大部制改革中的政府效能研究公共管理專業(yè)

大部制改革中的政府效能研究摘要：隨著全球性風(fēng)險社會的到來，世界各國都在著力探索增強政府治理效能的有效路徑，處于社會深度轉(zhuǎn)型的我國，在推進政府改革過程中更需要將增強效能作為推進“大部制”改革的歸宿和檢驗改革成功與否的標尺?！按蟛恐啤钡暮诵囊x是通過有效的機構(gòu)調(diào)整和職能整合達到減少部門間協(xié)調(diào)成本和增強政府管理效能的目的，以提高政府處理復(fù)雜社會事務(wù)和應(yīng)對危機事件的能力，為市場經(jīng)濟的健康運行保駕護航，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共物品和公共服務(wù)。關(guān)鍵字：大部制 ； 改革 ； 政府效能一、大部制改革內(nèi)涵與本質(zhì)1大部制改革的內(nèi)涵所謂大部門體制或者大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，以最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。所謂大部制改革，就是調(diào)整政府部門之間的職能和管轄范圍，把那些職能相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門，經(jīng)過合并重構(gòu)，整合為一個更大的機構(gòu)，使其管轄的范圍較寬，側(cè)重于橫向的宏觀管理，避免和減少政府部門對微觀經(jīng)濟的干預(yù)活動。大部制是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式。這種管理模式能夠減少部門、機構(gòu)的數(shù)量，降低行政成本；其次，能夠有效地避免政府機構(gòu)之間由于職能分工過細，導(dǎo)致政府職能交叉、重疊等引發(fā)的政出多門，多頭管理；第三，由于實行相近業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理，因此可以防止部門之間溝通難、協(xié)調(diào)難等政府經(jīng)常會遇到的通病。2大部制改革的本質(zhì)大部制改革的本質(zhì)是解決“三權(quán)”的合理劃分與相對分離。如果以西方國家的大部門行政體制作為參照系，那么我國政府的行政管理體制不僅是實行條塊分割、按照專業(yè)管理職能設(shè)置政府機構(gòu)的小部門行政體制，而且是集行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)于一身的“三權(quán)合一”體制。推行大部制改革，不只是部門機構(gòu)之間的簡單合并，而是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，它的本質(zhì)是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對分離的行政運行機制，從而實現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。為此，既要在政府部門的整體層面上構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的組織架構(gòu)，也要在部門內(nèi)部建立決策與執(zhí)行相分離的機制，將公共服務(wù)和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機構(gòu)，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身，減少公共利益部門化的弊端。二、“大部制”改革的意向、動因及其實踐層面的超越在前五次機構(gòu)改革成果的基礎(chǔ)上，中央適時提出“大部制”改革的意向表明了進一步推進改革的決心，也標志著我國的治道變革正在向著更深的層次擴展。 1.“大部制”改革意向的提出 在黨的十七大報告中，胡錦濤強調(diào)要加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制。之后，“大部制”構(gòu)想被普遍認為是下一輪政府改革的新起點、新突破口。當前學(xué)界普遍認為，“大部制”改革是指在政府機構(gòu)設(shè)置中，將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交*、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。