宅基地三權分置的現(xiàn)狀問題及路徑內(nèi)涵

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1、摘 要在我國農(nóng)村土地制度改革的過程中，宅基地三權分置是新時期一個制度的突破與創(chuàng)新，對促進農(nóng)村經(jīng)濟復蘇、農(nóng)民致富以及城市鄉(xiāng)村的一體化發(fā)展都有重要的意義。從2018 年1月中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并且開始實施宅基地三權分置的改革以來，各試點地區(qū)在國家政策指示下，發(fā)揮各級組織的領導作用，順應農(nóng)民的要求和愿望，探索符合各自實際的改革措，在新的形勢下給農(nóng)村帶來了更多的福利和機會。但同時，諸如宅基地浪費閑置、主體不清、規(guī)劃不明、流轉(zhuǎn)受限等問題依然沒有很好的解決。本文通過解讀宅基地三權分置實施的背景和“三權”內(nèi)容，在研究試點區(qū)的改革情況后，結合自己對國家政策和各地舉措的理解提出自己的一些建議和解決辦法，以期對宅

2、基地三權分置改革的理論研究提供些許參考。關鍵詞：宅基地三權分置；所有權；資格權；使用權；AbstractIntheprocessofrurallandsystemreforminChina,theseparationofthethreerightsofhomesteadisabreakthroughandinnovationofasysteminthenewera,whichisofgreatsignificancetopromotetheeconomicrecoveryofruralareas,theenrichmentoffarmersandtheintegrateddevelopment

3、ofurbanandruralareas.FromJanuary2018,centralgovernmentputforwardthestrategyofrejuvenatingruralandbegintoimplementlandreformofseparationofdivision.Whereafter,thepilotareasundertheguidanceofnationalpolicyandtheleadershipoforganizationsatalllevels,complywiththerequirementsandwishesoffarmers,andexploret

4、hereformmeasuresofconformtothepractice,thusinthenewsituation,ruralhasbeenbroughtmorebenefitsandopportunities.Butatthesametime,problemssuchaswasteandidlehomestead,unclearsubject,unclearplanning,limitedcirculationandsoonarestillnotwellsolved.Byinterpretingthebackgroundoftheimplementationoftheseparatio

5、nofthreerightsofhomesteadandthecontentofthreerights,thispaper,afterstudyingthereformofthepilotarea,putsforwardsomesuggestionsandsolutionsonbasisoftheunderstandingofnationalpoliciesandlocalmeasures,inordertoprovidesomereferencesforthetheoreticalresearchofthereformoftheseparationofthreerightsofhomeste

6、ad.Key words: Three right separation of house site; ownership; qualification; right of use; 目 錄1導 論11.1 選題背景及意義11.2 國內(nèi)文獻綜述11.3 論文結構及主要內(nèi)容21.4 論文的研究方法22 宅基地三權分置的提出和內(nèi)涵32.1 三權分置概念的提出32.2 三權分置的內(nèi)涵33 宅基地三權分置現(xiàn)狀53.1 宅基地利用現(xiàn)狀53.2 宅基地三權分置現(xiàn)狀63.3 案例分析64 宅基地三權分置的路徑探索74.1 三權分置面臨的問題74.2 提升路徑8結 語9參考文獻11致 謝12 1導 論1.1

7、選題背景及意義我國改革開放四十多年來，全面建成小康社會的目標離我們越來越近，社會經(jīng)濟和國民生活取得了很大的進步，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的水平在日益提高，因而城市環(huán)境也吸引著越來越多的農(nóng)村人口進入，農(nóng)民入城工作定居，農(nóng)村社會結構發(fā)生變革，同時也導致農(nóng)村的空心化現(xiàn)象和宅基地閑置浪費等復雜問題日漸增多。城鎮(zhèn)化進程在不斷加快，宅基地制度這個農(nóng)村土地改革的短板產(chǎn)生的一系列問題亦亟待解決。農(nóng)村宅基地制度一直以來都是國家加以處理改革的焦點，涉及到全國農(nóng)村居民的住房問題，以及農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和社會環(huán)境的安定，從2014年底開始的“三塊地” 改革、到農(nóng)地的“三權分立”，從農(nóng)村土地的“兩權抵押”到中央開始宅基地“三

8、權分置”改革，政府政策的實施都是為了不斷地改善鄉(xiāng)村宅基地和農(nóng)房的落后條件。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在2018年中央工作會議意見中被提出來，事關農(nóng)村改革也提出了建議試行鄉(xiāng)村宅基地的所有權、農(nóng)戶資格權和宅基地使用權三權分置，一直到現(xiàn)在這個制度都在進行試點實踐和努力地改進，在全面建成小康社會的新時期農(nóng)村宅基地的改革有了大概的目標和方向。宅基地三權分置這個新時期的新改革思路給農(nóng)村帶來了顯而易見的好處，為我國解決農(nóng)村存在的諸多矛盾提供了契機，這一舉措迎合了我國社會經(jīng)濟發(fā)展的勢頭，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更好地融合城鄉(xiāng)一體發(fā)展。實行該制度可以有利于開發(fā)農(nóng)村閑置的土地資產(chǎn)，使得社會技術、資本可以投入到農(nóng)村土地中，驅(qū)動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化

