我國(guó)公共政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題與原因分析.doc

我國(guó)公共政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題與原因分析所謂公共政策，即公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。它的作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)。其表達(dá)形式包括法律規(guī)、行政規(guī)定或命令、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書(shū)面的指示、政府規(guī)劃等。公共政策執(zhí)行在整個(gè)行政管理活動(dòng)中有著十分重要的地位。作為政府調(diào)控社會(huì)成員之間利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共利益的合理分配及具體行政目標(biāo)的重要手段之一，在社會(huì)飛速發(fā)展的今天，公共政策越來(lái)越發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，由于各種主客觀因素的影響，公共政策在執(zhí)行過(guò)程中往往容易出現(xiàn)偏差，嚴(yán)重影響了政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。對(duì)于我國(guó)公共政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，結(jié)合有關(guān)資料我總結(jié)了以下三個(gè)方面：（一）公共政策內(nèi)容的偏離。在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行部門難免會(huì)考慮自身利益而偏離執(zhí)行政策的內(nèi)容。擅自改動(dòng)部分政策內(nèi)容，選擇性執(zhí)行政策內(nèi)容抑或延伸莫須有的政策內(nèi)容，這些行為都對(duì)公共政策偏離預(yù)期效果產(chǎn)生不同程度的負(fù)面影響。當(dāng)需要執(zhí)行的政策與負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)、部門存在利益沖突時(shí)，執(zhí)行機(jī)關(guān)就制定與上級(jí)機(jī)關(guān)公共政策表面相一致， 實(shí)際上相違背的執(zhí)行措施，妨礙公共政策的全面實(shí)施。執(zhí)行對(duì)自己有利的內(nèi)容，而擅自變動(dòng)于自身不利的內(nèi)容，嚴(yán)重影響黨和圍家的形象，極大損害了我國(guó)社會(huì)主義政策的權(quán)威性、嚴(yán)肅性以及國(guó)家和人民利益。當(dāng)?shù)胤秸畣挝蛔⒅刈陨砝娲笥趪?guó)家時(shí)，執(zhí)行機(jī)關(guān)便對(duì)上級(jí)政策指令或命令進(jìn)行篩選，選擇對(duì)自身有利的規(guī)定執(zhí)行。合利執(zhí)行，不合利不執(zhí)行，在執(zhí)行中見(jiàn)黃燈便走，見(jiàn)紅燈便繞道。置國(guó)家的利益于不顧， 站在小團(tuán)體利益的立場(chǎng)上鉆政策的空子，斷章取義，為我所用，極大程度妨礙了上級(jí)部門目標(biāo)的實(shí)施。當(dāng)然，在公共政策的執(zhí)行中也有執(zhí)行部門為了本地利益采取一些土政策， 或附加一些原目標(biāo)所沒(méi)有的內(nèi)容， 致使政策不能準(zhǔn)確執(zhí)行到位而出現(xiàn)政策失真。特別是一些地方，打著貫徹上級(jí)政策要結(jié)合本地實(shí)際的旗號(hào)， 另立一套規(guī)定， 自行其是，謀取私利，嚴(yán)重阻礙了政策執(zhí)行的力度和效果。（二）公共政策執(zhí)行不到位。有些單位在政策執(zhí)行過(guò)程中，只是象征性地做表面文章，沒(méi)有具體措施，對(duì)國(guó)家的公共政策陽(yáng)奉陰違，拒不執(zhí)行或象征性的執(zhí)行，直接使政策被擱置，使政策成了一紙空文。抑或?qū)ι霞?jí)政策虎頭蛇尾、前松后緊，敷衍塞責(zé)、延宕推拖，消極執(zhí)行，致使一些政策在執(zhí)行中難以達(dá)到預(yù)期效果， 甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)， 給國(guó)家和人民的利益造成重大損失。（三）公共政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的矛盾。在現(xiàn)實(shí)工作中，由于部門之間職責(zé)劃分不清晰， 有時(shí)有一些政策在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)因部門之問(wèn)的權(quán)與利的爭(zhēng)奪， 部門間的紅頭文件或執(zhí)行文書(shū)相互打架，政出多門，使政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象，“婆說(shuō)婆有理， 公說(shuō)公有理”。 