構(gòu)建符合公共財(cái)政要求的預(yù)算支出管理制度.doc

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天馬行空官方博客：http://t.qq.com/tmxk_docin ；QQ:1318241189；QQ群：175569632 我國(guó)正在進(jìn)行建立公共財(cái)政基本框架的改革，這是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，其中關(guān)鍵之處是確立我國(guó)的公共預(yù)算制度，形成正常的市場(chǎng)和政府的關(guān)系。財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在2001年4月11日舉行的“政府預(yù)算管理與會(huì)計(jì)改革國(guó)際研討會(huì)”上說(shuō),改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制進(jìn)行了重大改革,前一段的改革重點(diǎn)集中在財(cái)政收入管理方面，今后將轉(zhuǎn)移到財(cái)政支出管理方面來(lái)，政府預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)管理制度和預(yù)算科目體系等基礎(chǔ)性管理制度的改革是改革的重點(diǎn)。財(cái)政部樓繼偉副部長(zhǎng)在1998年地方財(cái)政決算匯審會(huì)廳局長(zhǎng)座談會(huì)上指出：與財(cái)政收入管理相比，我國(guó)支出管理體制改革明顯滯后，而支出管理改革，特別是政府采購(gòu)制度，國(guó)庫(kù)支付制度和預(yù)算科目分類體系的改革是加強(qiáng)支出管理的基礎(chǔ)。從實(shí)際情況看，我國(guó)財(cái)政支出由于改革滯后，在支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)和支出效益等方面急需完善，所以迫切需要改革我國(guó)的預(yù)算支出制度，用預(yù)算來(lái)規(guī)范政府的收支行為、提高財(cái)政支出的效益，因?yàn)檎A(yù)算是決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的基本制度和手段。 構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的預(yù)算支出體系，本人認(rèn)為應(yīng)以合理界定支出范圍為前提，完善部門預(yù)算、逐步推行零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算為基礎(chǔ)，以國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)和規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度及現(xiàn)代化的財(cái)、稅、庫(kù)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)為配合，形成一個(gè)相互聯(lián)系、相互制約、相輔相成的有機(jī)系統(tǒng)。 一、構(gòu)建公共預(yù)算支出體系的前提：調(diào)整政府公共支出預(yù)算的范圍，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)。 公共支出預(yù)算范圍是指公共預(yù)算下資金分配使用的領(lǐng)域，它是由政府職能的范圍決定的。我國(guó)是發(fā)展中的社會(huì)主義大國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府職能應(yīng)由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共性和中國(guó)的特性共同決定，它至少包括以下部分：市場(chǎng)干不好但政府可以做得更好的領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)培育和完善市場(chǎng)的任務(wù)和中國(guó)國(guó)情決定的特定任務(wù)。據(jù)此，公共預(yù)算支出的范圍可以界定為以下四個(gè)領(lǐng)域： 1、公共服務(wù)領(lǐng)域。該領(lǐng)域重要包括政權(quán)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展兩部分：國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)包括國(guó)家立法、司法、行政管理、國(guó)防等部門和機(jī)構(gòu)，由于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)提供的公共服務(wù)屬于純公共商品，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)交換方式補(bǔ)償其耗費(fèi)的成本，因此，必須以公共預(yù)算撥款的形式來(lái)保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需要。