樣性。盡管一般行 政監(jiān)督權(quán)的存在可以為行政復(fù)議的存在供應(yīng)可能和條件 ,甚至可以為 行政復(fù)議奠定基礎(chǔ),但是行政復(fù)議權(quán)力運(yùn)作和程序的設(shè)置有其特殊性 , 有別于一般行政監(jiān)督,因此,行政復(fù)議的性質(zhì)是一種特殊的行政監(jiān)督。 (三)行政復(fù)議是一種行政救濟(jì)的法律途徑 行政救濟(jì)是國家行政機(jī)關(guān)通過解決行政爭議 ,制止和矯正違法和不 當(dāng)?shù)男姓謾?quán)行為

8、,從而使行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到補(bǔ)救的法律制 度。行政救濟(jì)是對(duì)行政權(quán)力所產(chǎn)生的消極后果的法律補(bǔ)救,是行政相 對(duì)人受到行政機(jī)關(guān)不法侵害時(shí)享有的保障途徑和救濟(jì)手段。我國行政 救濟(jì)的主要法律制度有行政復(fù)議、 行政訴訟和行政賠償。 建立行政復(fù) 議制度不僅要求行政機(jī)關(guān)通過發(fā)揮監(jiān)督職能訂正違法或不當(dāng)?shù)男姓? 行為 ,而且對(duì)合法權(quán)益受到侵害的行政相對(duì)人賜予充分有效的補(bǔ)救。 依法行政原則要求行政權(quán)力的確立和行使必需有憲法和法律的依據(jù), 同時(shí) ,行政權(quán)力的運(yùn)行不得損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。 然而在行政管理活動(dòng)中,由于各種主客觀緣由,行政主體和行政相對(duì)人 不對(duì)等法律地位,使得行政主體實(shí)際

9、存在侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的 現(xiàn)實(shí)可能性。因此,建立行政復(fù)議救濟(jì)制度具體設(shè)定排解行政侵權(quán)行 為的救濟(jì)途徑、方法和手段,用法律的力氣約束和把握行政權(quán)力,制止 和訂正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?恢復(fù)和補(bǔ)救被侵害的行政相對(duì)人的合 法權(quán)益 ,實(shí)現(xiàn) “有權(quán)力行使就有法律救濟(jì) ”的法治思想。 [5](P99-100) 所以 ,在大談行政復(fù)議的司法化的改革的背景下 ,應(yīng)當(dāng)首先堅(jiān)持的是 行政復(fù)議的行政化的性質(zhì),這是改革的前提,對(duì)于這一點(diǎn)法學(xué)界已經(jīng)開 放吵鬧探討,有人認(rèn)為依據(jù)WTO 規(guī)章的規(guī)定,行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)是司法性 質(zhì) ,其結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是英美行政裁判所的形式,甚至有的人主見,在實(shí)行行 政審判三審制后 ,

10、干脆取消行政復(fù)議制度。筆者認(rèn)為,這些看法都在肯 定程度上看到了行政復(fù)議制度中存在的問題,但是并不全面,且有點(diǎn)操 之過急之嫌。其實(shí)在國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議行政復(fù)議法 （草 案）的議案中 ,在立法說明部分用兩處文字不厭其煩地表明白行政復(fù)議 制度的立法意圖。該立法說明開宗明義地指出 : “行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān) 內(nèi)部自我訂正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度。完善行政復(fù)議制度,充分發(fā)揮行 政復(fù)議制度的作用,對(duì)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、 正確地行使職權(quán),維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序 ,維護(hù)公民、法人和其他組織的合 法權(quán)益 ,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,具有重要意義” 。行政復(fù)議法出臺(tái)后 ,國務(wù)院曾 特地下

