“上有政策下有對策”的動因分析 公共管理專業(yè)

“上有政策，下有對策”的動因分析【摘要】“上有政策，下有對策”這一現(xiàn)象在各級組織中都會不同程度地發(fā)生。這種現(xiàn)象的表現(xiàn)形式是多樣的，也是多方面的，有主觀也有客觀有歷史也有的。 針對這一現(xiàn)象的表現(xiàn)、危害和原因，采取完善的政策。也要考慮到政策制定的相關(guān)要因素的影響。政策的制定和政策的執(zhí)行是政策中兩個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，又是復(fù)雜的，都要受到諸多因素的影響和制約。政策執(zhí)行是把政府公共政策付諸實踐,解決社會問題的活動?！娟P(guān)鍵詞】 表現(xiàn)形式 動因分析 政策、決策、對策目 錄【摘要】1【關(guān)鍵詞】1引言1一、“上有政策，下有對策”的概念詮釋1（一）是一種普遍現(xiàn)象1（二）行政決策機制1二、“上有政策，下有對策”現(xiàn)狀分析1（一）我國行政決策體制的不科學(xué)1（二）行政執(zhí)行體制的缺陷2（三）行政監(jiān)督體制過于分散4三、“上有政策，下有對策”的不利影響5（一）對政策執(zhí)行機制的不利影響5（二）對政策執(zhí)行人員素質(zhì)的不利影響5（三）政策本身存在的缺陷6四、“上有政策，下有對策”問題解決的對策6（一）健全科學(xué)民主的決策體制6（二）加強政策執(zhí)行過程中的思想文化建設(shè)7（三）完善權(quán)力制約體系7（四）完善政策監(jiān)督機制7（五）完善政策執(zhí)行機制8結(jié)論8參考文獻9致 謝10引言“上有政策，下有對策”是我國政策執(zhí)行過程中一種常見的現(xiàn)象。任何一項政策若想得到很好執(zhí)行并產(chǎn)生積極結(jié)果，政策變通是不可少的。而變通既有積極又有消極之分：積極的政策是為了更好的執(zhí)行，做到原則性靈活性的統(tǒng)一；而消極的強調(diào)了靈活性，違背了原政策的精神。不管是消極還是積極作用，對政策執(zhí)行的相關(guān)分析都是有意義的。一、“上有政策，下有對策”的概念詮釋（一）是一種普遍現(xiàn)象“上有政策、下有對策”是我國政策執(zhí)行中長期存在著的一種普遍現(xiàn)象?？陀^上講,任何一項政策若想得到很好地執(zhí)行并產(chǎn)生積極的結(jié)果。隨著時代的發(fā)展，其表現(xiàn)形式越發(fā)多樣化。有人認(rèn)為是“上有政策，下有對策”對上級政策的“創(chuàng)新性”靈活運用，是用足、用活上級政策，有利于政策的不斷完善；也有人認(rèn)為“上有政策，下有對策”無非是對付上機政策之策，它實際上是“創(chuàng)造性地執(zhí)行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解為我所用；還有人認(rèn)為“上有政策，下有對策”是政策變通的一種表現(xiàn)形式，如果運用得當(dāng)，這樣的“對策”不僅合理而且合法。（二）行政決策機制導(dǎo)致此種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因也是復(fù)雜多樣的，我國行政決策機制的不科學(xué)，政府政策執(zhí)行過程存在缺陷，以及分散化的行政監(jiān)督機制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件，主要表現(xiàn)為政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，針對此種現(xiàn)象帶了的負(fù)面影響，必須提出相應(yīng)的治理對策。二、“上有政策，下有對策”現(xiàn)狀分析 （一）我國行政決策體制的不科學(xué)導(dǎo)致政策制定中出現(xiàn)了問題；總體而言，我國已經(jīng)建立了一套較為完整的行政決策框架，但科學(xué)性和可行性仍有待提高，如果決策機制缺乏科學(xué)性，政策也會缺乏合理性。具體表現(xiàn)在：1. 科學(xué)的決策機制尚未真正建立起來在實踐中，三方的決策權(quán)、職責(zé)范圍劃分不清晰，關(guān)系不合理，人大和政府決策職能沒有充分發(fā)掘。各級行政機關(guān)雖已組建由信息、咨詢、決策和監(jiān)督組成的決策系統(tǒng)，但目前而言，這一系統(tǒng)并未真正發(fā)揮其所應(yīng)有的作用。由于在行政決策中對信息收集、處理和應(yīng)用重要性認(rèn)知的缺失，導(dǎo)致信息不暢，致使信息在傳達過程中應(yīng)具有的準(zhǔn)確性、真實性、及時性沒能得到很好的實現(xiàn)。撇開個人見仁見智的看法，導(dǎo)致此種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因也是復(fù)雜多樣的，我國行政決策機制的不科學(xué)，政府政策執(zhí)行過程存在缺陷，以及分散化的行政監(jiān)督機制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件尚不能在政府決策中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。