《農村研究論文-“鄉(xiāng)政村治”中鄉(xiāng)村關系的兩種極端走向及調適建議.doc》由會員分享，可在線閱讀，更多相關《農村研究論文-“鄉(xiāng)政村治”中鄉(xiāng)村關系的兩種極端走向及調適建議.doc（12頁珍藏版）》請在裝配圖網上搜索。
1、農村研究論文-“鄉(xiāng)政村治”中鄉(xiāng)村關系的兩種極端走向及調適建議摘要：“鄉(xiāng)政村治”模式在實踐中異化了村民自治的性質，形成鄉(xiāng)村關系的矛盾分裂，并向兩個極端方向發(fā)展：“附屬行政化”和“過度自治化”。本文分析了這兩個極端的現實表現、形成原因并提出了一些調適意見。關鍵詞：鄉(xiāng)政村治附屬行政化過度自治化在我國，“鄉(xiāng)政村治”是作為“村民自治”的現實表現和應然選擇提出來的?！班l(xiāng)政”以國家強制力為后盾，具有行政性和集權性，是國家基層政權所在；“村治”則以村民意愿為基礎，具有自治性和民主性，由村民自己處理基層社會事務。顯然，“鄉(xiāng)政村治”不僅是合理的，而且是必需的，因為它可以調動國家和社會兩個方面的積極性。但事實上，“
2、鄉(xiāng)政村治的格局和體制違背了村民自治權的基本法理和村民自治立法宗旨”。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會相互關系的平衡和契合是困難的，“只要村委會承擔來自上級政府的行政管理任務，那么它們的關系就非常可能具有領導與被領導的特征，而很難保持指導與被指導關系的性質”。在實際運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間的復雜矛盾有時會走向兩種極端：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為推行政務而強化對村委會的行政滲透，導致村委會“附屬行政化”；以村委會為代表的村民自治權過分膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正當的行政管理難以有效實施，即出現“村官無人管”、“獨立王國”等“過度自治化”的傾向。一、鄉(xiāng)村關系的兩種極端表現第一、國家權力對村莊權力的侵蝕導致村委會“附屬
3、行政化”1、控制村委會，變“鄉(xiāng)政村治”為“村務鄉(xiāng)治”。村民自治制度的推行，從根本上改變了國家基層政權的運行方式，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導總有理由和辦法讓制度符合自己的意趣：1）扶植村莊代理人，實現對村委會的控制。村組法第十一條規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員?！边@一規(guī)定使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政隸屬關系喪失了合法性依據。但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導作為“村民天然的政策解釋者”是不甘心失去自己在村莊的影響的，叫嚷“不領導村莊，國家的任務誰去完成？”，于是竭盡所能（如干預、操縱選舉，推翻選舉結果等）在村莊扶植自己的代理人：村民委員會，這樣，在培養(yǎng)了村
4、委會對自己政治親和力和政治依賴心理的同時，又依據其強勢話語權和資源壟斷權賦予其體制內合法權力光環(huán)。村委會往往只是一味執(zhí)行或迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，忙于“收糧、催款、刮宮、引產”，而采取犧牲村民利益或者直接占據村民自治權，從而呈現出“附屬行政化”傾向。于是，名義上是村民選舉出的村民委員會實際上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的下級機關或派出機構，傳統(tǒng)的“政社合一”下的命令指揮式管理方式又在村民自治旗幟下暢行其道。即使是實行直選的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的意志也能得以實現。他們主要通過宣傳、說服工作，在候選人資格認定，確定正式候選人等環(huán)節(jié)上做文章，實施影響力。我們在四川某市調查中發(fā)現，該市某鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長到
5、村黨支部書記皆認為農民素質太低，只考慮眼前利益，缺乏民主素質等為由，為選舉設置重重障礙。有關研究資料和我們的調查均顯示，現階段的村委會選舉大多是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從手段到目標的直接控制中完成的。2）借助于“村財鄉(xiāng)管”來強化對村委會的控制。“村財鄉(xiāng)管”是指村里財務由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)管統(tǒng)籌。依據我們對四川省一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查，村財鄉(xiāng)管主要表現形式是將村中所有的資金、賬目統(tǒng)一上繳到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一專職副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責統(tǒng)管。村里若需花錢，要事先由村委會和村黨組織拿出預算，再報經鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、批準；還有的地方將村里的會計人員統(tǒng)一集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，用管住會計人員的辦法來管住村里的資金和其他財產。通過加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對以村級財務收支為核心的經濟活動
6、的監(jiān)督制約力度，以此來重新調整鄉(xiāng)村關系，達到擴張鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力、控制村委會的目的。村財鄉(xiāng)管弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導關系，強化了傳統(tǒng)的行政領導關系，不利于村干部改變過去那種只對上不對下的工作作風，實現服務群眾的目的。因此，“村財鄉(xiāng)管”只是實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對村莊權利控制的“經驗”之舉，而非達致村民自治的成功之為。2、通過控制村級黨組織控制村莊內部事務。這是一種間接的但又是非常有效的控制手段。在目前基層政權體制安排中，存在黨委系統(tǒng)的隸屬關系和政府系統(tǒng)的行政指導關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不是“指導”村委會。一般來說，在每一屆村委會換屆選舉之前，都要先進行村黨組織的換屆選舉，根據黨