9、進展。第二方面則是方便為農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)達、生態(tài)環(huán)境宜居打造優(yōu)勢，為農(nóng)民的房屋居住條件提供幫助，提升農(nóng)村的治理水平。三是可以改善土地利用的方式，保障耕地紅線不被突破，農(nóng)民能夠獲得農(nóng)房增收福利，同時資本走進農(nóng)村可加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，讓農(nóng)民享受更多的收益。1.2 國內(nèi)文獻綜述農(nóng)村宅基地制度改革作為農(nóng)村土地“三塊地”改革的一部分，自實施以來就引起學界廣泛的關注，圍繞其展開了各方面的研究。我國農(nóng)村宅基地制度在新中國成立后1958年人民公社化時期有了發(fā)端，也就是宅基地是屬于村集體經(jīng)濟組織所有的，集體成員可以自由使用。從改革開放到現(xiàn)在新時期新階段，雖然對于宅基地制度的研究資料不斷完善，但在權利方面這個屬

10、于集體所有、內(nèi)部成員無償使用的基本特征沒有發(fā)生變化。從國家層面看，黨的十八屆三中全會通過的決定中涉及到了農(nóng)村宅基地制度改革的思路，中央在2015年從全國范圍內(nèi)選了33個試點縣市啟動農(nóng)村土地制度的三項改革，“三塊地”中宅基地是改革的重點，從2018年起政府又探索宅基地的所有權、使用權和農(nóng)戶的資格權“三權分置”，實踐成效顯著， 2019年發(fā)布的中央一號文件中仍然以農(nóng)村的宅基地制度改革為重心，增加改革試點地區(qū)，擴充宅基地改革內(nèi)容，完善制度設計，而且農(nóng)業(yè)農(nóng)村部準備開始了宅基地的相關立法工作，這意味著農(nóng)村宅基地三權分置改革這個政府關注的焦點在不斷的完善改進。學術界關于宅基地的研究在20世紀80年代就已經(jīng)

11、有了，近四十年的相關文獻資料顯示較多的研究著重于宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地有償退出和使用機制等方面，另外有的學者也集中研究了宅基地的權利體系以及產(chǎn)權失靈等產(chǎn)生的社會問題。在總結之前經(jīng)驗的基礎上，有的學者也對宅基地權能的基本原理進行了大量分析，對宅基地改革提出多方見解。在我國城市和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的現(xiàn)狀下，三權分置改革尤其重要，學術領域?qū)Υ苏归_了探討深究，比如國土資源部董祚繼認為對宅基地產(chǎn)權體系的再改造是實行宅基地三權分置的本質(zhì)，可以實現(xiàn)宅基地的產(chǎn)權細分；劉圣歡等學者認為宅基地集體所有權還包括集體對宅基地的管理、監(jiān)督及回收等職能；四川師范大學教授任平這樣解讀改革的意義：“鄉(xiāng)村振興出現(xiàn)了一邊捆著草，一

12、邊餓著牛的局面，農(nóng)村宅基地三權分置改革的最大意義就是破解了這種尷尬局面，打通了?？梢猿圆莸耐ǖ馈保粍⑹赜⒎从场耙氤晒Ω母镛r(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三個領域，如果不是實實在在的宅基地三權分置改革，就很難長出來新的主體”。另外，還有多數(shù)的學者從宅基地三權分置的內(nèi)容、權能范圍、“三權”的法律涵義等理論方面進行了深入研究。鑒于此，本文基于對幾個開展宅基地三權分置改革的試點情況收集資料并比較研究，從政策層面結合實踐探索來展開自己的理論研究，希望能夠?qū)φ刂贫鹊母母镉猩钊肓私狻?.3 論文結構及主要內(nèi)容本人把農(nóng)村宅基地三權分置制度作為文章的研究中心，調(diào)查剖析了宅基地的現(xiàn)狀問題，而后以實行宅基地三權分置的背景、意

13、義展開闡述，從其發(fā)展路徑等方面進行分析，并且結合當前大環(huán)境下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及國家政策情況研究宅基地三權分置，提出個人見解。第一部分的結構為導論，敘述了宅基地三權分置實施的背景、意義，然后參考閱讀資料做了文獻綜述；第二部分以兩個章節(jié)作理論分析，從提出三權分置的概念方面入手，對“三權”的內(nèi)涵做出解釋，然后對改革前后的宅基地現(xiàn)狀進行總結，并選擇分析了我國南北方的幾個實行宅基地三權分置改革的試點；第三部分結合試點地區(qū)總結了當前改革中出現(xiàn)的幾個問題，以自己所學所思提出一些路徑建議。1.4 論文的研究方法1.4.1 文獻綜合研究法本文從宅基地三權分置的相關政策內(nèi)容出發(fā)，通過大學學報、學術期刊、土流網(wǎng)、中國