2. 決策程序不規(guī)范我國決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)、不完整等現(xiàn)象仍然很普遍，不少部門和基層組織在行政決策中沒有真實的調(diào)查、認(rèn)真的分析和縝密的論證等決策步驟，“一言堂”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使決策民主性缺失。地方政府和各部門領(lǐng)導(dǎo)人對于社會同步發(fā)展的科學(xué)決策理論和技術(shù)重視程度不夠，且學(xué)習(xí)能力又不足，對各種先進的現(xiàn)代決策、手段和技術(shù)缺乏了解應(yīng)用。3. 科學(xué)的決策責(zé)任制度缺失責(zé)任心淡化是決策者在決策過程中產(chǎn)生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學(xué)、有效的決策責(zé)任制度的缺乏。3.1決策力和決策責(zé)任 決策成敗和決策者的榮辱得失缺乏必然直接的聯(lián)系。3.2決策責(zé)任主體不準(zhǔn)確，所謂集體決策、集體負(fù)責(zé)往往產(chǎn)生責(zé)任擴散效應(yīng)，決策失誤后無人承擔(dān)責(zé)任。3.3決策失誤責(zé)任追查不嚴(yán)格，以“交學(xué)費”作為護身符，逃避責(zé)任追究。（二）行政執(zhí)行體制的缺陷執(zhí)行是既定的決策目標(biāo)得以實現(xiàn)的動態(tài)過程。合理的執(zhí)行機制是政策有效執(zhí)行的必要條件。當(dāng)前我國政府的執(zhí)行機制缺陷是“上有政策，下有對策”行為的重要原因：1.政策執(zhí)行中某些環(huán)節(jié)的偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行不力尤其是政策宣傳以及信息溝通體制上的缺陷。在政策執(zhí)行中，有些人不重視政策宣傳，或者宣傳出現(xiàn)失誤，政府公共政策的傳播渠道不通暢，缺乏一定的信息溝通和反饋機制，使得公共政策在宣傳過程中受阻和歪曲，嚴(yán)重影響政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行者與政策對象就政策產(chǎn)生誤解，使得政策執(zhí)行者無所適從。1.1象征性式的執(zhí)行我國的政策制定與執(zhí)行均屬于直線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這個系統(tǒng)必須按照一定規(guī)則才能正常運轉(zhuǎn)。因此，下級必須嚴(yán)格執(zhí)行上級所作的決策，必須維護上級政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。1.2“走過場”式的執(zhí)行如果有意見、有看法可以利用正規(guī)渠道和方式反映。但是在我國政策執(zhí)行過程中存在著很多象征性執(zhí)行甚至抗拒執(zhí)行的現(xiàn)象。1.3添工加料式的執(zhí)行在這種政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者們們會為了自身的利益，而在原來的政策里添加些符介自身利益的東西，而添加的這些東西與原來政策內(nèi)容相悖，缺乏應(yīng)有的合理性和可行性。1.4、附加條件式的執(zhí)行當(dāng)政策執(zhí)行者執(zhí)行的不合理的時候，直接影響到目標(biāo)的實現(xiàn)，改變執(zhí)行的方向。這些執(zhí)行者在表面打著理論聯(lián)系實際、政策執(zhí)行原則與靈活性相結(jié)合的旗號，在實際上，他們卻在暗地里自立一套，謀取私利。2.政府執(zhí)行力的弱化政府執(zhí)行力一般是指政府組織為了達到既定目標(biāo)，依法使用、調(diào)度和控制各種公共資源，政策執(zhí)行力是一種合力，政府執(zhí)行力中各個要素的優(yōu)化組合是形成高校執(zhí)行力的關(guān)鍵。執(zhí)行力弱就難以保證政令暢通。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：2.1政策本身存在漏洞政策本身的缺陷，使得有空可鉆。2.2政策缺乏合理性，政策缺乏針對性，沒有反映客觀存在的實際情況，在決策執(zhí)行時就沒有實踐的基礎(chǔ)；2.3政策缺乏合理性，盲目地將目標(biāo)定的過高，在執(zhí)行時會受到現(xiàn)實條件和政策資源的制約。2.4政策缺乏明晰性，政策目標(biāo)模糊不清、內(nèi)容混亂、主體職權(quán)責(zé)任界定不科學(xué)，就可能給政策執(zhí)行者帶來對政策目標(biāo)和內(nèi)容理解上的困難，可能會給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供可乘之機。