11、發(fā)文件部署該法的貫徹實(shí)施事宜,其中又重申“行政復(fù)議是行 政機(jī)關(guān)自我訂正錯(cuò)誤的一種重要監(jiān)督制度 ”, 事實(shí)上將行政復(fù)議與現(xiàn)有 的行政監(jiān)察、層級(jí)監(jiān)督和信訪制度相提并論。 二、司法注入:行政復(fù)議程序改革的司法化 行政復(fù)議程序是指行政復(fù)議申請(qǐng)人、 被申請(qǐng)人、 第三人以及行政復(fù) 議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議的申請(qǐng)、受理、審理、打算等各個(gè)環(huán)節(jié)中所應(yīng)遵循 的制度。行政復(fù)議程序在性質(zhì)上屬于行政程序 ,與司法程序相比 ,具有 簡潔、機(jī)敏的特點(diǎn),以保證效率。同時(shí),行政復(fù)議又是一種行政司法行 為 ,因此程序上具有準(zhǔn)司法性的特點(diǎn),以保證行政復(fù)議的公正性和合理 性。行政復(fù)議程序是行政復(fù)議制度的重要內(nèi)容,是行政復(fù)議

12、法內(nèi)在生 命的表現(xiàn)。如前面所述《行政復(fù)議法》將行政復(fù)議定性為行政機(jī)關(guān)的 內(nèi)部監(jiān)督救濟(jì)措施性質(zhì),導(dǎo)致行政復(fù)議辦案的程序行政化,難以做到公 開、公正、公正。假如程序過于簡潔和任憑,會(huì)影響復(fù)議活動(dòng)的嚴(yán)峻 性。而我國現(xiàn)行的行政復(fù)議制度在程序上存在諸多問題 ,而這些問題 的一個(gè)共性就是 “行政化 ”, 程序上的行政化 ,往往意味著裁定的武斷與 缺乏監(jiān)督?；诖?在行政復(fù)議改革中在堅(jiān)持行政復(fù)議的行政化性質(zhì) 的前提下 ,堅(jiān)持程序的司法化改革的方向 ,通過注入更多的司法性因素 使行政復(fù)議制度發(fā)揮其制度功能。 (一)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度存在的缺陷 1 .行政復(fù)議程序整體上存在的問題。行政復(fù)議程

13、序存在不透亮、不 嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娜毕?難以操作,也降低了當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議的信念。 《行政復(fù)議 法》 本身是一部程序法,但是 《行政復(fù)議法》 對(duì)行政復(fù)議案件的受理、 審理、作出打算等應(yīng)當(dāng)遵循的程序規(guī)定格外簡略,難以操作。行政復(fù) 議程序過于簡化。實(shí)踐中 ,很多事項(xiàng)缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定,一方面造成 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在處理案件過程中無所適從,另一方面引發(fā)行政復(fù)議機(jī) 構(gòu)與司法機(jī)關(guān)之間不必要的沖突。 我國現(xiàn)行復(fù)議法立法時(shí)的指導(dǎo)思想 是 “非司法化 ”, 在復(fù)議程序的制度設(shè)計(jì)上具有較強(qiáng)的行政化顏色,導(dǎo)致 了在復(fù)議工作實(shí)踐中漸漸演化為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審批程序。 [6](P393) 2 .行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏相對(duì)

14、的獨(dú)立性和權(quán)威性 , 日益被邊緣化。依據(jù) 《行政復(fù)議法》的規(guī)定,作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政 機(jī)關(guān)為行政復(fù)議機(jī)關(guān),在行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)為行 政復(fù)議機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)查清事實(shí) ,提出處理意見 ,報(bào)行政 復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。 實(shí)踐中行政復(fù)議機(jī)關(guān)主要實(shí)行一把手審批或分管 領(lǐng)導(dǎo)審批的形式 ;也有的行政復(fù)議機(jī)關(guān)成立了行政復(fù)議委員會(huì),對(duì)行政 復(fù)議機(jī)構(gòu)報(bào)送的處理方案集體爭辯 ,打算案件的處理。這種打算形式 與行政機(jī)關(guān)作出一般行政行為的方式相像,保證了行政復(fù)議辦理方式 與行政機(jī)關(guān)一般行政行為方式的連接。但是,在實(shí)踐中這種方式已經(jīng) 不能適應(yīng)需要,主要緣由是:由于