14、土地網(wǎng)、中國土地科學、統(tǒng)計年鑒等文獻資料來了解宅基地現(xiàn)狀，探究宅基地三權分置的情況。1.4.2 跨學科研究法本文借鑒多方面資料，了解法學、管理學、制度學、經(jīng)濟學中關于宅基地的內(nèi)容，多角度來綜合研究改革的內(nèi)容。1.4.3 定性分析和定量分析本文通篇以文字分析概述，輔以簡單的數(shù)據(jù)資料，通過研究剖析近三年的一些宅基地改革事例，對照改革前后的宅基地數(shù)量、農(nóng)戶類型、土地面積等，做出自己的見解。1.4.4 案例分析法結合實施宅基地三權分置制度的試點地區(qū)的案例，進行政策解讀，以案例來研究該制度的利弊與影響。2 宅基地三權分置的提出和內(nèi)涵2.1 三權分置概念的提出1978年，農(nóng)村土地制度改革的重大轉(zhuǎn)折“大包干

15、”在安徽農(nóng)村出現(xiàn)，當年“生死狀”下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在五年內(nèi)已經(jīng)推行到我國90%以上的農(nóng)村地區(qū)，并適用至今。近幾十年來隨著農(nóng)村人口向城市的頻繁流動，一系列關于宅基地和土地流轉(zhuǎn)的問題開始愈加制約鄉(xiāng)村的振興發(fā)展，然而事關土地權屬的問題，法律卻不能有及時的補充修改。一直以來憲法和其他法規(guī)都禁止土地的轉(zhuǎn)讓，認為這會讓集體組織和農(nóng)民的利益受到損害，直到法律修改內(nèi)容，放松了限制，允許土地使用權進行正當流轉(zhuǎn)，允許延長土地的承包期，這在一段時期內(nèi)反響不錯。2013年國家深化改革中提出改革土地制度，承包地“三權分置”推廣起來，集體所有權有所落實，農(nóng)戶的承包權受到保護，而農(nóng)地的經(jīng)營權也擴大了流轉(zhuǎn)范圍，經(jīng)過兩年后

16、流轉(zhuǎn)的農(nóng)地面積占了全部家庭承包地的三分之一以上。2017年政府為鼓勵農(nóng)地更好地參與市場，法律明確了將土地的承包經(jīng)營權拆分成承包權與經(jīng)營權，適應新時期的土地制度改革。2018年開始的宅基地三權分置的思路到現(xiàn)在還處于起步階段，宅基地所有權、使用權和新設的農(nóng)戶資格權都更新明確了其權利內(nèi)容。我國憲法規(guī)定了農(nóng)地除依法屬于國家所有的外，屬于集體所有，這個制度賦予了集體經(jīng)濟組織所有人地位。在農(nóng)村地區(qū)一直都是宅基地所有權歸于集體的，而宅基地的使用權則歸于農(nóng)戶，土地的產(chǎn)權結構概念上容易辨清，可也存在名義和現(xiàn)實的矛盾。此次改革，將集體所有權轉(zhuǎn)為實質(zhì)，保證根基穩(wěn)定，宅基地可流轉(zhuǎn)，是其使用權的流轉(zhuǎn)，而不能買賣，放活以

17、后給農(nóng)民增收、土地利用帶來了好處。關于宅基地所有權和使用權的歷史淵源很深，但資格權是新概念，更為關鍵，雖不具備全部的權利要素，但它是集體成員的身份象征，保障了農(nóng)戶的居住權益，給使用權放活提供了新形式，主體范圍得以擴張。這三項權利相互作用，共同推動了宅基地產(chǎn)權結構的優(yōu)化，更好發(fā)掘出宅基地的內(nèi)在價值。2.2 三權分置的內(nèi)涵2.2.1 宅基地集體所有權宅基地的集體所有權，存在時間已久，人民公社化時期農(nóng)村的土地便歸于集體所享有，一直到現(xiàn)在都沒有什么大的變動，也就是說作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法能對集體所有的土地占有和使用，并且可以自己處分和獲取收益，這個權利屬于是一種自物權。我國土地管理法中有相關

18、規(guī)定，由村民委員會或農(nóng)村集體組織負責管理集體土地，而且憲法也明確了集體所有的概念，以上我國的土地法和根本大法中都明確了宅基地所有權是屬于農(nóng)村集體的，并由其進行經(jīng)營、管理。國家的政策規(guī)定了宅基地所有權歸屬于集體所有，這樣能夠保證本村村民的建房住房，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這個宅基地所有人要發(fā)揮出該有的引導功能，履行好各方面的職責任務。我國從改革農(nóng)村宅基地開始就在不斷試行符合國情民意的舉措，雖然相關的權利結構內(nèi)容有所變動，但宅基地所有權歸村集體所有的制度卻不會變，土地公有制的地位也不會發(fā)生變化。宅基地三權分置的改革開始后，宅基地的集體所有權得以落實，權利主體也有明確，權利濫用等違法現(xiàn)象大幅減少，農(nóng)村集體組

19、織的相關權能更加寬泛，這也對鄉(xiāng)村治理能力提出了更高的要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織需要擔任好分配宅基地的角色，做好土地確權，為農(nóng)村社會的和諧和穩(wěn)定創(chuàng)造有利的條件。另外，村集體也需要承擔規(guī)劃、布局、監(jiān)督的功能，處理好應有職能之間的輕重，促進宅基地使用權的放活、流轉(zhuǎn)行為合法合規(guī)。農(nóng)村宅基地的分配、退出和流轉(zhuǎn)等都需要報村集體備案審批，而農(nóng)戶也可以在村集體同意的基礎上享受自主決定權，以維護落實宅基地的集體所有權。2.2.2 宅基地的農(nóng)戶資格權農(nóng)戶資格權是一個新的概念，之前很少有理論研究，開始改革后便成為是各界的重要關注點。該權利是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員的身份資格，而且只有屬于集體組織內(nèi)部的成員才可享有的資格