（三）行政監(jiān)督體制過于分散行政監(jiān)督機制過于分散是“上有政策，下有對策”行為產(chǎn)生的前提。目前具有中國特色的行政監(jiān)督機制在我國雖已形成，但仍不完善，行政部門在執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)“政出多門、政令不暢”等現(xiàn)象，從而為“上有政策，下有對策”行為提供了條件。目前我國監(jiān)督機制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.缺乏監(jiān)督合力明知自己的所作所為是政策不允許的，卻要采取欺上瞞下，蒙哄過關(guān)的方式達到自己的目的。這是一種明知不能為卻要為之的行為。這造成了各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系不順，同時它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯(lián)系，未能形成一個具有“嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、高效運行”的整體。下級在執(zhí)行上級政策的過程中，對不利于自己的就制定與上級政策表面相一致的政策上報上級，而在具體執(zhí)行時卻制定一套與上級政策相違背的所謂實施方案來代替。因此，監(jiān)督中出現(xiàn)監(jiān)督區(qū)域在所難免，而在解決問題時，便出現(xiàn)多方插手和推諉、無人監(jiān)督”并現(xiàn)象。這就導(dǎo)致了監(jiān)督功能減弱，監(jiān)督機制弱化，監(jiān)督合力缺失。2.監(jiān)督法規(guī)不完善，可操作性不強行政監(jiān)督隸屬于法制監(jiān)督，但目前我國的行政監(jiān)督法制化程度仍較低。一方面由于監(jiān)督法律法規(guī)空缺。下級部門對上級的政策進行選擇、加工、分類，對自己有利的，就堅決執(zhí)行；對自己不利的，就放在一邊，不去執(zhí)行。3.專門監(jiān)督機構(gòu)缺乏獨立性目前，具有專門行政監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)如各監(jiān)察部門等，多為政府機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)。像上級出臺政策要求清理整頓各級領(lǐng)導(dǎo)干部參與礦產(chǎn)入股，某縣只把上級的文件轉(zhuǎn)發(fā)一下，要求有的就按要求上報，退出股份，而根本就不采取過硬措施加以貫徹落實；直到發(fā)生重大安全事故后，在群眾的舉報下，才牽涉出入股的許多領(lǐng)導(dǎo)干部。就領(lǐng)導(dǎo)機制而言，同級行政機關(guān)和上級相關(guān)部門，從而導(dǎo)致了其受多重控制的現(xiàn)實，獨立性缺乏。4.決策機制不科學(xué)有效的政策執(zhí)行離不開正確把握政策的原則性和創(chuàng)新性。此外，各級黨政部門決策研究機構(gòu)地位尷尬、職能末能充分發(fā)揮，名為輔助決策機構(gòu)，實際并末真正履行其應(yīng)有的研究決策職責(zé)。堅持政策的原則性，才能保持政策的嚴(yán)肅和權(quán)威，樹立政策執(zhí)行者人民公仆和政府為人民服務(wù)的良好形象。而機制之外，包括民間的政策研究、咨詢機構(gòu)等發(fā)展緩慢，數(shù)量和功能都不完善，目前而言，尚不能在政府決策中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。從制度上確?？茖W(xué)領(lǐng)導(dǎo)，從機制上確保科學(xué)決策，直接與政策受眾打交道的基層工作者其政策水平、價值觀念和政策執(zhí)行方法決定了政策是否能實現(xiàn)政策目標(biāo)。從根本上確?？茖W(xué)發(fā)展，地方政府和各部門領(lǐng)導(dǎo)人對于社會同步發(fā)展的科學(xué)決策理論和技術(shù)重視程度不夠，且學(xué)習(xí)能力又不足，對各種先進的現(xiàn)代決策理論、手段和技術(shù)缺乏了解和應(yīng)用，這種固步自封的做法一定程度上使決策的科學(xué)化水平大打折扣。三、“上有政策，下有對策”的不利影響（一）對政策執(zhí)行機制的不利影響1.機構(gòu)林立，職能不清長期以來，我國政府面臨機構(gòu)繁多、部門林立、職能設(shè)置重復(fù)的問題，造成各方利益難以均衡，政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)政策附加、政策抵抗等問題。職能劃分不清，多頭決策，導(dǎo)致政出多門和執(zhí)行者相互“扯皮”、推諉現(xiàn)象。2.監(jiān)督機制不完善，執(zhí)行主體自身監(jiān)督意識較弱美國著名行政學(xué)家艾莉諾奧斯特羅姆指出，“在每一個群體中，都有不顧道德規(guī)范，只要一有可能便采取機會主義行為的人”。