一項(xiàng)公共政策由幾個(gè)部門共同執(zhí)行時(shí)，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)兩樣結(jié)果，使政策對(duì)象難以適從，不知聽(tīng)從那一個(gè)部門的執(zhí)行意見(jiàn)或決定?？傊覈?guó)公共政策的執(zhí)行尚不能有法可依，準(zhǔn)確執(zhí)行，終缺乏有效的執(zhí)行機(jī)制保障我國(guó)公共政策的有效實(shí)施。綜合多方面，具體原因大致如下：（一）公共政策本身的因素公共政策執(zhí)行本身是一個(gè)極為復(fù)雜的過(guò)程，公共政策執(zhí)行的效果往往要受到諸多因素的影響和制約，其中公共政策制定得科學(xué)與否直接影響到政策的執(zhí)行效果，公共政策本身的優(yōu)劣是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度大小的先決條件。1.公共政策缺乏合理性。在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，之所以有些政策得不到切實(shí)的推行，一個(gè)很常見(jiàn)的原因就是這些政策本身缺乏合理性。有的政策方案不正確不合理，政策方案不能反映客觀存在的情況，不符合社會(huì)發(fā)展要求和人民根本利益，不是建立在調(diào)查研究、理性分析和科學(xué)判斷的基礎(chǔ)上，而是主觀臆想的結(jié)果。從根本上說(shuō)，政策自身缺陷是政策供給質(zhì)量問(wèn)題。2.公共政策缺乏明晰性。政策目標(biāo)的明晰性是政策有效執(zhí)行的重要前提條件之一，是政策執(zhí)行有效的關(guān)鍵所在，是政策執(zhí)行的依據(jù)，也是對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行評(píng)估和控制的基礎(chǔ)。作為人們行為的一種規(guī)范，政策必須明確、清晰，決不能模棱兩可、含糊不清，否則就會(huì)因政策執(zhí)行者對(duì)政策目標(biāo)和內(nèi)容的誤解或曲解而造成政策執(zhí)行的阻滯。3.公共政策缺乏穩(wěn)定性。作為對(duì)社會(huì)資源和利益進(jìn)行權(quán)威性分配的方案，政策如果朝令夕改，隨意變動(dòng)，就會(huì)導(dǎo)致先參加分配的政策目標(biāo)群體和后參加分配的政策目標(biāo)群體處于不同的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)之下，形成同一條件、不同規(guī)則、不同結(jié)果的不合理狀況，進(jìn)而造成普遍的結(jié)構(gòu)性短期行為，在此基礎(chǔ)上演化出致使政策變形走樣的投機(jī)執(zhí)行的可能?！耙诲N子買賣”、“撈足了就走”的短期行為就會(huì)取代對(duì)未來(lái)的周全考慮，在他們看來(lái)，未來(lái)是什么樣子，誰(shuí)都不知道。于是，政策執(zhí)行過(guò)程中各種各樣因投機(jī)鉆營(yíng)而導(dǎo)致政策目標(biāo)不能圓滿實(shí)現(xiàn)的行為便在所難免。政策缺乏穩(wěn)定性會(huì)導(dǎo)致政策體系的結(jié)構(gòu)性紊亂，從而造成政策間的摩擦和沖突以及政策間的不銜接和空白。如果政策變動(dòng)頻繁，勢(shì)必造成政策之間的脫節(jié)，導(dǎo)致政策調(diào)節(jié)的“盲區(qū)”以及政策界限模糊的灰色區(qū)域，為政策執(zhí)行過(guò)程中的投機(jī)鉆空子行為提供便利條件。政策缺乏穩(wěn)定性還會(huì)導(dǎo)致信賴關(guān)系的破裂。政策頻繁變動(dòng)、朝令夕改，往往使政策執(zhí)行主體感到無(wú)所適從，長(zhǎng)此下去，他們便會(huì)慢慢失去對(duì)政府及其政策的信賴，從而漠視政策，導(dǎo)致令不行、禁不止，政策的權(quán)威嚴(yán)重流失。4.公共政策缺乏公平性。公平常常是就分配而言的，政策目標(biāo)群體對(duì)于政策這種權(quán)威性社會(huì)價(jià)值分配方案的接受與否在很大程度上取決于政策本身是否具有公平性。一般來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)政策如果能使目標(biāo)群體感到公平合理，它就容易被接受；反之，如果一項(xiàng)政策被目標(biāo)群體認(rèn)為是不公平的，或者被視為是對(duì)自已利益的相對(duì)剝奪，接受這項(xiàng)政策自然就比較困難，盡管不公平的政策有時(shí)可以借助于某種公共權(quán)力來(lái)予以強(qiáng)制執(zhí)行，但是人們常常也會(huì)采取各種各樣的方式對(duì)其予以拒斥，使其發(fā)生變形、走樣，我們通常所說(shuō)的“上有政策，下有對(duì)策”的做法在某種程度上便是這種情形的典型表現(xiàn)形式。