20、，農(nóng)戶需要申請，經(jīng)村集體審批確認之后無償取得合乎標準的宅基地，這個權利是不可以買賣、不可轉(zhuǎn)讓的。大多數(shù)觀點認為其內(nèi)涵上是屬于用益物權，這是因為農(nóng)戶對宅基地的權利是全權由自己來支配的，不受他人的干擾。作為保障集體成員住宅權益的資格權，設立之后顯示了農(nóng)戶的身份屬性，如果戶籍不在集體組織內(nèi)時則無法擁有資格權，即使想靠買賣來獲取也不行。另一說法“宅基地使用權說”則認為農(nóng)戶資格權和宅基地使用權不差上下，農(nóng)村村民有資格權，就可以對自己分得的宅基地進行合法的利用處分，還能以此來獲取收益，資格權只是改變了農(nóng)戶使用權的實現(xiàn)形式。對于這個新加的產(chǎn)權形式，要在實踐和法律方面全面加強，明確資格權法律地位，貫徹落實政策

21、法規(guī)，指導資格權確權頒證工作有序進行，提高農(nóng)戶的認可度。另外，在取得宅基地資格權和使用權的方式上是靈活的，若屬于村集體組織所有的宅基地使用權目前沒有多余 ，對于有資格權的農(nóng)戶來說是可以通過繼承方式來得到使用權的，或者等待他人自愿退出后申請，同時有資格權的農(nóng)戶仍平等享受使用權流轉(zhuǎn)所得收益。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織需要做到避免非集體組織的成員獲得宅基地資格權，也要明確保護內(nèi)部成員，任何組織和個人都不能隨意侵犯農(nóng)民的該項權益。2.2.3 宅基地使用權集體所有的土地是由農(nóng)民依法占有，可以在其上搭蓋修繕房屋以及附屬設施，這便是最初的宅基地使用權概念。在 2018年之前的農(nóng)村土地制度中，村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員能

22、獲得這個權利，而不屬于本集體的其他任何人都不能擁有該地的使用權。中央一號文件建議適度放活，是在繼續(xù)限制城里人到農(nóng)村買地的前提下，破除原有的條條框框，促使宅基地使用權的主體趨向多元化，城鎮(zhèn)居民、其他社會組織、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的其他個體都可以依法獲得宅基地使用權，宅基地的使用范圍得以擴大，農(nóng)村的存量宅基地也得到更大程度的開發(fā)，社會上的技術、資本引進到鄉(xiāng)村，促進城市和農(nóng)村得一體化發(fā)展更緊密。為什么宅基地利用率這么低？一方面，大量農(nóng)村人口離開農(nóng)村進城謀生，或者擁有城鄉(xiāng)兩處居所，造成農(nóng)村宅基地的空置閑置；另一方面，農(nóng)村規(guī)劃不到位，農(nóng)戶對于既定宅基地面積以外還超占、亂占，各種原因形成的一戶多宅現(xiàn)象不在少數(shù)，導致農(nóng)

23、村宅基地資源污染浪費的情況普遍。宅基地使用權有了入市流轉(zhuǎn)的機會，才能夠整合這些閑置資源，吸收多種社會資本向農(nóng)村發(fā)展，以此來提高使用效率，促進鄉(xiāng)村振興。當然，要確保宅基地的確權登記工作順利開展，全面清查農(nóng)村宅基地數(shù)量，制止各種違規(guī)違法行為，解決農(nóng)民違法占用土地、一戶多宅的歷史問題，普及“一戶一宅 ”的相關教育。使用權入市流轉(zhuǎn)以后，要加強有效監(jiān)督，堅持“城市居民不能到鄉(xiāng)村買宅基地”的政策，嚴格土地用途管制行為，嚴厲打擊市場違規(guī)違法買賣行為，同時可以挖掘新的資源開展新的方式，給農(nóng)村農(nóng)民帶去實質(zhì)性的收入。3 宅基地三權分置現(xiàn)狀3.1 宅基地利用現(xiàn)狀國家一直以來都在高度重視土地問題，特別是對宅基地制度，

24、進行了多次改革，宅基地的管理也是土地管理工作中最基礎最矚目的工作。作為農(nóng)村土地的重點板塊，宅基地的得失事關每個農(nóng)村居民的利益，然而實際生活中卻不盡人意。因為城鄉(xiāng)二元結構的影響，農(nóng)民的焦點向城市集中，生活觀念也有大的轉(zhuǎn)變，因而鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)生了諸如宅基地閑置、超占亂占、流轉(zhuǎn)不明等侵權問題。主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，很多農(nóng)民走進城市謀生，有條件的在城里買房定居，而在鄉(xiāng)下還有房屋可住。農(nóng)村人口在減少，宅基地閑置現(xiàn)象愈加普遍，有的農(nóng)戶整家遷出，使住宅空閑下來，另有部分農(nóng)民還可以繼承自家的宗地，名下有幾處住所，空閑不占，也導致閑置房屋較多，余江區(qū)改革之前有9萬多宗的宅基地，其中閑置不住

