對行政事業(yè)單位內部控制建設的思考 公共管理專業(yè)

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1、 中文題目： 對行政事業(yè)單位內部控制建設的思考 英文題目： Thoughts on the Construction of Internal Control in Administrative Institutions 目 錄 中文摘要及關鍵詞 I 英文摘要及關鍵詞 I 一、行政事業(yè)單位內部控制制度背景分析 1 二、行政事業(yè)單位內部控制概述 1 （一）行政事業(yè)單位建立內部控制制度應當遵循的基本原則 1 （二）行政事業(yè)單位內部控制的作用 1 （三）行政事業(yè)單位與企業(yè)內部控制差異性分析 3 三、行政事業(yè)單位內部控制的問題

2、分析 4 （一）內控意識薄弱，風險防范意識不足 4 （二）預算控制有效性不足 5 （三）會計基礎工作不夠規(guī)范 5 （四）內部控制執(zhí)行力不夠 6 四、對行政事業(yè)單位建立內部控制制度的建議 6 （一）增強內部控制意識和風險防范意識 6 （二）確保預算控制的有效性 7 （三）強化會計基礎工作 7 （四）加強內部控制執(zhí)行力 8 五、結語 9 參考文獻 10 對行政事業(yè)單位內部控制建設的思考 摘要: 行政事業(yè)單位內部控制作為行政事業(yè)單位日常管理工作的重要組成部分，是維護社會公共利益，推進行政事業(yè)單位廉政建設的重要手段。本文根據(jù)財政部發(fā)行的《行政事業(yè)單位內部控

3、制規(guī)范（試行）》，結合企業(yè)內部控制的基本理論，對行政事業(yè)單位內部控制進行了深入思考。本文首先對行政事業(yè)單位內部控制進行概述，然后對其中出現(xiàn)的內控意識薄弱，風險防范意識不足，預算控制有效性不足，會計基礎工作薄弱，內控執(zhí)行力不夠等問題進行分析，尋找出現(xiàn)這些問題的原因，并且對這些問題提出自己的淺薄意見。 關鍵詞: 行政事業(yè)單位 內部控制 風險防范 Thoughts on the Construction of Internal Control in Administrative Institutions Abstract: Internal control in administra

4、tive institutions as an important part of the daily management work in administrative institutions, is an important means to maintain the social public interest and promote the cultivation of clean government administrative institution. In this paper, according to “The internal control regulations o

5、f the administrative institutions (trial)” issued by the ministry of finance, the internal control of administrative institutions is deeply thought based on the basic theory of internal control of enterprises. This paper is an overview of the internal control of administrative institution, and then

6、to the internal control consciousness weak, lack of risk awareness, insufficient budget control effectiveness, accounting foundation work is weak, the execution of internal control problems such as insufficient analysis, find the reasons for these problems, and proposed own shallow opinions about th

7、ese problems. Keywords: Administrative Institution; Internal Control; Risk Prevention 一、行政事業(yè)單位內部控制制度背景分析 行政事業(yè)單位作為一個制定政策并組織實施以及提供各種社會服務的特殊的組織群體，它的日常管理工作尤為重要，而內部控制作為行政事業(yè)單位日常管理工作中的重要組成部分，是提高單位管理水平和風險防范能力，加強廉政建設，維護社會公共利益的重要手段。 在2014年十八屆四中全會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求 “深入推進依法行政，加快建設法治政府”。而要

8、建設法治型政府必然要求政府的內部控制建設達到一定的高度，這便形成了一個推動政府不斷完善內部控制建設的良好政治環(huán)境。為全面推進并加強行政事業(yè)單位內部控制建設，財政部會計司根據(jù)《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號）和《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）的有關要求，制定了《行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度（試行）》(財會[2017]1號)，進一步推動我國政府內部控制制度建設的發(fā)展。另外，建立有效的行政事業(yè)單位內部控制制度對于防止行政事業(yè)單位發(fā)生重大的經(jīng)濟活動風險也是非常有必要的。 二、行政事業(yè)單位內部控制概述 （一）行政事業(yè)單