實行大部門制，加強部門間的協(xié)同互動，這是西方國家在后新公共管理時代政府改革的一個重要的舉措，也是建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)和前提。當前，我國的政府組織結(jié)構(gòu)仍然以傳統(tǒng)官僚科層制的職能分工原則為基礎(chǔ)，部門之間的協(xié)同合作能力不強，致使政府的宏觀決策和綜合管理水平難以適應(yīng)社會發(fā)展的要求，制約了政府的整體治理能力的提升。從部門構(gòu)成數(shù)量來看，雖然經(jīng)過了幾次大的機構(gòu)改革，但目前國務(wù)院的組成部門仍然有28個，加上國務(wù)院直屬局和直屬機構(gòu)等共有66個部門。相比英國的18個，德國的15個，美國的13個以及日本的12個組成部門而言，我國的政府構(gòu)成仍存在著較大的整合空間。隨著我國市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展完善，政府與市場和公民社會橫向聯(lián)系的加強，我國應(yīng)該積極學(xué)習(xí)發(fā)達市場國家的經(jīng)驗，在政府管理中突出扁平化的組織結(jié)構(gòu)和寬部門、短流程的運行特點。因此，“大部制”的提出有著深層的社會大背景，而不僅僅是一個單純從行政層面上解決機構(gòu)設(shè)置框架的合理性問題，它標志著我們國家管理層、立法層已經(jīng)意識到傳統(tǒng)的政府機構(gòu)設(shè)置已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，這對于進一步促進我國治道的深度變革有重大的現(xiàn)實意義。 2.“大部制”改革的動因分析“大部制”改革的要旨是將政府機構(gòu)中性質(zhì)雷同的部門進行合并，把密切相關(guān)的職能集中在一個大的部門統(tǒng)一行使，這樣不僅有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的服務(wù)政府和責(zé)任政府，更有利于建立一個決策、執(zhí)行分開的行政管理體制。這一改革取向的提出有著深層的原因。 （1）“大部制”改革是對傳統(tǒng)的專業(yè)化機構(gòu)劃分思路的適時調(diào)整。隨著社會的發(fā)展與政府職能的重塑，傳統(tǒng)的“條塊分割”式的機構(gòu)劃分格局顯然不能適應(yīng)時下的需要，“大部制”改革正是將政府部門當中職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的一些機構(gòu)進行歸并整合，以提高政府的管理效率。（2）“大部制”改革是提高轉(zhuǎn)型時期政府應(yīng)對復(fù)雜社會問題能力的重要途徑。當前我國在社會轉(zhuǎn)型的過程中面臨著一系列頻次高、涉及廣和影響深的復(fù)雜問題，政府能否有效地化解這些問題關(guān)系到國家的穩(wěn)定和社會的發(fā)展?！按蟛恐啤备母镎橇⒆阌跈C構(gòu)調(diào)整與職能耦合，通過各部門間的有效協(xié)同來提高政府的整體決策和應(yīng)對能力。（3）“大部制”改革是基于政府角色演變而做出的現(xiàn)實選擇。遲福林認為，“大部門制”是社會大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。與政府傳統(tǒng)的重規(guī)制、輕服務(wù)模式不同，隨著新公共管理運動的推進，特別是“顧管導(dǎo)向”、“一站式服務(wù)”理念的深入，當前政府的保障服務(wù)功能日益凸顯，“大部制”改革正是對這一變化的回應(yīng)。（4）“大部制”改革也是降低行政成本的客觀需要。與一些成熟市場經(jīng)濟國家相比，我國的政府部門設(shè)置明顯偏多，部門過于龐大，不僅造成沉重的財政壓力，而且也增加了行政費用。據(jù)國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部副主任王健介紹，按照公務(wù)員與GDP的比例指標來看，中國公務(wù)員數(shù)量大大超出發(fā)達國家。因而，實施“大部制”改革，推進新一輪的機構(gòu)和人員調(diào)整，也將有助于緩解財政壓力，降低行政成本。 3.“大部制”改革的實踐超越 與此前進行的幾次改革相比，新一輪的“大部制”改革應(yīng)有如下幾個層面的實踐超越。