15、部分單位領(lǐng)導(dǎo)怕?lián)?zé)任、怕得罪人或 出于部門愛護(hù)、 地方愛護(hù)思想對(duì)行政復(fù)議工作態(tài)度消極或者不適當(dāng)?shù)? 進(jìn)行干預(yù) ,具體實(shí)施行政管理職能的機(jī)構(gòu)也往往對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)施加 影響 ,使得行政復(fù)議工作不受重視,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)邊緣化,行政復(fù)議功 能嚴(yán)峻萎縮。 3 .審查方式的局限。 所謂書面審查 ,是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查復(fù)議案件 不需要開庭審查 ,也不需要當(dāng)事人到庭辯論,只需依據(jù)行政復(fù)議申請(qǐng)人 與被申請(qǐng)人提交的復(fù)議法律文件與申請(qǐng)復(fù)議的具體行為相關(guān)的筆錄 等案件材料進(jìn)行書面批閱后,作出復(fù)議打算的一種審理方式。[7](P393) 當(dāng)然這種審理方式有其合理性 ,但是實(shí)際上,行政復(fù)議機(jī)關(guān)在案件處理 時(shí)

16、 ,幾乎每個(gè)重要、簡單案件都要現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查,詢問證人。因此,行政復(fù)議 關(guān)于書面審理的規(guī)定, 已經(jīng)落后于工作實(shí)際。由于行政復(fù)議法沒有規(guī) 定開庭審理的模式,對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)查清案件事實(shí)也造成了肯定的困難, 特殊是對(duì)于爭議較大的案件,由于沒有證據(jù)質(zhì)證程序,其有效性就存在 爭議。當(dāng)事人對(duì)復(fù)議打算不服還可以到人民法院提起行政訴訟, 由人 民法院對(duì)于復(fù)議打算進(jìn)行審查 ,對(duì)于未經(jīng)質(zhì)證程序的證據(jù),很難要求人 民法院予以接受。對(duì)于受理以后發(fā)覺不符合受理?xiàng)l件的案件,也沒有 駁回起訴和駁回懇求的相關(guān)規(guī)定,使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)處于兩難境地,連 續(xù)審理將違反《行政復(fù)議法》的規(guī)定,駁回申請(qǐng)又沒有法律依據(jù)。很 多行政

17、復(fù)議機(jī)關(guān)只能用終止行政復(fù)議的方式來結(jié)束案件的審理。 后來 國務(wù)院法制辦的也通過答復(fù)的形式確定了這種做法。但是,很多當(dāng)事 人對(duì)此不理解并提出異議,認(rèn)為對(duì)于這種情形行政復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)作出 終止打算 ,應(yīng)當(dāng)連續(xù)審理,有的當(dāng)事人還為此向人民法院起訴。 （二）行政復(fù)議制度的完善 1 .應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?cè)械?“非司法化 ”的立法理念,實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議程序司法 化復(fù)議程序司法化是指行政復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)具有公開性和公正性 ,復(fù)議 程序必需公開進(jìn)行,并愛護(hù)參與人的復(fù)議申請(qǐng)權(quán)、公平參與權(quán)、申請(qǐng) 回避權(quán)、陳述權(quán)、 質(zhì)證權(quán)和律師代理權(quán)等諸項(xiàng)程序性權(quán)利。同時(shí)應(yīng)當(dāng) 提倡復(fù)議程序的簡便、 快捷 ,在保障公正的前提下 ,更