7、章規(guī)定，村黨組織一般都是通過全村黨員大會選舉產生，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨組織書記候選人，而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村黨組織書記候選人，落選的可能性很小，即使落選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人，以保證合乎其意愿者當選。而當選的村黨組織書記則自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖，實施對村委會的領導。這樣就會使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導關系，變?yōu)閷嶋H上的領導關系。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般同時又是黨委副書記，村委會接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導就是接受黨的領導。而在筆者走過的村中，村黨組織書記幾乎毫無二致地告訴筆者：“在村里，村主任只是我的助手?！边@種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常借助村黨組織對村級事務的“領導核心作用”，對村民委員會進
8、行間接控制。2000年，農村基層民主中引起全國轟動的一件事就是山東省棲霞市57名村委會主任、委員集體向中央有關部門遞交了他們的辭職信。人民日報等媒體進行了公開調查和報道，主要原因是村支部書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持下獨攬大權，使得民選的村民委員會無法開展工作。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民會議(或村民代表會議)的民主決策權利的踐踏。按照村組法的規(guī)定，村干部的工資待遇或誤工補貼、村集體經濟收益及使用、分配，村集體經濟項目的立項、村民的承包經營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，都必須提請村民會議討論通過后才能決定是否辦理。但相當一部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然沿用過去的老辦法，用行政命令代替村民會議(或村民代表會議)對村莊自身事
9、務進行決策。很多地方村干部的工資待遇也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)定；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還直接插手村集體經濟事務，從中牟利。4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府堵塞了民主監(jiān)督的渠道。我們在四川省一些地方的實地調查結果印證了很多學者的觀點：村委會70以上的精力是應付來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務安排，實際上充當了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“一條腿”的角色，二者的關系也變?yōu)椤袄婀矘s”關系。在“壓力型體制”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的任務是鋼性任務，與村內事務存在沖突是正常的。但是民選出的村委會卻不得不把完成上級任務為己任。為完成上級分配的任務，村委會經常采取非常規(guī)的、侵犯村民利益的做法。但當農民依照法定程序對村干部進行監(jiān)督時又常常會遭到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的阻撓甚至破壞。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村
10、委會的這種“共事依賴”關系、“利益共榮”關系是不允許村民打破的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會干部違法行為的有目的縱容包庇，導致村委會干部經?！胺蠲`法”，奉命直接違背民意，這是與村民自治制度極不協(xié)調的畫面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊權力的過分侵蝕，必然導致村民自治性質異化，進而使村莊陷于癱瘓。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一系列侵權行為導致村委會表現出了明顯的行政化特色，“使得村組法的制度安排既未能調動起來自村民的社會積極性，又增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的困難?！边@種狀況對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，村民自治成了自己的“政績工程”、“形象工程”；對村莊而言，村委會作為村民自治組織形同虛設，村民自治制度淪為一塊招牌，這樣，“混亂村”、“癱瘓村”的出現也就是自
11、然的了。第二、村委會組織的“過度自治化”傾向前述分析中已經看到現實生活中的村委會已經具備了濃重的行政化組織色彩，這也給自身走向“過度自治化”提供了條件和便利；村民自治制度的推行為村委會獨立于國家政權之外提供了借口和空間；村委會產生的民選方式則為村委會組織的“過度自治化”提供了語義支持。比如，某些村委會單純從本村莊利益出發(fā)，往往不愿接受鄉(xiāng)政府指導，甚至力求擺脫鄉(xiāng)政管理。實際上，越來越多的村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不再唯命是從，而是采取各種方式弱化、抵制政府的過分干預。應該說，村委會的這種行為在一定范圍內，是合理的，也是合法的，因為村組法已賦予了村委會自治權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得對村委會隨意發(fā)號施令，將其作為下屬