在我國(guó)現(xiàn)行的政治制度下，依法成立的政黨組織、政協(xié)常設(shè)機(jī)構(gòu)及部分人民團(tuán)體等，也由公共預(yù)算撥付資金來(lái)保證其開(kāi)展活動(dòng)所需的必要財(cái)力。 由公共預(yù)算供給資金的事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域大體可以分為兩類：一類是提供純公共商品的事業(yè)單位，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)研究單位、衛(wèi)生防疫單位、文物保護(hù)單位、公共圖書(shū)館和博物館等。純公共商品具有很強(qiáng)的收益外部性，私人不愿或無(wú)力承擔(dān)，只有政府出面組織，并由公共預(yù)算保證其合理的經(jīng)費(fèi)需要：另一類是提供混合商品的事業(yè)單位，如高等院校、應(yīng)用基礎(chǔ)研究單位、保護(hù)和弘揚(yáng)民族文化遺產(chǎn)的特殊藝術(shù)團(tuán)體等，它們提供的產(chǎn)品雖具有公共商品的部分性質(zhì)，但其發(fā)生的耗費(fèi)也可以通過(guò)向消費(fèi)者收費(fèi)獲得部分補(bǔ)償。公共預(yù)算對(duì)這類單位只是撥補(bǔ)其正常收入不能抵補(bǔ)支出的資金差額。 2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。公共預(yù)算安排的投資支出主要針對(duì)非經(jīng)營(yíng)性、非競(jìng)爭(zhēng)性以及對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有戰(zhàn)略影響的項(xiàng)目。它由以下基本方面構(gòu)成：一是公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、橋梁、機(jī)場(chǎng)、碼頭、水利設(shè)施、污染治理、環(huán)保工程等：這類項(xiàng)目具有公用和公益性質(zhì)，難以產(chǎn)生直接收益。二是自然壟斷產(chǎn)業(yè)，如鐵路、郵政、供水、供電、供氣等。這類產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模收益遞增和成本遞減的特征，難以實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，若由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，就會(huì)降低乃至喪失配置效率：三是高風(fēng)險(xiǎn)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，主要是重大的技術(shù)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如航天、新能源、新材料等，政府應(yīng)保證對(duì)這類產(chǎn)業(yè)的誘致性投資。此外，農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中屬于弱質(zhì)和有風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)，并且農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定有重大影響，因而農(nóng)業(yè)投資也是公共投資的重要內(nèi)容。 3、轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域。通過(guò)公共預(yù)算支出進(jìn)行的收入分配調(diào)節(jié)，通常以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式安排。與收入分配調(diào)節(jié)有關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，包括兩個(gè)基本層次：(1)公共財(cái)政體系內(nèi)各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付。它著重解決各地方政府財(cái)政能力均等化，以及促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，如對(duì)收入水平較低地方的財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)貧困地區(qū)的資金援助等。這類轉(zhuǎn)移支付是合理配置公共資金，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間均衡發(fā)展的重要手段。(2)公共預(yù)算對(duì)企業(yè)和居民的轉(zhuǎn)移支付。對(duì)企業(yè)的轉(zhuǎn)移支付主要是為了扶持和鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及彌補(bǔ)因公共定價(jià)政策造成的部分公共企業(yè)的虧損。對(duì)居民的轉(zhuǎn)移支付以社會(huì)保障為主，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低收入保證、災(zāi)害救濟(jì)等。