（二）利益因素利益是政策規(guī)避的內(nèi)在動(dòng)因。政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中必然進(jìn)行成本收益預(yù)期。公共政策的實(shí)質(zhì)是對(duì)利益和資源的調(diào)整劃分，而政策的最終執(zhí)行者又都是有著自身利益追求和行為傾向的人，他們?cè)谡邎?zhí)行中不可能做到“價(jià)值中立”，而是必然進(jìn)行成本收益預(yù)期。如果在政策執(zhí)行中其實(shí)際收益與預(yù)期收益之間，或者其本人收益與他人收益之間存在差距，就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)被剝奪感。這種利益受損心理直接導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題。政策實(shí)施的結(jié)果總要造成部分人受益和另一部分人受損。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和多元化利益格局的形成，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)存在各個(gè)利益主體組成的不同社會(huì)群體和階層。這些群體固然是相互影響和相互促進(jìn)的，但也是彼此制衡、相互競(jìng)爭(zhēng)和沖突的。政府在制定公共政策時(shí)，很難面面俱到地考慮到各方面的利益，使不同階層和群體，不同地域和個(gè)人的利益都能得到滿足。因此，如果一項(xiàng)公共政策威脅到執(zhí)行者的自身利益，執(zhí)行者無(wú)論出于公心或者私心，都有可能抵制和規(guī)避這一政策，從而使該項(xiàng)政策難以順利有效地執(zhí)行。（三）制度因素1.公共政策執(zhí)行的權(quán)力配置機(jī)制不合理。它在縱向上，表現(xiàn)為執(zhí)行權(quán)在不同層級(jí)之間的配置不合理，即在中央和地方政府之間，地方各級(jí)政府之間，以及同一組織內(nèi)部各個(gè)層次之間存在執(zhí)行權(quán)的分配問(wèn)題。如有的政策執(zhí)行權(quán)過(guò)于集中，不利于調(diào)動(dòng)下級(jí)組織的積極性，不利于因地制宜按具體情況辦事，容易產(chǎn)生一刀切，從而導(dǎo)致政策敷衍和政策照搬；有的政策執(zhí)行權(quán)又過(guò)于分散，執(zhí)行主體往往各自為政、自行其是，從而導(dǎo)致政策替代和政策附加。它在橫向上，表現(xiàn)為執(zhí)行權(quán)在不同地區(qū)和不同職能部門之間的配置不協(xié)調(diào)、不明確。政策執(zhí)行權(quán)力的橫向合理配置，一直是科層制中難以解決的課題。把配置理解為分割，各機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立行使其所享有的政策執(zhí)行權(quán)，彼此間缺乏協(xié)調(diào)配合，從而導(dǎo)致政策封鎖和政策壟斷；當(dāng)執(zhí)行某一政策的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)掛靠到具體職能部門時(shí)，其它相關(guān)職能部門又傾向于少參與，使社會(huì)綜合政策演變成為單一部門的專項(xiàng)政策，從而導(dǎo)致政策變形和失真；當(dāng)執(zhí)行權(quán)力配置不明確時(shí)，如果政策執(zhí)行有利可圖，各機(jī)構(gòu)就會(huì)相互爭(zhēng)奪執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致政出多門和政策尋租；如果無(wú)利可圖，則又會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行敷衍或執(zhí)行中斷。2.政策執(zhí)行的信息溝通機(jī)制不健全。從信息論的角度來(lái)看，公共政策執(zhí)行是一個(gè)信息的發(fā)散和匯集過(guò)程：政策執(zhí)行主體一方面向社會(huì)釋放、傳遞有效信息，另一方面要不斷從社會(huì)獲取有利于政策執(zhí)行的大量信息。信息溝通機(jī)制的不健全，使政策執(zhí)行過(guò)程中的信息交流嚴(yán)重阻塞。一方面，政策制定與執(zhí)行缺乏公眾參與機(jī)制，政策透明度低，政策接受者在政策實(shí)施時(shí)往往對(duì)政策內(nèi)容和目標(biāo)一無(wú)所知，或道聽(tīng)途說(shuō)、一知半解，因而難以在短期內(nèi)認(rèn)同這一政策，政策執(zhí)行難度和風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然加大。另一方面，政策執(zhí)行缺乏信息反饋機(jī)制，政策執(zhí)行盲目性大，政策評(píng)估缺少依據(jù)，政策效果難以認(rèn)定。