（1）實現(xiàn)從組織機構(gòu)調(diào)整向著深層的體制改革推演?！按蟛恐啤备母锊荒茉侔巡脺p人員和壓縮機構(gòu)作為主要目標，而是要以提升部門間的協(xié)同合作能力，增強政府保障和服務(wù)職能為目標取向。如果說前幾次的機構(gòu)改革是一個量變的過程，那么，“大部制”改革需要在此基礎(chǔ)上收獲質(zhì)變的結(jié)果，這就要求在更深的層次上理順政府的運行機制。具體而言，在制度層面上，“大部制”改革要按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的原則確立部委運行機制，最終建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場經(jīng)濟和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。（2）推進“大部制”改革要增強橫向部門間的協(xié)同聯(lián)動能力在此前進行的精簡政府機構(gòu)、簡化公務(wù)手續(xù)、提高辦事效率等改革成果的基礎(chǔ)上，進一步解決當前政府管理中存在的“九龍治水”的現(xiàn)實難題，防止因部門之間的職能交叉和權(quán)限沖突而出現(xiàn)相互推諉，形成管理死角的現(xiàn)象。特別是面對轉(zhuǎn)型社會日益復(fù)雜化的治理環(huán)境，增強政府各部門的責(zé)任意識和合作能力已成為提高政府治理能力的必然選擇。同時，通過推進大部制，可以使政府機構(gòu)進行新一輪的歸并整合，這樣不僅可以節(jié)約部際之間協(xié)調(diào)成本，也將會直接減少行政運行成本，對建設(shè)高效的節(jié)約型政府大有裨益。（3）以推進“大部制”改革為契機可以促進我國政府角色的深層轉(zhuǎn)換，進一步地淡化和減少微觀管理職能，增強宏觀決策能力，契合公民社會不斷發(fā)展壯大的現(xiàn)實，逐步形成政府與公民社會良性互動、合作共治的格局。 經(jīng)過前幾次的政府機構(gòu)改革，政府職能調(diào)整在向著發(fā)展市場經(jīng)濟要求的方向不斷邁進，但從總體上看，我國政府各部門仍然承擔(dān)了大量的微觀管理任務(wù)。通過推進大部制改革，可以進一步促進政府的角色轉(zhuǎn)換，增強政府的宏觀決策能力，在治理過程中從一個具體的行動者向著引導(dǎo)者、倡導(dǎo)者、疏導(dǎo)者和創(chuàng)導(dǎo)者的角色轉(zhuǎn)換，這也是與建設(shè)協(xié)同型政府的理念相一致的。三、行政效率的現(xiàn)狀行政效率是國家行政機關(guān)及其行政工作人員從事行政管理活動所得到的勞動效果，社會效益同所消耗的人力、物力、財力、時間的比率關(guān)系。在我國，行政效率是人民政府投入使用一定的資源對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和人民群眾的物質(zhì)文化生活不斷增長的需要的促進和影響程度，直接影響著國民經(jīng)濟效率、技術(shù)和組織革新的效率。但是，目前我們同發(fā)達國家相比，行政效率相差甚遠，從而導(dǎo)致其成為制約我國行政發(fā)展的重要因素。就其根本，存在以下幾種原因：1、管理體制方面的因素。具體表現(xiàn)為：權(quán)限劃分不清；機構(gòu)臃腫；人員超編；一些管理制度不適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要。2、人員素質(zhì)方面的因素。行政人員是行政管理的主體，他們的政治思想，業(yè)務(wù)知識、工作能力、道德修養(yǎng)等方面素質(zhì)的高低以及他們的時間和效率觀念的強弱，都直接影響著行政效率的高低。但在我國，部分干部存在思想和作風(fēng)不純、官僚主義、不負責(zé)任，以權(quán)謀私；一些領(lǐng)導(dǎo)不懂專業(yè)，行政決策缺乏科學(xué)化和民主化。3、物方面的因素。包括行政管理手段和機關(guān)后勤保障方面，由于我國經(jīng)濟不發(fā)達，科學(xué)技術(shù)落后，缺乏現(xiàn)代化辦公設(shè)備以及交通、通訊等現(xiàn)代化設(shè)施，管理手段單一，導(dǎo)致信息不靈、執(zhí)行不力，影響了辦事速度和工作質(zhì)量，這些都影響了行政效率的提高。4、社會環(huán)境方面的因素。由于長久受小生產(chǎn)思想方式影響及某些體制上存在弊端，導(dǎo)致有些人不重視行政效率。