9、位建立內部控制制度應當遵循的基本原則 行政事業(yè)單位由于涉及的領域不同，對內部控制的要求也理當有所差異，應當根據(jù)其面對的實際環(huán)境來建立制度。但是作為以社會公共資源提供社會公共服務的非盈利組織（劉永澤，唐大鵬，2013），都應當建立符合以下原則的內部控制制度： 1.完整性原則 完整性原則是一個行政事業(yè)單位內部控制公開、公正和全面的基本表現(xiàn)。一個有效合理的內部控制制度，應當能夠對單位日常運營管理的整個流程進行有效控制，對包括組織內部的決策、運行以及監(jiān)督進行控制。只有這樣，才能保證單位內部的所有員工都在控制的范圍之內，才能確保所有權力的分配和行駛都符合相關規(guī)定。如果單位內部某 個成員凌駕于內部

10、控制之上，就會造成權力的失控，存在專橫獨斷、舞弊腐敗等隱患。 2.重要性原則 一個行政事業(yè)單位所涉及的領域或者存在的業(yè)務可能有很多，如果對每個項目都投入大量的資源來控制，那么獲取的成效可能與投入的資源不相符，造成浪費，因此單位應當對某些重要的業(yè)務或者是存在高風險的項目重點關注。這并不與上一條完整性原則相相悖，重要性原則是在內部控制完整性的基礎上，對某些特殊項目更關切，比如對財務收支、預算管理等領域進行重點關注。 3.內部牽制性原則 內部牽制性原則要求單位內部任何崗位或者權力的行使都需要有所監(jiān)督和制衡，不僅是上下級存在的相互制約，也包括同級之間存在的相互監(jiān)督。這一原則的充分體現(xiàn)就是“不相

11、容職務分離”制度。所謂不相容職務，是指像出納和記賬員或者憑證填制人員和審核人員這些職務，如果都由一個人擔任，就可能出現(xiàn)舞弊和錯誤或是掩蓋這些問題的相關職位。只有對這些職位進行分離控制，才能確保各個職位或者部門之間能夠相互制約和監(jiān)督，保證內部控制的有效性。 4.適應性原則 對于行政事業(yè)單位內部控制制度的要求應當隨著單位在實際環(huán)境中所面對的風險高低來改變。對于風險較大的領域，單位應當建立嚴格的內部控制制度；而對于風險較小的領域，則在保證單位正常運行的結果下，適當減低標準，以節(jié)約資源。同時，適應性原則還要求單位應當對周圍環(huán)境的變化保持足夠的靈敏度，以便隨時進行調整。 5.效率性原則 這條原則

12、與適應性原則和重要性原則應當配合使用。行政事業(yè)單位與一般企業(yè)單位不同，它行使職能是占用的是社會公共資源，這些資源的來源和用處都會受到社會各方面的密切關注。因此單位在為社會提供管理或服務時也應當考慮到資源使用的效率問題，盡量避免浪費現(xiàn)象。合理的內部控制制度應當耗用盡量少的人力和財力資源，實現(xiàn)更加 有效的內部控制。 （二）行政事業(yè)單位內部控制的作用 1.保證公共資源的有效利用 行政事業(yè)單位在行使其職能時需要占用一些社會資源，而這些資源是屬于全體國民共有的。因此，這些資源是否被有效投入特定的領域，是首要被考慮的問題。在這個背景下，通過建立并維護合理的內部控制制度，確保單位進行財務活動時能夠嚴