通過(guò)社會(huì)保障使社會(huì)成員享有基本的生活權(quán)利和收入來(lái)源，有利于實(shí)現(xiàn)收入公平分配，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。 4、培育和完善市場(chǎng)的任務(wù)。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是自發(fā)產(chǎn)生的，政府是市場(chǎng)制度的主要提供者。政府進(jìn)行的每一項(xiàng)制度創(chuàng)新，即政府從外部將新的制度引入市場(chǎng)時(shí)，與自然演變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相比較，具有相對(duì)的突然性和利益重新分配的激烈性。雖然符合市場(chǎng)發(fā)展要求的制度最終會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下形成均衡，但由于其突然性和利益重新分配的激烈性，可能激發(fā)起重重社會(huì)矛盾而使新的制度無(wú)法引入市場(chǎng)。財(cái)政在新制度引入市場(chǎng)而尚未形成均衡時(shí)的任務(wù)是充分調(diào)整支出方向，緩解社會(huì)矛盾，一旦新的制度均衡形成，則可以從該支出項(xiàng)目下抽身而退。財(cái)政對(duì)以前的價(jià)格機(jī)制改革和目前的稅費(fèi)改革所做的支持，就是培育和完善市場(chǎng)方面的特定支出，事實(shí)證明，財(cái)政在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演著重要的角色。 二、構(gòu)建預(yù)算支出體系的基礎(chǔ)：完善部門預(yù)算、逐步實(shí)行零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算。 我國(guó)過(guò)去的財(cái)政資金按功能歸口管理，即將同一性質(zhì)的財(cái)政資金統(tǒng)一編制到預(yù)算中去，再分配給使用資金的部門。由于每個(gè)部門對(duì)應(yīng)著多個(gè)功能性預(yù)算，所以產(chǎn)生了多頭要錢，預(yù)算管理混亂的問(wèn)題，也不利于考核各部門的業(yè)績(jī)和提高財(cái)政資金的效益。對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共預(yù)算，國(guó)際上主要有“費(fèi)用論”和“報(bào)酬論”兩種觀點(diǎn)，前者是傳統(tǒng)的預(yù)算理論，它認(rèn)為公共預(yù)算是維持行政事業(yè)單位存在的撥款，至于它們提供什么服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量如何，則不屬于財(cái)政的范圍；后者是80年代發(fā)展起來(lái)的新興預(yù)算理論，它認(rèn)為公共預(yù)算是政府支付給行政事業(yè)單位的公共服務(wù)價(jià)格和報(bào)酬，預(yù)算撥款多少取決于其服務(wù)的質(zhì)和量而不是“養(yǎng)人”多少。根據(jù)“費(fèi)用論”編制的公共預(yù)算稱為部門預(yù)算或單位預(yù)算，它以部門或單位作為預(yù)算對(duì)象，按人頭費(fèi)和事業(yè)費(fèi)分開(kāi)核算的原則進(jìn)行編制。根據(jù)“報(bào)酬論”編制的公共預(yù)算稱為績(jī)效預(yù)算，是90年代初出現(xiàn)的預(yù)算模式。它按“部門十業(yè)績(jī)指標(biāo)”公式來(lái)確定預(yù)算，分為三個(gè)環(huán)節(jié)：(1)績(jī)：即部門應(yīng)達(dá)到的業(yè)績(jī)指標(biāo)。(2)預(yù)算：達(dá)到這一指標(biāo)應(yīng)當(dāng)花的錢，即成本，通常，這是包括工資和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的全部預(yù)算。(3)效：通過(guò)對(duì)上述績(jī)效指標(biāo)的考核，決定實(shí)際預(yù)算撥款額度。對(duì)于達(dá)不到指標(biāo)要求的應(yīng)當(dāng)減少撥款。績(jī)效預(yù)算是比較科學(xué)的預(yù)算，它解決了過(guò)去難以解決的對(duì)行政事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)和量的評(píng)價(jià)問(wèn)題，也有利于及時(shí)停止對(duì)“過(guò)時(shí)機(jī)構(gòu)”的撥款，提出公共支出效率。其困難主要是指標(biāo)的確定和成本計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)，世界上目前有近50個(gè)國(guó)家使用或者部分使用績(jī)效預(yù)算。 介于這兩種模式之間的還有一種稱為“投入預(yù)算”。美國(guó)70年代末提出的“零基預(yù)算”就屬此類。顧名思義，零基預(yù)算為支出基數(shù)為零的預(yù)算，就是說(shuō)，它不再考慮部門，而是按政府所要做事的內(nèi)容，即“事件”來(lái)編制預(yù)算。假如政府今年計(jì)劃做100件事，則先編制出各自預(yù)算。