12、組織。但有學者在調查中發(fā)現，有少數村委會為了自己特定的利益，有意識地強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。當村民責怪村委會不能維護村民利益時，村委會就將全部責任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當鄉(xiāng)鎮(zhèn)責怪村委會協(xié)助工作不力時，它們又把責任全部推給村民。還有個別村委會干部甚至認為：“我是本村群眾選舉出來的，我只對群眾負責”。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代理人，有權決定自己的內部事務，沒有必要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和監(jiān)督。于是，他們對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態(tài)度，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭暗抗，從而使村委會呈現出“過度自治化”的傾向，從而給政府的工作帶來被動。二、原因探
13、析“鄉(xiāng)政村治”體制下造成鄉(xiāng)村關系出現上述兩種極端偏離的原因是非常復雜的。本文僅從村民自治制度設計和“鄉(xiāng)政村治”運行機制以及矛盾主體等方面加以分析：第一、村民自治制度供給短缺現階段，村委會組織法作為村民自治的一個基本制度安排，立法精神是十分明確的，但由于缺乏具體的執(zhí)行制度的有效支撐，使得現行的成文法律過于原則化，鄉(xiāng)村關系存在著制度短缺的現象。村組法第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！边@從原則上規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的指導-協(xié)助關系，而不是領導與被領導關系。但這些規(guī)定
14、都過于原則，難以操作，既沒有明確規(guī)定指導、支持、幫助的內容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定協(xié)助的范圍和形式。在全國各省人大制定的村組法實施辦法中，只有個別省份明確列舉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體指導事項，其它更多地方只是對村組法的規(guī)定作簡單重復或略加補充，甚至有的省份出臺的實施辦法中根本沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關系的專門條款。模糊不清的法律規(guī)定客觀上給予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府巨大的自由裁量權，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠以指導為名對村委會的正常工作加以干涉，損害村民自治權益。另外，從村委會與村黨支部的關系來看，現有法律制度同樣也未能明確劃分村委會與村黨支部的職權范圍，有關規(guī)定多是定性的、模糊的。第二、壓力型行政運行體制壓力型體制一般指
15、的是一級政治組織為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項任務指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。現實中，由縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到村的指標經常是層層加碼，并加以具體化和數字化，以指標和任務的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標、任務的完成情況作為評價、考核的主要依據，對下級行政機關進行政治和經濟方面的獎懲考核，有的甚至采取“一票否決制”（如目前縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的工作考核普遍實行“三個一票否決制”，即計劃生育一票否決制、信訪社會治安一票否決制、發(fā)展經濟一票否決制），下級行政機關官員承受著來自上級行政機關的巨大壓力。這種狀況使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有控制村委會才能完成各職能部門的任務，而村委會也只能是拼
16、命完成上級的任務，沒有時間和精力問津村民自治工作。第三、從矛盾主體上看，鄉(xiāng)村關系矛盾很大程度上源于兩種“代理人”角色利益之爭。從一般意義上來說，任何一個政權組織、政府機構或自治組織都是由人組成的，它們不可避免地帶有人性的特征，即它們都具有人性的自利性質，從自身利益出發(fā)，謀求自身利益最大化。加之改革前中國是“高度組織國家內的低度整合”的社會結構（或唐尼索恩提出的“蜂窩狀結構”），給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織和村民自治組織提供了索取自身利益的可能條件和制度空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權（充當了國家政權的“代理人”角色）擁有比村民多得多的政治、經濟、組織和文化資源，它們便能較為便利、有效地利用制度空隙，成功地對村民實現制度侵權
17、。于是這種制度的空隙客觀上成了基層的干部利益群體謀求自己利益的活動空間。在推行村民自治制度時，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往從自身利益考慮，總是要大打折扣，甚至以種種手段抵制、截流國家下放給農村社會的政策，既不“放權”也不“讓利”給村莊。村委會作為民選的村民合法代言人，實際上以“村莊代理人”的角色與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對話，不情愿甚至拒絕接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導。由于村委會是由民選產生，村委會成員最大限度攫取自身利益的行為，便而顯得有恃無恐，不把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府放在眼里，從而使得村委會組織呈現出“過度自治化傾向”。三、調適建議“鄉(xiāng)政村治”是用以解決村民自治政策背景下適應現代化目標選擇，國家政權如何有效控制農村社會，又如何充分發(fā)揮農村
18、社會“自治精神”的體制性安排?！靶枰鉀Q的核心問題被認為是如何改造傳統(tǒng)的政治結構和權威形態(tài)，使其在新的基礎上重新獲致合法性并轉換成具有現代化導向的政治核心。”需要關注的是“法內自治”、“政治領導”、“行政指導”三位一體在現階段農村社區(qū)所構筑的制度框架以及在這種框架內的有效運行機制?！班l(xiāng)政”與“村治”之間的對接“并非國家政權內的上下級行政權力對接,而是作為國家基層政權的鄉(xiāng)政管理權與作為農村基層社區(qū)的村民自治權的對接?！睘榇耍ㄗh進行以下調整：1、轉變政府職能，完善法規(guī)制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的管理權限。政府職能轉變，就是在承認政府權力有一定限度的前提下，還權于社會、還權于企業(yè)、還權于市場、還權于公民，改變過去政府包攬一切的做法。經過改造后的
農村研究論文-“鄉(xiāng)政村治”中鄉(xiāng)村關系的兩種極端走向及調適建議.doc