13、格執(zhí)行相關規(guī)定，使得組織的財務收支和日常運行管理更加的規(guī)范化，從根本上防止這些資源被挪用、貪污或者浪費，保證了行政事業(yè)單位能夠合理有效的使用其占有的資源并提供最高效的社會服務。 2.提高行政事業(yè)單位的廉政建設水平 行政事業(yè)單位提供的社會服務的效果和效率取決于這個單位的廉政建設水平，有效的內部控制制度能夠保證單位內部權力分配和使用的合理合規(guī)，使得組織在日常的運營管理活動有著明確制度，一定程度上防止了腐敗行為的滋生，從根本上保證了事業(yè)單位的廉潔（王光遠，2007）。比如內部控制中的相關崗位分離制度，可以很大程度上避免了舞弊或者重大錯誤的發(fā)生，實現(xiàn)了單位內部的相互控制和制約，避免一人獨斷或是權力

14、濫用的行為。 3.實現(xiàn)行政事業(yè)單位的有效管理 行政事業(yè)單位在社會的運行中扮演著領導者的角色，只有他們的職能被有效正確行使了，才能確保國民社會的平穩(wěn)運行。唐大鵬、吉津海、支博（2015）考慮到企業(yè)內部控制評價的相關內容，對行政事業(yè)單位的內部控制進行了相關探討，認為一個好的內部控制制度適能夠對組織內部的人員和資源進行合理的分工和分配，在確保各司其職的同時又能使得不同的崗位、員工、職能部門之間相互監(jiān)督，相互制約，從而確保使行政事業(yè)單位的日常管理工作能夠有效進行。 4.提高行政事業(yè)單位提供的會計信息的準確性 與企業(yè)組織一樣，行政事業(yè)單位也要對上級和社會提供其運行管理中的會計信息。國家通過行分析

15、政事業(yè)單位提供的信息，能夠分析出推行的政策的效果，從而能夠對接下來的決策做出科學判斷。但是這些年來，還是經(jīng)常會出現(xiàn)行政事業(yè)單位對會計資料造 假的現(xiàn)象，使得社會公眾對其提供的會計信息有了很大的懷疑。所以，建立健全合理高效的內部控制制度是提高會計信息準確性的重要方式。 （三）行政事業(yè)單位與企業(yè)內部控制差異性分析 內部控制的產(chǎn)生于單位的各級管理層，利用各級分工而形成的相互制約關系，在單位內部采取的一系列自我評價，調整，約束的方法和措施而形成的比較嚴密完整的體系，其目的在于保護單位經(jīng)濟資產(chǎn)的安全完整，確保會計信息的正確可靠，保證經(jīng)濟活動的效益性，效果性和經(jīng)濟性以及經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行。 行政事業(yè)

16、單位的組織目標是為國家和社會公眾提供高效率的服務，是一個非盈利性組織，這與以盈利為目標的企業(yè)組織是有著本質差別的。從它們的規(guī)范文件上就可以看出，《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》的作用是為了加強廉政建設，保證行政事業(yè)單位內部控制有效運行（時軍，2015），和《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》有一定的差異，具體差異如表1： 表1 企業(yè)內部控制基本規(guī)范與行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范差異分析 項目 企業(yè)內部控制基本規(guī)范 行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范 制定目標 為了增強和規(guī)范企業(yè)內部控制，提升企業(yè)經(jīng)營管理水平及其風險防范能力，促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序和社會公眾利益 為了促進行政事業(yè)單位加強

17、和規(guī)范內部控制，提高內部管理水平和風險防范能力，推進廉政建設，維護社會公眾利益 制定依據(jù) 包括：《公司法》、《證券法》 包括：《預算法》，規(guī)范預編制、預算審批監(jiān)督和預算管理執(zhí)行的基本法律 適用范圍 以盈利為目的的企業(yè)，尤其是大中型企業(yè)，小企業(yè)和其他單位可以參照建立與實施 不以盈利為目的的行政事業(yè)單位，包括黨政工作部門、審判機關、人民團體、檢察機關和事業(yè)單位 三、行政事業(yè)單位內部控制的問題分析 （一）內控意識薄弱，風險防范意識不足 近年來，行政事業(yè)單位的財務管理水平在不斷提高，但是由于內部控制制度在我國建立的時間還比較短，人們對內控的認識不足，甚至存在“內控完全沒有必要”或者“