因此，在政策執(zhí)行過程中必須完善監(jiān)督機制。我國監(jiān)督主體在政策執(zhí)行過程中由于自身監(jiān)督意識是較弱、制度欠缺等方面的原因還存在監(jiān)督乏力的現(xiàn)象。各級黨委要積極支持紀(jì)檢、監(jiān)察部門依照黨章等黨紀(jì)、黨規(guī)加強對黨員干部的監(jiān)督3.組織內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)欠缺，政出多門公共政策的執(zhí)行往往牽扯到多個部門，政出多門就是由于部門間“各自為政”，缺乏溝通協(xié)調(diào)造成的，最終導(dǎo)致政府信用下降和政策執(zhí)行的復(fù)雜性。同時，信息傳達距離過長，上下級溝通渠道不暢，“上傳下達”速度緩慢，耗時費力，造成資源浪費和政策執(zhí)行延誤。（二）對政策執(zhí)行人員素質(zhì)的不利影響1.執(zhí)行者的態(tài)度因為政策執(zhí)行就是要把抽象的政策具體化，所以執(zhí)行者的價值取向及其對政策的理解和認(rèn)同就至關(guān)重要。有些人稱“政治社會化”以強化公共人員對于政策目標(biāo)和公共價值的認(rèn)知、理解和認(rèn)同，形成正確的政治態(tài)度。執(zhí)行者的利益傾向?qū)τ谡邎?zhí)行有著更為深層的影響，政策制定和政策執(zhí)行者之間的利益沖突會導(dǎo)致政策執(zhí)行失控。公共政策往往是對社會價值和資源作權(quán)威性分配，以調(diào)整和規(guī)范社會利益結(jié)構(gòu)，維護整體、長遠(yuǎn)和國家利益，而在利益多元化情況下，不同的利益主體存在著不同的利益差異和利益取向，而公共政策無法使不同階層和個人、不同地區(qū)和部門的所有利益都得到表達和滿足。2.執(zhí)行者的能力政策執(zhí)行者是政策執(zhí)行過程中“諸多因素最為活躍、最為關(guān)鍵的因素”。尤其是直接與政策受眾打交道的基層工作者其政策水平、價值觀念和政策執(zhí)行方法決定了政策是否能實現(xiàn)政策目標(biāo)。若政策執(zhí)行者缺乏必要的知識和能力，對政策理解不透就容易導(dǎo)致政策傳達、宣傳、執(zhí)行中失真。政策執(zhí)行者思想上阻礙國家政策的落實。領(lǐng)導(dǎo)者的管理理念、思想作風(fēng)作用于所在執(zhí)行機構(gòu)的政治文化和組織氛圍。我國政府部門領(lǐng)導(dǎo)者即使政策執(zhí)行者也是政策制定者，官僚主義作風(fēng)影響下，政策執(zhí)行者脫離民眾，貪圖舒服，做“官老爺”，令政策只成“口號”。（三）政策本身存在的缺陷任何政策能夠得到好的貫徹和落實都必須以提供科學(xué)合理的政策方案為前提，缺乏合理性的政策只會背離了解決問題的初衷。在缺乏“實事求是”精神，主觀臆想設(shè)計下提出的不合實際的政策目標(biāo)挫傷政策執(zhí)行者工作的積極性，甚至因政策目標(biāo)要求過高造成政策執(zhí)行者虛報謊報政績。諸如“大躍進”時期提出的“趕英超美”等政策目標(biāo)違背客觀規(guī)律，導(dǎo)致在執(zhí)行中失敗的慘痛教訓(xùn)。四、“上有政策，下有對策”問題解決的對策目前，我國離實現(xiàn)行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)，還有相當(dāng)長的一段路要走，要做的各方面工作仍然很多。只有實現(xiàn)了三者的協(xié)調(diào)一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。（一）健全科學(xué)民主的決策體制事實證明，“好制度可以讓壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！焙侠硗晟频恼?，減少違反政策所帶來的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)的幾率，盡量消除“對策行為”產(chǎn)生的收益動機。合理的公共政策則需要科學(xué)民主的決策制度來予以保證。 民主決策和科學(xué)政策評估是保證政策科學(xué)性的前提條件。要充分發(fā)揮專家學(xué)者以及廣大政策目標(biāo)群體的聰明才智，還要把基層執(zhí)行人員納入決策議程。同時，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進行民意調(diào)查、舉行聽政會等方式廣納民意，反之，有可能導(dǎo)致政策脫離實際。（二）加強政策執(zhí)行過程中的思想文化建設(shè)政策必須是明確、清晰，有利于政策執(zhí)行過程中可操作性，不能模棱兩可、含糊不清。政策的執(zhí)行落實要靠人來完成，包括政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)所指向的群體。