若某一部門有三件可做，就獲得了三件事相加的預(yù)算，若另一個(gè)部門一件事也沒(méi)有，則其基數(shù)就是零，只能關(guān)門解散。實(shí)踐中，零基預(yù)算有兩種基本模式：第一種是完全意義上的零基預(yù)算；第二種是“改良的零基預(yù)算”，即只對(duì)辦事經(jīng)費(fèi)部分實(shí)行零基預(yù)算。人頭費(fèi)部分則按編制和人頭來(lái)確定。我國(guó)目前的零基預(yù)算，對(duì)工程項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是指前者，對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)是指后者。然而，改良的零基預(yù)算很難說(shuō)能夠提高支出效率。因?yàn)?，只要公共預(yù)算中仍保留著“養(yǎng)人”部分，則無(wú)論采取何種預(yù)算，對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，就永遠(yuǎn)有人員膨脹的可能。零基預(yù)算的缺點(diǎn)是編制過(guò)程過(guò)于復(fù)雜，工作量過(guò)大，編制時(shí)間過(guò)長(zhǎng)；有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)“打井列入預(yù)算，填井也列入預(yù)算”，而總效果為零的荒唐現(xiàn)象。 針對(duì)功能性預(yù)算的缺陷，在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，考慮到實(shí)際情況，我國(guó)公共支出的預(yù)算改革目前應(yīng)以完善部門預(yù)算為主，創(chuàng)造條件逐步推行零基預(yù)算，最終實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算。2000預(yù)算年度的部門預(yù)算編制改革，所有中央一級(jí)預(yù)算單位都試編了部門預(yù)算，但只選擇了教育部、農(nóng)業(yè)部、科技部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部四個(gè)部門上報(bào)全國(guó)人大審議。按照全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)的要求，2001預(yù)算年度要編制27個(gè)部門的部門預(yù)算，并上報(bào)全國(guó)人大審議。上報(bào)內(nèi)容、上報(bào)形式也要改進(jìn)，要在上報(bào)原有功能預(yù)算的同時(shí)，將27個(gè)部門做成一個(gè)匯編本的部門預(yù)算一并上報(bào)，并力爭(zhēng)在優(yōu)化報(bào)送質(zhì)量上更進(jìn)一步。2001年向全國(guó)人大報(bào)送的部門預(yù)算，力爭(zhēng)做到既能反映27個(gè)部門的預(yù)算全貌，又能反映出各部門不同的特點(diǎn)，既包括中央財(cái)政安排的預(yù)算撥款安排的項(xiàng)目，又包括部門用預(yù)算外資金、政府性基金和單位自有收入安排的項(xiàng)目，在規(guī)范和細(xì)化預(yù)算編制上做更大的努力。同時(shí)，要加緊進(jìn)行定員定額和項(xiàng)目預(yù)算試點(diǎn)的工作，科學(xué)合理地確定各部門的定員和經(jīng)費(fèi)定額，改變傳統(tǒng)的“基數(shù)法”，為實(shí)行零基預(yù)算創(chuàng)造條件。我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目的基本框架，是建國(guó)初期適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政預(yù)算管理要求建立的。幾十年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，這種分類已越來(lái)越不能適應(yīng)財(cái)政管理與改革的需要。為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加強(qiáng)預(yù)算的需要，需要改革現(xiàn)行政府預(yù)算科目，建立新的政府收支分類。新的政府收支分類體系應(yīng)包括部門分類、功能分類、經(jīng)濟(jì)分類三個(gè)部分。部門分類主要明確資金管理責(zé)任者，解決“誰(shuí)”的問(wèn)題；功能分類主要反映政府支出的功能，明確“干什么”；經(jīng)濟(jì)分類主要反映收入和支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，明確收入的具體來(lái)源和支出“如何使用”。初步的收支分類改革應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)收支，積累經(jīng)驗(yàn)和時(shí)機(jī)成熟后將預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支及政府行政事業(yè)單位的自有收支等都納入政府收支分類范圍。根據(jù)政府職能進(jìn)行的功能分類，反映政府一般公共服務(wù)、國(guó)防、公共安全、教育、社會(huì)保障、等政府職能，體現(xiàn)政府一定時(shí)期內(nèi)的方針政策、支出結(jié)構(gòu)和資金的使用方向、。