從控制論的角度來(lái)看，政策執(zhí)行其實(shí)是一個(gè)信息的控制過(guò)程。然而，沒(méi)有良好的信息溝通，這一過(guò)程是無(wú)法有效控制的。因此，政策執(zhí)行過(guò)程中信息渠道不暢，信息溝通失靈，政策規(guī)避在所難免。3.政策執(zhí)行的監(jiān)控機(jī)制欠缺。政策評(píng)估機(jī)制不科學(xué)，缺少正確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法。政策評(píng)估傾向于用價(jià)值判斷代替事實(shí)分析，用定性結(jié)論取代定量結(jié)論，評(píng)估結(jié)果難以作為政策執(zhí)行的考核依據(jù)，政策規(guī)避難以及時(shí)認(rèn)定，責(zé)任追究制度缺損。這表現(xiàn)為政策執(zhí)行過(guò)程缺乏有力的監(jiān)督，執(zhí)行者的政策規(guī)避難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。政策執(zhí)行效果缺乏明確的考核，難以認(rèn)定和劃分執(zhí)行者的執(zhí)行責(zé)任。政策執(zhí)行考核結(jié)果缺乏必要的賞罰措施，政策規(guī)避不能查處，政策創(chuàng)新沒(méi)有動(dòng)力。（四）人為因素從政策執(zhí)行者的角度看，執(zhí)行者的素質(zhì)，包括政策水平、工作態(tài)度、知識(shí)結(jié)構(gòu)、組織能力等都構(gòu)成了制約政策執(zhí)行的重要因素。政策水平主要體現(xiàn)為對(duì)政策的理解和把握上，由于政策執(zhí)行不是簡(jiǎn)單的照章辦事過(guò)程，而是要根據(jù)不同時(shí)間、地點(diǎn)、事件等權(quán)衡輕重、斟酌緩急做出各種不同的調(diào)適，因此執(zhí)行者對(duì)于政策的認(rèn)知理解就顯得尤為重要?，F(xiàn)實(shí)生活中，許多政策出現(xiàn)變異現(xiàn)象，就是由于執(zhí)行者不能準(zhǔn)確認(rèn)知政策造成的。政策的執(zhí)行不是一廂情愿的事情，很大程度上取決于目標(biāo)群體的態(tài)度。所謂目標(biāo)群體，就是政策的實(shí)施對(duì)象，是那些受政策作用影響而需要重新調(diào)適行為的群體。政策的目標(biāo)多種多樣，但不外乎對(duì)一部分人的利益進(jìn)行分配或調(diào)整，對(duì)一部分人的行為進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)約或改變。人們對(duì)政策的接受和落實(shí)程度，主要取決于三個(gè)因素：一是接受者的思想文化素質(zhì)；二是政策與人們實(shí)際利益的關(guān)系；三是人們的觀念意識(shí)和行為習(xí)慣。（五）政策環(huán)境政策環(huán)境是政策運(yùn)行的外部條件。良好的政策環(huán)境是特定的政策實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)、取得最大績(jī)效的大前提。政策環(huán)境可分為宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境。就宏觀環(huán)境而言，主要是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境。長(zhǎng)期的“人治”傳統(tǒng)和“臣民”意識(shí)政治文化，使人們?nèi)狈ψ袷匾?guī)則和依政策辦事的習(xí)慣，這些大環(huán)境因素使得政策執(zhí)行發(fā)生了變異。從微觀環(huán)境說(shuō)，政策執(zhí)行中人力、物力和財(cái)力的投入情況以及信息渠道的暢通與否也直接影響政策的落實(shí)。任何政策的執(zhí)行都需要投入一定的人、財(cái)、物，政策的執(zhí)行追求的是以最小的投入獲取最大的收益，但必須保證政策執(zhí)行活動(dòng)的正常開(kāi)展?，F(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì)，由于信息不通暢，各項(xiàng)政策不能直接傳達(dá)給接受者，而經(jīng)過(guò)層層轉(zhuǎn)達(dá)、傳遞，就不可避免地帶有傳遞者個(gè)人主觀色彩，造成政策失真和效應(yīng)流失。綜上，發(fā)現(xiàn)我國(guó)公共政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題并究出其原因以制定相應(yīng)對(duì)策，改善現(xiàn)有缺陷是我國(guó)刻不容緩的任務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完善的現(xiàn)階段，政府行政機(jī)構(gòu)必須擺正位置、明確職能，保證公共政策執(zhí)行的公共性，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，樹(shù)立政府的權(quán)威。