人是物質(zhì)和精神的統(tǒng)一體，人的主觀能動性的發(fā)揮離不開思想意識的支撐，價值觀和信念這種內(nèi)化了的制約機制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因為道德意識制約調(diào)節(jié)的是“理性經(jīng)濟人”的內(nèi)心思想，進而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。 加強政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的思想意識教育，具體來說就是要加強二者正確的利益觀和政績觀的塑造。承認(rèn)追求個人合理利益的正當(dāng)性，同時也要認(rèn)識到利益是一個矛盾體，包含了個人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優(yōu)先選擇。（三）完善權(quán)力制約體系任何人都容易濫用權(quán)力，這是條萬古不易的經(jīng)驗。由于歷史和認(rèn)識上的原因，我國實行的是中央集權(quán)的政治體制，這種集權(quán)體制在“集中力量辦大事”方面具有優(yōu)越性，但過分的集權(quán)，不利于權(quán)力的互相監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力不能保障政策的有效執(zhí)行。從現(xiàn)階段來看，完善權(quán)力制約機制首先要合理分權(quán)，合理劃分決策與監(jiān)督等部門，使其互相監(jiān)督，尤其是要提高監(jiān)督部門的獨立性，既保障了政策執(zhí)行，又實現(xiàn)了監(jiān)控有力。只有權(quán)力的互相制約，才能從根本上消除權(quán)力尋租的空間。各級黨委要支持黨報黨刊發(fā)表一些因落實上級政策不力，給人民群眾的切身利益造成重大損失的典型案例，教育、警示人們從中吸取教訓(xùn)。規(guī)范權(quán)力運作，使得官員的權(quán)力在“陽光下”運行，從根本上保證政策的實施。（四）完善政策監(jiān)督機制政策執(zhí)行監(jiān)督是保證政策得以順利實施的重要條件之一，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。首先，完善監(jiān)督主體地位、權(quán)力與配置。其次，充分利用現(xiàn)代科技構(gòu)建政策執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理各種政策執(zhí)行信息，建立完備的信息控制系統(tǒng)。最后，資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制等方面應(yīng)對監(jiān)控部門適當(dāng)傾斜，而目前監(jiān)控部門普遍存在資源不足等問題，必須對這些問題加以改善，避免因資源缺乏產(chǎn)生“下有對策”行為，保證行政決策得以切實執(zhí)行。（五）完善政策執(zhí)行機制1.落實責(zé)任追究機制政策執(zhí)行者其公共權(quán)力來源于公眾，負(fù)有公共責(zé)任。建立責(zé)任制對其行為進行控制和規(guī)范勢在必行。對崗位進行工作分析，明確職位職責(zé)、權(quán)利范圍、能力要求等狀況，將責(zé)任落實到具體個人，對政策執(zhí)行偏差、執(zhí)行誤差，甚至違背政策、對抗政策造成嚴(yán)重后果的責(zé)任人給予有依據(jù)的懲罰措施。強化政策執(zhí)行者責(zé)任意識和服務(wù)意識。2.加強政策執(zhí)行監(jiān)督制度實行政策執(zhí)行公開化制度，增強政策執(zhí)行活動的透明度除涉及黨和國家機密外，按照相關(guān)法律、程序公布信息，從而減少“暗箱操作”的生存空間。3.完善政策執(zhí)行的溝通協(xié)調(diào)機制建立專業(yè)性的溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立雙向溝通的通常渠道，保證上情下達、下情上達和橫向溝通順暢。精簡機構(gòu)，利用現(xiàn)代科技，縮短溝通環(huán)節(jié)和距離，減少信息失真率。結(jié)論上有政策、下有對策的動因分析要考慮到很多因素的影響和制約，這也要從兩個方面來考慮，不管是政策的制定和執(zhí)行都是非常復(fù)雜的，而且是受到多種的因素影響的。資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制等方面應(yīng)對監(jiān)控部門適當(dāng)傾斜。在監(jiān)控行動的實施中，資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制必不可少，而目前監(jiān)控部門普遍存在資源不足等問題，必須對這些問題加以改善，避免因資源缺乏產(chǎn)生“下有對策”行為，保證行政決策得以切實執(zhí)行。參考文獻1張駿生公共政策的有效執(zhí)行2011年12月 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