按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)設(shè)置政府收入經(jīng)濟(jì)分類和政府支出經(jīng)濟(jì)分類，并將各類收支充分細(xì)化，以反映政府收入和支出經(jīng)濟(jì)要素的構(gòu)成情況。這項(xiàng)改革是規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，它不僅為預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化，零基預(yù)算、綜合財(cái)政預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度等一系列財(cái)政預(yù)算改革的順利推行創(chuàng)造有利條件，而且也為依法治國(guó)、強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督、有效實(shí)施宏觀調(diào)控打下良好基礎(chǔ)。考慮到我國(guó)的具體情況，在人員、技術(shù)和思想觀念轉(zhuǎn)化方面尚不具備全面實(shí)行績(jī)效預(yù)算的條件，現(xiàn)實(shí)可行的是在公共投資領(lǐng)域選擇試點(diǎn)，為最終實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算創(chuàng)造條件。 三、構(gòu)建公共支出預(yù)算體系的條件：完善國(guó)庫(kù)集中支付制度，健全政府采購(gòu)制度和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。 1、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度。國(guó)庫(kù)集中支付制度就是將現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)分散支付制度改為國(guó)庫(kù)集中支付制度,其核心是實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶，取消各預(yù)算單位在銀行多頭開(kāi)立的帳戶,即實(shí)行”零戶統(tǒng)管”,只有財(cái)政代表國(guó)庫(kù)的賬戶與單位對(duì)口。國(guó)庫(kù)集中收付制度分為集中收入和集中支付：集中收入就是單位的預(yù)算內(nèi)收入直達(dá)國(guó)庫(kù)，預(yù)算外收入直達(dá)財(cái)政專戶：集中支付就是單位需要的錢由國(guó)庫(kù)直接撥付，人員經(jīng)費(fèi)（工資費(fèi)用）委托銀行支付，所需的設(shè)備、辦公用品及服務(wù)，由政府集中采購(gòu)進(jìn)行分配。集中收入是統(tǒng)一預(yù)算編制的要求，集中支付是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行的要求。長(zhǎng)期以來(lái)，吃皇糧的人的工資發(fā)放是采取“年初預(yù)算切塊，資金層層下?lián)埽瑔挝话l(fā)放到人”的松散管理方式，在這種方式下，一方面造成吃空頭現(xiàn)象，亂增加發(fā)放項(xiàng)目，擅自提高標(biāo)準(zhǔn)：另一方面存在工資發(fā)放不及時(shí)，甚至被擠占挪用的問(wèn)題：還由于行政事業(yè)單位賬戶過(guò)于分散，加上層層下?lián)埽加昧舜罅康馁Y金，產(chǎn)生使用效益差的問(wèn)題，因此有必要推進(jìn)工資發(fā)放銀行化，由財(cái)政部門根據(jù)各單位人員編制和工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，將工資劃轉(zhuǎn)到銀行統(tǒng)一發(fā)放，從而有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金流向、流量的全面監(jiān)控，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，切實(shí)提高財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。適應(yīng)改革需要，財(cái)政部已經(jīng)成立了國(guó)庫(kù)司和支付局，一些地方也進(jìn)行了國(guó)庫(kù)集中支付的改革試點(diǎn)并取得了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但國(guó)庫(kù)集中支付改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)該積極穩(wěn)妥地進(jìn)行完善，既要大膽吸收國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又要充分考慮中國(guó)的國(guó)情。這項(xiàng)改革最大的難點(diǎn)就是要觸動(dòng)一些部門的現(xiàn)有權(quán)益。為保證改革順利進(jìn)行，可采取“先試點(diǎn)，后推廣；先預(yù)算內(nèi)，后預(yù)算外”等辦法。