18、內控只是唬人的”等錯誤認識。在日常管理實際操作過程中，很多的管理者和內部控制執(zhí)行人員并不是很了解內部控制是什么，一些員工主觀的認為內部控制是對單位領導層的監(jiān)督檢查，和他們這些普通員工并沒有什么關系，而一部分的單位領導層又覺得他們在行政事業(yè)單位內處于權威地位，有著絕對的威懾力，并不能充分理解內部控制在單位日常運營活動中所起的監(jiān)督作用，也無法理解普通員工和管理層在內部控制中能夠發(fā)揮的作用。于是，大多數(shù)情況下，行政事業(yè)單位的內部控制就成了應付上級部門檢查的工具，并不能充分發(fā)揮它的作用。 除此之外，很多行政事業(yè)單位的工作人員不理解風險評估程序，對它的認識存在一定的誤區(qū)，甚至有些單位都沒有建立風險評估

19、程序，不能科學的對待風險評估，缺乏風險預警機制，致使行政事業(yè)單位無法有效應對可能發(fā)生的風險。 （二）預算控制有效性不足 預算是行政事業(yè)單位執(zhí)行內部控制的重要手段，但是，由于預算涵蓋的范圍不是很大，而且預算的精確度有待提高，導致預算的約束力較低，以至于出現(xiàn)了一些不好的現(xiàn)象。首先，行政事業(yè)單位內部的員工有一種優(yōu)越感，公款吃喝，公款旅游這種現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，在大部分員工看來，反正是公家的錢，不花白不花，普遍缺乏節(jié)約與預算意識，單位內部亂發(fā)獎金補貼，超標準購車等現(xiàn)象更是屢見不鮮，會議費、招待費等更是居高不下，給行政事業(yè)單位在民眾心中的形象造成了不好影響。其次，一些單位會用項目支出或者專項資金來填補基本

20、支出的漏洞，導致專項資金不能做到?？顚Ｓ谩＿€有，一些單位在使用專項資金的時候，缺乏對其的有效監(jiān)督與考核機制。 （三）會計基礎工作不夠規(guī)范 會計基礎工作是行政事業(yè)單位財務管理和內部管理不可或缺的一部分。但是很多單位的會計基礎工作中存在諸多問題，首先，財務人員的業(yè)務能力不是很強，綜合素質也不是很高,很多財務人員可能是由其他業(yè)務崗位轉到財務崗位的，對財務崗位的工作性 質，責任及其重要性不是很清楚，這些人員會計科目使用不合理，記賬憑證做的不夠規(guī)范，賬目整理也不夠清晰，使得行政事業(yè)單位的基礎會計工作存在各種問題。單位又很少組織他們去參加專業(yè)知識方面的培訓，所謂的繼續(xù)教育也只是流于形式，在這種情況下

21、，財務人員很難將理論與實踐真正結合起來運用到工作當中去，也就很難提升自己的業(yè)務能力與職業(yè)素養(yǎng)了。其次，有些管理層并不重視會計基礎工作，認為財務人員只要好好做賬就好，無權參與到單位內部的重要決策或管理活動中去，對他們提出的參考性意見也不是很重視。 （四）內部控制執(zhí)行力不夠 很多行政事業(yè)單位的審計機構權威性與獨立性不夠，大多數(shù)情況下，他們與單位內部的財務部門平級，在這樣的條件下，他們就沒有足夠的權利來有效執(zhí)行內部控制。一筆業(yè)務，本來是要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)的，但是因為領導一句話，就可以省去大部分環(huán)節(jié)，甚至只經(jīng)一人的手就完成了，日常的賬務處理中摻雜了個人情感和關系就會導致錯誤的產(chǎn)生，單位內審部門又缺乏獨