25、的房屋超出兩萬，利用率很低，這些情況都制約著農(nóng)村的發(fā)展。再者，由于歷史遺留原因，很早就形成的宅基地一戶多宅、少批多占、建新不拆舊、面積超標等情況得不到有效解決，江西省余江區(qū)統(tǒng)計了2015年以前的農(nóng)房情況，當時73000多家農(nóng)戶，一戶多宅的就快達30000戶了，占到總數(shù)的近四成。長期以來受相關制度和條條框框的制約，農(nóng)民雖手握著使用權卻不能隨意處置，有閑置資產(chǎn)而不能帶來實質(zhì)的收益，久之房屋價值沉落下來。另外，土地法也規(guī)定了農(nóng)村村民只可以一戶一宅，而且要在政府規(guī)定的面積標準下利用宅基地，但實際這些要求并沒有限制住農(nóng)民，大多數(shù)的農(nóng)戶在自己房屋附近亂圈亂占，擴建院墻，甚至占用耕地，這些違法用地的情況對村

26、莊整體規(guī)劃都有著不利的影響。最后，關于宅基地的權屬界線模糊，利益分配不公平或者有沖突，政策可操作性不強，農(nóng)民自己建房缺少規(guī)劃，做不到嚴格依法用地，村莊空間布局散亂，村集體難有作為，對宅基地的管理名存實亡，這些都會造成農(nóng)村建設落后、宅基地甚至耕地浪費、生態(tài)破壞的狀況。3.2 宅基地三權分置現(xiàn)狀宅基地三權分置改革概念提出以來，其發(fā)展條件和方向就一直是熱點話題，從這兩年各試點的實踐情況看來，改革取得了一些較好的經(jīng)驗，比如有的地區(qū)頒發(fā)了村宅基地三權分置的不動產(chǎn)權屬證書，適當放松了農(nóng)民住房抵押貸款的限制，農(nóng)村村民的融資途徑較之以前放寬了不少。2019年國家在推進三權分置改革方面還提出了四項大的任務，一個

27、是要繼續(xù)完善宅基地取得方式，戶有所居要能夠真正落實；第二是宅基地的自愿有償退出還沒有有效的機制來推行，要加強探索；三則宅基地的有償使用制度，要做到因地制宜、充分尊重農(nóng)民意愿；第四是宅基地的管理方面，規(guī)劃、監(jiān)督、審批等程序要合法透明，要符合土地利用規(guī)劃。改革要一直推進，中央的指示在不斷更新，宅基地三權分置制度在我國農(nóng)村的活力也在提升。2015年全國范圍內(nèi)的33個試點地區(qū)開始了宅基地制度改革,2018年又創(chuàng)新宅基地三權分置，各地區(qū)近兩年來都取得了不同程度不同特色的成效，但因為南北方經(jīng)濟水平、農(nóng)業(yè)種植情況、內(nèi)陸沿海等這些差異較大，涉及的群體不一樣，政策要落實還需長期的實踐。3.3 案例分析本人于此選

28、取了南北方的幾個改革試點來具體分析。先以北方來看，山東省陽谷縣成為改革試點后，縣政府部門科學規(guī)劃，制定了相關的實施方案，改革開始先小范圍選擇三個農(nóng)村來探索經(jīng)驗，然后推廣。陽谷縣由政府統(tǒng)領，相關部門在基層調(diào)研指導，依托村莊民眾自治全面展開工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過動員會宣傳三權分置的相關事項，并由專門的人員引解讀政策，引導群眾向政府的改革思路統(tǒng)一。該縣以壽張鎮(zhèn)和博濟橋辦事處為典型，將其做法向全縣推廣，掀起了農(nóng)村村民改革的熱情。過去縣內(nèi)農(nóng)村的宅基地規(guī)劃不到位，空心化現(xiàn)象隨處可見，面積超標、多占地的問題不好治理，如今改革質(zhì)量得以提高，閑置宅基地重新開發(fā)利用，農(nóng)民重獲資格權，使用權的流轉(zhuǎn)形式多樣化，村集體以收來

29、的有償使用費建設新農(nóng)村，改革取得了較好效益。河北省的定州市，改革開始后政府積極規(guī)劃全市農(nóng)村土地，加強宅基地的確權登記，各村根據(jù)情況制定各村的用地標準，收取有償使用費來解決一戶多宅、非集體成員占地的問題。關于宅基地資格權的探索是該市改革的重點，政府展開資格權的認定工作，農(nóng)村集體按“戶”來區(qū)分村民的用地。在宅基地退出方面，該市對違法建房、坍塌老舊的房屋和廢棄宅基地加以收回，對自愿退出宅基地的村民給予獎勵。另外，為解決有些落后農(nóng)村改革資金不足的情況，政府鼓勵城市社會資金參與支持農(nóng)村的改革。市政府到村委會各級部門積極作為，上層設計到下層執(zhí)行都帶來了明顯的效果，改革后的農(nóng)民獲利、貧困村情況得以大幅改善。