目前應(yīng)著重抓好以下幾個(gè)方面的工作：一是要加大宣傳力度，使這項(xiàng)改革成為人心所向，大勢(shì)所趨。不僅財(cái)、稅、庫(kù)三家的干部要充分認(rèn)識(shí)到建立國(guó)庫(kù)單一賬戶的重要意義，更重要的是要取得各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的支持，還要使那些現(xiàn)有權(quán)益要相應(yīng)調(diào)整的部門和單位確立改革意識(shí)和全局觀念，接受這項(xiàng)改革。二是要在充分學(xué)習(xí)和消化國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快擬定符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)庫(kù)單一賬戶管理辦法。我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，加之社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面的改革都在進(jìn)行之中，情況十分復(fù)雜。這就要求我們?cè)诔浞謱W(xué)習(xí)和消化國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定具有中國(guó)特色的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。在統(tǒng)一的國(guó)庫(kù)單一賬戶框架下，因地制宜地處理某些特殊問(wèn)題。三是要積極組織多層次試點(diǎn)，邊試點(diǎn)邊完善辦法，為全面推開(kāi)創(chuàng)造條件。改革試點(diǎn)可采取自愿參與與重點(diǎn)選擇相結(jié)合的形式逐步推開(kāi)，有條件的地方可先行一步。可在市（縣）、中等城市或選擇某個(gè)部門和單位進(jìn)行試點(diǎn)。為積累經(jīng)驗(yàn)，減少震動(dòng)，可采取先易后難的辦法。四是要妥善做好有關(guān)配套改革。從我國(guó)目前的情況看，需要進(jìn)行兩方面的配套改革：一方面，要建立獨(dú)立的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算體系和聯(lián)行制度；另一方面，要建立財(cái)、稅、庫(kù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使財(cái)、稅庫(kù)和各支出部門之間形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，共享資源，互相監(jiān)督，提高效率。此外，我們還要注意把國(guó)庫(kù)單一賬戶改革與財(cái)稅、金融其他方面的改革有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，盡量增加合力，減少阻力。 2、健全政府采購(gòu)制度。分散的政府采購(gòu)方式削弱了支出政策效力，不利于發(fā)揮財(cái)政支出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的效應(yīng)，也增加了采購(gòu)成本，而且使財(cái)政資金分配與使用相脫離，財(cái)政監(jiān)督形同虛設(shè)，為吃回扣、權(quán)錢交易的腐敗行為創(chuàng)造了條件，所以預(yù)算執(zhí)行中要強(qiáng)調(diào)辦公設(shè)備統(tǒng)一采購(gòu)，由政府設(shè)立的采購(gòu)中心采用公開(kāi)招標(biāo)等方式購(gòu)買，再由國(guó)庫(kù)直接支付采購(gòu)費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和撥款兩分離的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。 近幾年來(lái)，政府采購(gòu)工作取得了很大的成效，一是強(qiáng)化了支出管理，提高了資金使用效益；二是提高了采購(gòu)活動(dòng)的透明度，有效地抑制了腐?。蝗浅醪綘I(yíng)造了一個(gè)公平交易的環(huán)境，為國(guó)內(nèi)優(yōu)勢(shì)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。但是，由于政府采購(gòu)在我國(guó)實(shí)行的時(shí)間不長(zhǎng)，下列問(wèn)題需要逐步加以解決； 一是政府采購(gòu)的規(guī)模小、范圍窄。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家政府采購(gòu)的規(guī)模一般為GDP的10%以上，或?yàn)樨?cái)政支出的30%左右。目前，我國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)模明顯偏小，2000年初步統(tǒng)計(jì)僅占GDP的3%左右。所以我們要積極擴(kuò)大政府采購(gòu)的規(guī)模和范圍。認(rèn)真編制政府采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃，提高政府采購(gòu)支出占財(cái)政支出的比重以及政府采購(gòu)支出占部門經(jīng)費(fèi)支出的比重 二是政府采購(gòu)隊(duì)伍的專業(yè)水平不高。