22、立性，檢查稽核的范圍十分有限，檢查結果缺少全面性與完整性。而外部審計部門主要是對單位資金的來源及使用的合法性進行監(jiān)督，并沒有對單位內控系統(tǒng)進行檢查，所以單位并不是很重視內控系統(tǒng)，內控系統(tǒng)的約束力較差，內控執(zhí)行力有待提高。 四、對行政事業(yè)單位建立內部控制制度的建議 根據(jù)行政事業(yè)單位在內部控制方面所顯現(xiàn)的問題，基于建立內部控制制度的基本原則，筆者認為應當從下面幾個方面進行改進： （一）增強內部控制意識和風險防范意識 在很多行政事業(yè)單位暴露出來的內部控制問題中，很多問題的原因并不是沒有好的 內部控制制度。恰恰相反，很多單位的內部制度可以說是相當完善的，之所以出現(xiàn)問題的原因是單位內部的員工

23、并沒有遵守內部控制制度的意識。因此，要想建立健全行政事業(yè)單位內部控制，首先要做的就是讓單位內部的人員認識到內部控制制度的重要性。 比如建立責任追究制度，相關職位負責人要為他的會計工作和提供的會計資料負責，出現(xiàn)問題要有一定的懲罰機制，單位的負責人要維護內部控制制度運行并為之負責。同時，單位內部和上級部門應當及時組織相關的培訓，讓單位的領導和部門的負責人認識到內部控制在保證公共資源的有效利用、提高行政事業(yè)單位的廉政建設水平、實現(xiàn)行政事業(yè)單位的有效管理等方面起的重要作用，從而使得他們不再抵制內部控制建設給他們帶來的制約，并能夠積極主動的采取措施來確保內部控制制度的有效實施。 增強風險防范意識的前

24、提是要先完善風險評估程序，行政事業(yè)單位組織內的每個人，包括領導和普通基層員工都要提高風險防范意識，完善內部控制活動每個過程的風險評估程序，盡可能的降低因為缺乏風險防范意識，導致風險評估錯誤而帶來的重大風險。 （二）確保預算控制的有效性 國家已經(jīng)對行政事業(yè)單位的內部控制制度的制定和維護出臺了正式的法律法規(guī)，單位應當確保其所有的運行管理活動都要嚴格遵守相關法律的規(guī)定。對于行政事業(yè)單位原有的各項管理制度，應當及時的整理分析，那些符合相關規(guī)定并行之有效的制度，可以繼續(xù)實行；其他不符合法律規(guī)定或是不合理的制度應當及時清理，重新制定。要及時分析出單位業(yè)務中存在的高風險的環(huán)節(jié)和領域，尤其是預算方面，唐大

25、鵬，李鑫瑤（2015）認為行政事業(yè)單位應當加快步伐，實現(xiàn)從現(xiàn)有的功能預算制度向部門預算制度的轉變。 （三）強化會計基礎工作 隨著社會的不斷發(fā)展，我國的行政事業(yè)單位也在逐漸和經(jīng)濟體制接軌，在這過程中，行政事業(yè)單位中的一些新的問題和矛盾也隨之顯現(xiàn)，而解決這些問題的前提就是進一步做好會計基礎工作，要做好會計基礎工作，要做到以下兩點: 1.提高會計人員素質及其業(yè)務能力 高素質的會計人員是合理有效的內部控制制度的基礎。由于內部控制在實施過程中一些細則的專業(yè)性要求較強，因此對于會計人員的基本素質有著較大的要求。如果相關人員的能力不夠，可能會造成內部控制制度的難以理解，從而使得內部控制難以實施。