30、在南方地區(qū)，浙江省義烏市算是早期改革的先行區(qū)，最早提出了“三權分置”的思想，經(jīng)過幾年的改革愈加完整，值得借鑒。義烏市擴展了集體所有權的實現(xiàn)形式，在分配宅基地、處置收益方面給村集體更多的自主權，在確認資格權的時候規(guī)定了10類條件，嚴格“按人分配、按戶控制”，保證戶有所居的同時還能帶來收益。該市促進激活了宅基地使用權的財產(chǎn)功能，允許轉(zhuǎn)讓、抵押，還建立了風險補償機制，明確宅基地基準地價。為了明晰產(chǎn)權體系，政府經(jīng)過全面摸底后對歷史遺留問題劃分輕重等級，分類解決。改革后農(nóng)民享受到了宅基地財產(chǎn)帶來的收益，人均收入上升到4000多元，義務“和美鄉(xiāng)村”建設已經(jīng)被浙江省全面推廣。本省麗水市則是從確權、護權和活權

31、三方面入手，陸續(xù)出臺文件指導鄉(xiāng)村的改革。當?shù)匾汛_權登記宅基地約42萬多宗，其中閑置或半閑置的宅基地數(shù)量占總數(shù)的1/3，宅基地閑置情況嚴重。經(jīng)過改革以后，給與合格農(nóng)戶宅基地和房屋使用權證書，對抵押的情況做好明確登記，參與使用權流轉(zhuǎn)的農(nóng)村村民可以合法增收。出于產(chǎn)權保護的目的，麗水市還規(guī)定了宅基地使用權流轉(zhuǎn)的期限最長為20年，申請之后要等到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府辦理登記手續(xù)，然后再發(fā)放給使用權人使用不動產(chǎn)權的證書，證書持有人可以合法地處置宅基地及農(nóng)房的使用權。江西省余江區(qū)是全國農(nóng)村宅基地等三項制度改革試點縣，堅持“誰改革誰獲利”的原則，循序漸進，創(chuàng)新“宅票”形式來和農(nóng)民交換閑置的宅基地，然后農(nóng)民憑“宅票”可以

32、選擇重換宅基地住房，也能根據(jù)自家經(jīng)濟條件去鎮(zhèn)上買地蓋房或者購買商品房享受優(yōu)惠。余江區(qū)還加強指導各鄉(xiāng)村地區(qū)關于宅基地的確權頒證工作，落實對農(nóng)村村民的宣傳教育工作，始終堅持一戶一宅原則，根據(jù)制定的面積標準量算各家各戶，然后進行確權和登記，對貼合政策符合標準的農(nóng)戶給頒“房地一體”不動產(chǎn)權證書，而對由于各種原因形成的一戶多宅情況只登記不發(fā)證。同時，該試點地區(qū)對宅基地所有權主體進行明確，也成立了村民理事會靠自治減少改革阻力。在使用權方面，制定了宅基地有償使用的實施細則，建立了多種退出路徑和安置方式，允許使用權人以轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)，管控宅基地使用范圍。余江改革試點的成果也獲得了省里的肯定和推廣。 沿海

33、地區(qū)以福建省晉江市為例，在確權工作方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也可以負責審批，按規(guī)定標準登記發(fā)放證書已經(jīng)達百分之九十以上了，改革以來成立了村民事務理事會，村集體的所有權得以落實，對宅基地的管理、監(jiān)督都獲得了實權。該市召開專題會議改進意見，開展了資格權的認定工作，保障農(nóng)戶的自己宅基地的獲益權利，使用權流轉(zhuǎn)則擴大到全市集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)，允許抵押貸款，讓閑置的農(nóng)村房屋可以在鄉(xiāng)村旅游中發(fā)揮出價值，集體和農(nóng)戶共同收益。對比以上案例，發(fā)現(xiàn)在南方地區(qū)改革帶來的效益明顯高于北方，從我國地理環(huán)境來看，南方有水利條件，農(nóng)作物也可達一年三熟，農(nóng)村居民一年大部分時間都在勞作，經(jīng)濟區(qū)位要比北方有優(yōu)勢，村民對于改革帶來的好處很期待，認

34、同度比較高，而北方阻礙大過南方，作物一年一熟，冬天大部分農(nóng)民離開農(nóng)村去謀生計，宅基地閑置率也高，雖然這幾年都在努力推進改革，但仍受限于民眾的觀念，而且因為相關法律不足，沒有有效的制度保障，改革取得的結果不盡人意。4 宅基地三權分置的路徑探索4.1 三權分置面臨的問題關于農(nóng)村宅基地的這個改革措施已經(jīng)在許多試點地方開展兩年多了，上文通過對我國南北方的幾個試點比照之后也發(fā)現(xiàn)該項制度還有許多不成熟的地方待改進，表現(xiàn)在以下內(nèi)容：（1）相關部門指導欠缺可操作性，分工不明確中央實行宅基地三權分置以來，主導部門對于各試點地區(qū)的考察不足，指示缺乏實際性，規(guī)劃不到位，頂層設計不完善，政策扶持有待加強，放活使用權后