18、加留意效率要求。 目前 ,在提倡行政復(fù)議程序簡約方面,首先需要克服一種極端的傾向 , 即將程序簡約等同于程序越少越好,甚至主見行政復(fù)議不講程序規(guī)章。 事實(shí)證明 ,假如一概拋棄全部的程序,行政復(fù)議將無法為相對(duì)人一方和 行政機(jī)關(guān)供應(yīng)公平、良性互動(dòng)的規(guī)章,從而使行政行為的重新審查丟 失必要的基礎(chǔ),而行政復(fù)議自身的權(quán)力也因而無法得以約束,也會(huì)使得 行政復(fù)議功能的發(fā)揮完全系于裁決者個(gè)人的良知和品德。 這些無疑是 法治社會(huì)所不能想象的。因此,完善行政復(fù)議制度的當(dāng)務(wù)之急 ,不是大 幅削減程序規(guī)章,而是補(bǔ)充必要的裁決程序。 2 .確立復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位審查活動(dòng)的獨(dú)立性 ,是行政復(fù)議對(duì)行政

19、行為產(chǎn)生有效制約效果的基本條件,假如行政復(fù)議審查機(jī)構(gòu)完全混同 于一般的行政執(zhí)法機(jī)關(guān),或者附屬于被審查機(jī)關(guān)的指揮機(jī)關(guān),審查就必 定流于形式,制約也必定歸于烏有。這點(diǎn)已為國內(nèi)外的行政審查的歷 史實(shí)踐所證明。因此,完善我國行政復(fù)議制度,最為迫切的切入點(diǎn)是轉(zhuǎn) 變行政復(fù)議審查不獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)地位。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作為裁判者,應(yīng)當(dāng) 站在公正公正的角度去裁決糾紛。復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立與否,關(guān)乎行政復(fù) 議的最終效力與權(quán)威。這是整個(gè)行政復(fù)議制度的起點(diǎn),也是根基,是整 個(gè)行政復(fù)議公正程序開頭的保障。 所以應(yīng)當(dāng)確立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立 裁判的機(jī)制 ,使其在進(jìn)行行政復(fù)議時(shí)排解干涉,增加其權(quán)威性 ,同時(shí)應(yīng) 加強(qiáng)對(duì)行政

20、復(fù)議的制度監(jiān)督。 有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)在現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)之外設(shè)立 行政復(fù)議機(jī)關(guān)。 這種觀點(diǎn)本文認(rèn)為是不切合實(shí)際的。 處理行政爭議的 行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)并不需要在負(fù)責(zé)行政實(shí)施職能的行政機(jī)關(guān)之外單獨(dú)去 建立特地的行政救濟(jì)系統(tǒng)。在美國 ,普遍在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立了行政 法官 ,對(duì)行政爭議通過聽證制度來疏導(dǎo)解決。美國的行政法官雖然設(shè) 置在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部 ,卻體現(xiàn)了相對(duì)獨(dú)立性,其考核、晉升、工資直接歸 聯(lián)邦和州政府的人事部門所管轄 ,其所在行政機(jī)關(guān)很難向其施加影響 , 從而確保了行政法官的中立和公正。我國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以借鑒這 種體制,對(duì)于行政復(fù)議人員實(shí)行職業(yè)資格制度,選用高素養(yǎng)的專業(yè)人員 一旦任命就要保

21、障其獨(dú)立行使職權(quán),其人事關(guān)系直接隸屬于政府人事 部門 ,拒絕行政首長和同事的不適當(dāng)干預(yù)。對(duì)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提出的 處理方案 ,假如行政首長不同意,必需說明理由并記錄在案。 3 .行政復(fù)議的申請(qǐng)條件與行政復(fù)議受案范圍依據(jù)《行政復(fù)議法》第 三章的規(guī)定以及實(shí)際運(yùn)行狀況,提起行政復(fù)議須具備以下幾個(gè)條件:(1) 復(fù)議申請(qǐng)人必需是認(rèn)為具體行政行為直接侵害其合法權(quán)益的公民、 法 人或其他組織。(2)必需有明確的被申請(qǐng)人。(3)有具體的復(fù)議懇求和 事實(shí)依據(jù)。 (4)屬于受理行政復(fù)議機(jī)關(guān)管轄 (5)必需在法定期限內(nèi)申請(qǐng) 復(fù)議。以上乃申請(qǐng)人提起行政復(fù)議的條件。[8](P180)但是《行政復(fù)議 法》