26、行政事業(yè)單位應該從兩個方面同時著手來提高本單位的會計人員素質。一是從外部獲取高素質的專業(yè)人才，在招聘時提高門檻，不符合條件的及時篩掉，不得濫竽充數(shù)，同時對其會計從業(yè)資格進行嚴格的審查，以避免魚目混珠；二是對本單位會計人員的繼續(xù)教育給予足夠的重視，采取合適的手段和方法，及時組織相關培訓，提高會計人員業(yè)務技能及其職業(yè)道德，從而確保會計人員的專業(yè)素質，保證會計工作的質量，進一步保證企業(yè)經(jīng)濟業(yè)務的順利開展。 2.管理層重視會計基礎工作 會計基礎工作是其他財務工作開展的前提,如果單位管理層不給它足夠的重視,做這些會計基礎工作的人員也會有所松懈,會計憑證審核不夠嚴格規(guī)范等問題會隨之出現(xiàn),進而導致會計信

27、息失真等更嚴重的問題。因此，管理層需要重視會計基礎工作，讓職員參與到日常管理活動中去，提升他們對單位的責任感，讓他們更好的完成他們的本職工作。 （四）加強內部控制執(zhí)行力 在行政事業(yè)單位的內部控制之中，內部審計是重要的組成部分之一。Asher和Carl（2001）曾提到過，為了鼓勵問責制，并且確保政府能夠有效提供服務，內部審計是必不可少的工具。通過了解行政事業(yè)單位內部控制制度的設計和執(zhí)行情況，審計部門對其經(jīng)濟業(yè)務進行客觀的審計，從而提高單位內部的經(jīng)濟業(yè)務的水平和會計資料的準確性，提高內部控制的效果。 財政部等行政事業(yè)單位的外部監(jiān)管部門要對單位的內部控制的建設和維護進行監(jiān)督和控制。唐大鵬等學

28、者同樣認為外部監(jiān)管的力量對于加強單位內部控制有效性具有重要意義，外部監(jiān)督可以有效克服單位內部控制的先天缺陷，外部監(jiān)管部門可以制定定期和不定期混合的檢查制度，保證行政事業(yè)單位內部控制制度建設的順利進行和有效 實施。 除此之外，行政事業(yè)單位還應該建立追責機制。行政事業(yè)單位內部或者其上級部門應當對單位的內部控制建設建立考評機制體系，通過考核結果對相關責任人進行獎懲。 如果行政事業(yè)單位的領導或者部門負責人對單位的內部控制的建設做出了有效推動則應當給予獎勵；如果因為相關責任人的個人因素導致內部控制難以實現(xiàn)其效果的應當給予其適當?shù)膽土P。只有根據(jù)行政事業(yè)單位的內部控制工作的進展水平做出公正、公平的獎勵

29、或懲罰，才能使得單位領導和部門負責人認識到內部控制的重要性，從而積極主動的采取措施為推動內部控制制度建設出一份力。 五、結語 行政事業(yè)單位作為一個制定政策并組織實施以及提供各種社會服務的特殊的組織群體，它的日常管理工作尤為重要，而內部控制作為行政事業(yè)單位日常管理工作中的重要組成部分，是提高單位管理水平和風險防范能力，加強廉政建設，維護社會公共利益的重要手段。由于行政事業(yè)單位本身的特殊性，內部控制的復雜性，以及單位大多數(shù)領導人對內部控制重要性認識的不足，導致我國內部控制建設相對落后，嚴重影響了我國行政事業(yè)單位的工作效率以及行政事業(yè)單位的會計信息質量，因此，我國迫切需要規(guī)范和加強行政事業(yè)單位內

30、部控制建設，并據(jù)此制定符合行政事業(yè)單位特點和管理模式的內控制度，完善相關法律法規(guī)。 參考文獻 [1]劉永澤，唐大鵬. 關于行政事業(yè)單位內部控制的幾個問題[J]. 會計研究，2013，(01)：57-62. [2]時軍. 行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范實施問題研究[J]. 財會通訊，2015，(13)：38-38. [3]田祥宇，王鵬，唐大鵬. 我國行政事業(yè)單位內部控制制度特征研究[J]. 會計研究，2013，(09)：29-35. [4]毛騰飛. 行政事業(yè)單位內部控制審計概念框架構建[J]. 中國內部審計，2016，(12)：4

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