此外，市場經(jīng)濟中的消極現(xiàn)象也給行政效率帶來了惡劣的影響。如“拜金”等思想，嚴重偏離社會主義公共行政的根本宗旨，違背了公共行政的辦事原則，極大地降低了行政效率。四、大部制改革對行政效率的影響“大部門體制”將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，有效地避免政府機構(gòu)之間由于職能分工過細而導(dǎo)致的政府職能交叉、重疊等現(xiàn)象，收縮政府的公共權(quán)力。通過大部制改革，將決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，實現(xiàn)政府職能規(guī)范化、效率化、責(zé)任化，使政策制定者對政策執(zhí)行者實行最有效和最直接的監(jiān)督，政策執(zhí)行相對獨立又可以對政策制定者進行有效制約，職能的集中不會導(dǎo)致腐敗機會增加，促使腐敗減少，可以抑制只能權(quán)利的濫用。政府機構(gòu)是實現(xiàn)政府職能的載體，隨著政府職能的整合和轉(zhuǎn)變，政府機構(gòu)的設(shè)置必須遵循和體現(xiàn)滿足市場與社會需求，大部門體制能夠使政府運轉(zhuǎn)更為協(xié)調(diào)順暢，從而提高政府的工作效能。通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。行政效率是行政改革的準繩，政府進行組織機構(gòu)改革，明晰職責(zé)權(quán)限，進行人事制度改革，創(chuàng)新各種機制；進行財政改革，開源節(jié)流，增減收支；進行管理制度改革，各司其職，明確職責(zé)等。最終都為了提高行政效率。不然，改革也失去了其存在的意義，行政效率提高與否，是檢驗行政改革效果的重要準繩。反之，行政改革的進展推動著行政效率的提高。此番進行的大部制改革以“十一五”規(guī)劃所提出的“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，建立決策科學(xué)、權(quán)責(zé)對等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。加快建設(shè)服務(wù)型政府，責(zé)任政府，法治政府”目標為藍本，按照市場經(jīng)濟的要求，進一步精簡政府機構(gòu)，就目前的情形看，可預(yù)測和總結(jié)出大部制改革對我國行政效率方面的影響：（一）大部制改革對行政效率的有利影響1、大部制改革拉開了新一輪機構(gòu)改革序幕，有力的推動著行政效率的提升大部制對我國來說才剛開始，正處于幼兒階段，但對于西方國家來說已經(jīng)不再新鮮。進行我國的大部制不是簡單的照搬西方，而是結(jié)合我國實情做出的抉擇，它也不是單純的沿襲傳統(tǒng)的由多個部門來管理同一項工作。看似加強了領(lǐng)導(dǎo)實則減輕了部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，降低了工作效率，增加了行政成本。它從機構(gòu)數(shù)量多、類型多、分工細所造成的部門之間權(quán)責(zé)交叉、推諉扯皮，職能分散等現(xiàn)象。整合和管轄范圍相近，業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門，消除機構(gòu)重疊，政出多門的弊端。隨著時間及空間的擴展，它產(chǎn)生的影響不僅僅是某一個機構(gòu)，某一部門還將擴大到各個地區(qū)，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外，它還牽涉多部門的利益，乃至公務(wù)員隊伍穩(wěn)定等問題，因而還將掀起一個改革的高潮，從而更加有力的促進著行政效率的提高。2、大部制改革是政府職能轉(zhuǎn)變過程中的又一重要舉措，為適應(yīng)社會發(fā)展改善行政效率提供保障在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府統(tǒng)管一切社會事務(wù)，承擔(dān)的功能很多，這就必然導(dǎo)致政府機構(gòu)龐雜。機構(gòu)龐雜了，對各部門的工作性質(zhì)、范圍、程序、方式等又界定不清，這是法制不健全的產(chǎn)物，由此又產(chǎn)生了職能不清的問題了。