35、市場一擁而上，政府的把控不到位，財政支持和管理體制都有待完善，對于如何清晰界定“三權”以及保障農(nóng)戶的權益等方面還需要逐步探索改進。（2）地方實踐不成熟，形成不了有效推廣的局面改革處于目前的初步探索階段，雖然各地的實踐模式各具特色，但也顯得混亂，對優(yōu)秀成果沒有積極推廣，對潛在問題尚未解決，追去短期利益而忽視農(nóng)民的權益保障。在落后的農(nóng)村環(huán)境下小農(nóng)意識影響仍很大，基礎設施也嚴重滯后，村民對于改革的積極性不高，從而制約宅基地制度的推行。有些地區(qū)沒有做到因地制宜，而是一味效仿試點經(jīng)驗，不考慮當?shù)剞r(nóng)村農(nóng)民的情況，引起社會局面的不穩(wěn)定。（3）所有權、資格權、使用權界限不清，缺少法律保障雖然法律規(guī)定宅基地屬于

36、集體所有，但實際處理問題中發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟組織、村民委員會和合作社之間缺乏有效的溝通，宅基地的集體所有權被“虛化”“弱化”，對于宅基地的管理、處分沒有產(chǎn)生很好的效力。從“兩權”到“三權”，新舊制度的銜接不是很流暢，預警風險機制不完善，新設的資格權關系改革成敗，但是資格權的認定還存在很大問題，隨著社會主體的多元化，資格權范圍不好確定，資格權和使用權主體的關系不明確，加之集體經(jīng)濟組織成員的退出加入流動頻繁，致使農(nóng)戶資格權經(jīng)常性的變動，這些挑戰(zhàn)都實實在在存在著。另外對宅基地使用權的流轉(zhuǎn)范圍還存在許多的條條框框限制著，流轉(zhuǎn)市場中主體混亂，職責不清，財政保障不足，法律法規(guī)沒有明確的說法，“三權”入法還有很

37、長的路要走，對于農(nóng)民的權益來說這都是亟待處理的難題。（4）宅基地底數(shù)不清，拆遷后補償難以落實，侵犯農(nóng)民權益的事件時有發(fā)生我國城鎮(zhèn)化水平不斷上升，吸引著愈多的農(nóng)民去縣城打工定居，脫離農(nóng)村的人數(shù)在不斷上升，空閑下來的宅基地和房屋也在增加，而農(nóng)村宅基地布局一直都缺乏很好的規(guī)劃，亂占、超占現(xiàn)象比較嚴重，宅基地低效利用，在2015年試點開始以前，江西余江區(qū)的一戶多宅數(shù)量占總戶數(shù)的三分之一以上，全區(qū)宅基地九萬多宗，閑置的就有兩萬多宗，這對環(huán)境和耕地保護都產(chǎn)生了不小的影響。在城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的背景下，農(nóng)村房屋拆遷補償卻沒有很好的執(zhí)行，農(nóng)民的房屋土地被低價賣給政府使用，相應的補償遠遠不抵農(nóng)戶的付出，政策扶

38、持還需加強，而且有的地方存在著隱形市場，個體買賣宅基地現(xiàn)象不絕。實行了宅基地三權分置的改革后產(chǎn)生的許多后續(xù)問題都很棘手，集體經(jīng)濟組織解決不了這些新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，沒有完善到位的配套服務，基層民意不好上達到政府有關部門，使得農(nóng)村居民很難維護好自己的宅基地權益。4.2 提升路徑本人分析參考了以上幾個改革試點地區(qū)的實踐情況，于此提出一些粗略的看法，以希為宅基地三權分置的更好推廣做出自己的努力。具體來說，一是確保不動產(chǎn)確權登記正常進行的同時再開展農(nóng)村宅基地相關權利的登記，農(nóng)村土地確權要保質(zhì)保量，宅基地的確權工作才能有所好轉(zhuǎn)。要一直保障集體經(jīng)濟組織所有人的地位，充分發(fā)揮村集體組織的作用，強化其自主管理、自主

39、分配的能力，通過確權給農(nóng)民的資格權更好的保障，這方面可以借鑒余江區(qū)的“宅票”改革經(jīng)驗，在放活使用權以后對進入農(nóng)村的社會資產(chǎn)加強監(jiān)督審批，嚴禁私人莊園和別墅的建造，嚴禁違法進行非農(nóng)建設，對破壞基本農(nóng)田、不守耕地紅線的情況嚴懲不貸，宣傳依法進行土地交易，引導農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)合法有序進行。土地公有制的地位要始終堅持，政府要嚴格管控土地市場，各部門負責到位，保護好村集體組織的權益，也要保障村民的合法利益不受侵犯。拿江西省余江區(qū)改革來說，要繼續(xù)堅持改革之初“公開公平公正”和“群眾路線”兩個核心理念，建設新農(nóng)村過程中始終維護農(nóng)民權益。二是立法方面的工作要做好，目前自然資源部組織啟動了立法的調(diào)研來深化宅