22、其次章中又對(duì)行政復(fù)議范圍作了限定,這個(gè)限定從某種程度上說 剝奪了公民、 法人或其他組織的復(fù)議權(quán)。 行政復(fù)議受案范圍其實(shí)也是 對(duì)《行政復(fù)議法》總則中關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)的違反,《行政復(fù)議法》第一 章總則其次條中明文規(guī)定,公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為 侵害其合法權(quán)益,向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng) ,適用本法。行政復(fù)議 的申請(qǐng)條件與受案范圍之間的沖突,一方面會(huì)造成對(duì)公民、法人或其 他組織利益的侵害 ,同時(shí)另一方面也會(huì)使整個(gè)行政復(fù)議程序從起步階 段就處于悖論中。 4 .實(shí)行行政復(fù)議開庭審理制度。 《行政復(fù)議法》確定的書面審查為 主的方式,實(shí)際上還是受傳統(tǒng)行政程序理念的影響,在效率與公正

23、的價(jià) 值取向上,更多地考慮了效率的因素。這種程序難以滿足客觀、公正 的要求。因此,應(yīng)當(dāng)改革行政復(fù)議審查程序 ,允許對(duì)重大、簡單案件實(shí) 行開庭制度。在開庭過程中 ,要允許旁聽,允許雙方開放辯論,允許對(duì)證 據(jù)進(jìn)行質(zhì)證。開庭審查方式更集中體現(xiàn)了爭訟的特點(diǎn),更具有司法化 的特征,更能體現(xiàn)當(dāng)事人主義的精神,能有效的削減暗箱操作,既有利 于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán) 益,又有助于提高行政復(fù)議的水平。 [9](P559-560) 三、結(jié)語 在現(xiàn)代學(xué)者所持的觀點(diǎn)中 ,全面的行政復(fù)議的司法化改革,在其具體 模式中有對(duì)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度進(jìn)行根本變革的舉措,沒有很好的把 握行政復(fù)議制度由于 “行政性

24、”而帶來的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。 而行政復(fù)議的反司 法化傾向,則有著深刻的根源。行政復(fù)議制度本身從行政審查不是司 法審查的角度來解讀 “反司法化 ”, 本身無可厚非,但是假如將“反司法化 極端地理解為要反對(duì)一切與司法類似的制度,包括審查程序、證據(jù)制 度、審查方式甚至于規(guī)范用語,這就不行避開地使行政復(fù)議法植入了 一些嚴(yán)峻的先天缺陷。因此在行政復(fù)議的改革與完善中 ,必需堅(jiān)持行 政復(fù)議程序的司法化改革的方向 ,將更多的司法化程序引入行政復(fù)議 的裁決中,方能充分保證該制度的功能得到最大程度的發(fā)揮。而且這 里引入司法化程序 ,也沒有必要擔(dān)憂行政復(fù)議與行政訴訟的混同 , 由于 這里必需明確的是以上所提到的 “兩個(gè)堅(jiān)持 ”, 即堅(jiān)持行政復(fù)議的行政 化定位和堅(jiān)持行政復(fù)議的程序的司法化改革 ,是相輔相成的。只有同 時(shí)做到這兩個(gè)堅(jiān)持,才能既保證行政復(fù)議制度的獨(dú)立的價(jià)值,發(fā)揮其行 政優(yōu)勢(shì)和自我監(jiān)督的作用 ,又能保證行政復(fù)議避開行政化氣氛過濃而 導(dǎo)致的不公正的裁決,從而使行政復(fù)議制度避開陷入一種尷尬的境地, 最終發(fā)揮出行政復(fù)議制度所應(yīng)有的功效。