我國長期實行黨政不分的體制，黨委和政府內(nèi)部都重復(fù)設(shè)有對日的職能部門，機構(gòu)重疊，必然影響行政效率，也不利于經(jīng)濟發(fā)展。政府規(guī)模的大小，是大部制改革的一個基點和中心，大部制改革對政府規(guī)模的重新調(diào)整即反映了政府職能的轉(zhuǎn)變。行政效率的主要途徑是改革行政體制，建立合理的行政組織。在進行行政體制改革時又以“精兵簡政”的原則為人所熟悉。時至今日，精兵簡政已非簡單合并管理機構(gòu)，裁剪管理人員，所以政府應(yīng)該在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，來開展精兵簡政。根據(jù)政府職能的設(shè)置來考慮，該設(shè)立、健全的機構(gòu)或是撤銷、合并的組織。此次大部制改革的出臺還制定了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變政府職能的具體思路。這樣二者相互配合、補充，使得改革更為完善、科學(xué)。3、大部制一定程度上改善了行政環(huán)境，有利于時效觀念的形成，從而提高工作效率行政環(huán)境包括社會環(huán)境、條件和自然環(huán)境條件。大部制的推行，無疑會引起行政環(huán)境的變化。通過機構(gòu)的合并，人員編制數(shù)減少或擴充一定程度上對行政人員，尤其是公務(wù)員樹立起一種憂患意識，從而逐步形成和培養(yǎng)起爭時間、搶效益的社會風(fēng)氣和樂觀向上、忘我工作的奮斗精神。改變過去那種不緊不慢的拖拉作風(fēng)，代之以一種新型的時效觀念，從而自覺地提高自己的工作效率。當行政機構(gòu)每個個體的工作效率提高了，整個組織、整個國家的行政效率也才有望得到改善。（二）大部制改革面臨挑戰(zhàn)，可能影響行政效率的不利因素由于大部制改革于我國來說還是一個新事物，我國的具體國情又決定了不可簡單的照搬和模仿四方國家。但其涉及或牽連的領(lǐng)域又很廣。所以，進行大部制改革困難很多，如機構(gòu)的合并，人員的安排等。以及實行過程將可能出現(xiàn)的突發(fā)事件等。這些挑戰(zhàn)雖不直接影響行政效率，卻間接制約著行政效率的提高。1、對大部制權(quán)力的監(jiān)督機制有待完善“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的改革思路如何落實是應(yīng)當考慮的問題。不論實行哪種模式，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)是應(yīng)當分離的。另外，對大部制的約束監(jiān)督，更值得關(guān)注的還是如何從外部對其進行監(jiān)督。實踐證明，對公權(quán)力的制約，最有效的還是外部的監(jiān)督，特別是人大、司法、公眾、媒體等方面的作用，將會形成大部制改革的外部監(jiān)督力量。內(nèi)外部的監(jiān)督不能少，否則大部制將面臨部門權(quán)力過大導(dǎo)致利益紛爭的問題。2、大部制改革可能會牽動政治體制改革，沒有政治體制改革推進，真正的大部制也許很難確立從更深層次來看，大部制改革的思路和方向，最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大等系統(tǒng)，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對接，這個問題非常關(guān)鍵。比如文化部、廣電總局與中宣部的關(guān)系，公安部、安全部、司法部與政法委的關(guān)系，中組部與人事部的關(guān)系等。過去這些年來，我們把中紀委與檢察部合署辦公，聯(lián)動作戰(zhàn)，成效顯著，如何進一步整合黨政部門，也許是下一步大部制改革中應(yīng)該思考的問題。從這個意義上說，應(yīng)該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)上進行調(diào)整，也許更具有長遠性。參考文獻：1夏書章主編：行政管理學(xué)（第三版），高等教育出版社、中山大學(xué)出版社聯(lián)合出版，2006年1月2韓學(xué)鍵：提高政府行政效率，載太慶網(wǎng)，2005年12月29日3汪玉凱.冷靜看待“大部制改革”J.理論視野，2008（1）：12-15.4許耀桐.如何把準大部制改革的實質(zhì)J.人民論壇，2008（4/A）：43- 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