40、基地制度改革，其他有關部門要積極配合，盡早推動宅基地法規(guī)條例入法，利用責任追究制度改善政府管理，基層情況要落實上報，上級要在民主基礎上正確指導。政府部門要把握好自己的角色，各司其職，因地制宜協(xié)助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織做好土地規(guī)劃，管理好宅基地的流轉(zhuǎn)、抵押等市場，同時注意積極改進村民自治，擴大民主范圍。雖然近年來國家陸續(xù)修正下發(fā)了一些文件來規(guī)范農(nóng)村土地的相關問題，但是正式的法律仍然很少，效力不足，需要總結試點地區(qū)的經(jīng)驗，盡快立法然后推廣。三是政府要規(guī)范宅基地使用權流轉(zhuǎn)市場，增加透明度，鼓勵創(chuàng)新形式，比如公開競價、網(wǎng)上交易的方式，在放活市場的同時要加強管理，完善審批制度，對宅基地使用權的年限確定要合適恰

41、當，使用權流轉(zhuǎn)范圍放寬以后有序開展宅基地的流轉(zhuǎn)和退出程序。上級部門可以幫助鄉(xiāng)村宣傳推廣宅基地有償使用、獎勵自愿退出的形式，要尊重農(nóng)戶的意愿，加強民主協(xié)商。村委會和村集體經(jīng)濟組織要保障這些工作的順利執(zhí)行，嘗試多元化的權能實現(xiàn)形式，給農(nóng)民實質(zhì)性的收益，改革成果要集體與農(nóng)戶共享，保障農(nóng)戶的生存和發(fā)展。四是探索多元化的增產(chǎn)增收路徑，加大政府扶持，優(yōu)化農(nóng)村配套服務，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)建農(nóng)村特色品牌，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，利用農(nóng)村空置的建設用地來發(fā)展農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，以財政、技術支持為后盾進行新農(nóng)村建設，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)村的現(xiàn)代化和農(nóng)民生活的富裕已經(jīng)不再寸步難行。 結 語農(nóng)村宅基地三權分置改革是土地制度改革

42、的關鍵一步，經(jīng)過這兩年的探索已經(jīng)形成了新的形勢，理論與實踐都得到了加強和完善。雖然目前還是試點地區(qū)先行，但其在開發(fā)農(nóng)村閑置土地資源的價值，推動鄉(xiāng)村治理體系建設，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題方面貢獻了積極的力量，該制度適應了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的布局，激發(fā)了農(nóng)村社會的活力，使農(nóng)民能夠增產(chǎn)增收，相關的權利也能有更好的實施環(huán)境。改革就是“辭舊迎新”，但改革也急不得，操之過急容易導致農(nóng)村農(nóng)民權益受損，漏洞難補，邁開步子追趕城市的同時，也要保證好農(nóng)村發(fā)展的質(zhì)量和效力，農(nóng)村的資源優(yōu)勢將會隨著改革的推進轉(zhuǎn)為農(nóng)民伸手可及的利益。參考文獻1 房建恩.鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權分置”的功能檢視與實現(xiàn)路徑J.中國土地

43、科學,2019,33(05):23-29.2 付宗平.鄉(xiāng)村振興框架下宅基地“三權分置”的內(nèi)在要求與實現(xiàn)路徑J.農(nóng)村經(jīng)濟,2019(07):26-33.3 黃琍.關于農(nóng)村宅基地“三權分置”研究J.法制與社會,2019(15):224-225.4 胡振華,承露.中國現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)探究J.溫州大學學報(社會科學版),2019,32(06):28-35.5 韓瑞凱. 問題導向下農(nóng)村宅基地“三權分置”相關模式和路徑研究C. 中國城市規(guī)劃學會、重慶市人民政府.活力城鄉(xiāng) 美好人居2019中國城市規(guī)劃年會論文集（12城鄉(xiāng)治理與政策研究）.中國城市規(guī)劃學會、重慶市人民政府:中國城市規(guī)劃學會,2019:47

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46、三權分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的困境與出路J.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2020(01):99-101.18 朱明佳,楊子生.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下宅基地“三權分置”的實踐探索與優(yōu)化建議J.安徽農(nóng)學通報,2020,26(04):5-8.致 謝大學馬上就要步入尾聲了，四年的時光磨礪了我，讓我對自己有了更清晰的認識。在最后這段時間里，我努力完成了自己的畢業(yè)論文相關工作，受益匪淺，從剛開始的一無所知，到接受老師的指導，自己獨立查找資料，最后完成論文的寫作，每一次的改善我都有所進步，如釋重負的同時也感慨頗多。在此，首先感謝我論文的指導老師xxxx大學公共管理學院土地資源管理的xxx老師，她悉心地指導我多遍修改論文，雖然因為疫情原因不能面對面交談，但老師通過網(wǎng)絡給我提出了許多寶貴的意見，幫助我做好最后的工作。其次，我要感謝在大學四年任課老師的栽培，他們的嚴謹作風、專業(yè)素養(yǎng)給我樹立了學習的榜樣，也感謝和我共同生活了四年的同學，在論文的探討和知識分享過程中我們懂得要更加珍惜這段友誼。最后，衷心地感謝主持論文評閱和答辯的老師，感謝各位老師的辛苦工作，幫助我順利完成學業(yè)。大學階段要結束了，但這些經(jīng)歷、這些記憶都將伴隨我以后的歲月，為我走好人生之路指引方向。