政府采購(gòu)涉及到經(jīng)濟(jì)科學(xué)、自然科學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，要求管理人員不僅要熟悉財(cái)政工作，還應(yīng)當(dāng)掌握招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、商品性能等多方面的知識(shí)和技能。目前，我國(guó)大部分機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體特別是基層單位缺少熟悉國(guó)際通行采購(gòu)方式的采購(gòu)管理干部和專業(yè)人員，采購(gòu)活動(dòng)中時(shí)常出現(xiàn)采購(gòu)程序不規(guī)范等問(wèn)題。我們應(yīng)該加強(qiáng)政府采購(gòu)宣傳及培訓(xùn)工作。建立和完善政府采購(gòu)宣傳的主渠道，進(jìn)一步加大政府采購(gòu)培訓(xùn)力度，特別是對(duì)地（市）、縣級(jí)管理人中的培訓(xùn)，不斷提高政府采購(gòu)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì) 三是在中央和地方的政府采購(gòu)活動(dòng)中，市場(chǎng)分割、歧視供應(yīng)商的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。有些地方通過(guò)地區(qū)封鎖、部門壟斷等方式排斥其他供應(yīng)商參與競(jìng)標(biāo)。 四是采購(gòu)資金撥付辦法和管理程序不規(guī)范。今后應(yīng)加強(qiáng)對(duì)分散采購(gòu)的監(jiān)督管理，積極試行政府采購(gòu)卡支付制度。繼續(xù)搞好政府采購(gòu)制度建設(shè)工作，重點(diǎn)研 究中介代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商市場(chǎng)資格準(zhǔn)入管理辦法等，積極做好政府采購(gòu)法的有關(guān)研究起草工作。同時(shí)，對(duì)政府采購(gòu)管理人員的行為規(guī)范等作出規(guī)定。 3、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。預(yù)算管理體制改革要求統(tǒng)一預(yù)算，推行零基預(yù)算，采取國(guó)庫(kù)集中收付制，這需要規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度相配合。統(tǒng)一預(yù)算要求擴(kuò)大預(yù)算范圍，把預(yù)算外資金納入預(yù)算控制，還將取消一些不合理的收費(fèi)和制度外的非法收費(fèi)，這勢(shì)必減少各地所取得的總收人。零基預(yù)算要求“事事有預(yù)算，處處有預(yù)算”，雖說(shuō)各地政府的事權(quán)可按輕重緩急進(jìn)行排隊(duì)，預(yù)算先保證必要的事項(xiàng)開(kāi)支，然后再安排其它開(kāi)支，但有些地方的收入連基本的開(kāi)支都難保證，在預(yù)算不規(guī)范的情況下，則可以通過(guò)截留、克扣或挪用甚至亂收費(fèi)來(lái)勉強(qiáng)維持。國(guó)庫(kù)集中支付雖可提高資金效益，甚至減少一些虛假支出，但國(guó)庫(kù)集中支付要實(shí)行，應(yīng)該有按時(shí)支付、足額支付的保證。如果有些地區(qū)預(yù)算收入不及時(shí)或不足，將對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付產(chǎn)生重大打擊。國(guó)家目前正大力推進(jìn)西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，一般的慣例是財(cái)政優(yōu)惠政策要先行，雖說(shuō)長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加財(cái)政收入，但目前意味著地方的預(yù)算收入要減少甚至預(yù)算支出還要增加，西部薄弱的財(cái)力能否承受得起呢？如果光有政策卻沒(méi)錢，要么西部的稅收優(yōu)惠落實(shí)不了，要么地方政府還得另外找錢，在轉(zhuǎn)移支付渠道不暢通時(shí)，另外找錢則意味著現(xiàn)在想推行的預(yù)算管理體制改革將遭到破壞，使其徒有形式而沒(méi)有實(shí)質(zhì)。適應(yīng)預(yù)算管理體制改革需要，也為了促進(jìn)地區(qū)間的均衡發(fā)展，有必要結(jié)束“過(guò)渡性的轉(zhuǎn)移支付方法”，制定一套科學(xué)的一般性轉(zhuǎn)移支付制度，它至少應(yīng)規(guī)范以下幾個(gè)方面： 首先要合理確定轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模。在確定轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模時(shí)，國(guó)外一般都有可供參考的指標(biāo),如加拿大聯(lián)邦政府對(duì)財(cái)政均等化補(bǔ)助總額規(guī)定不得超過(guò)GDP的1.2%，否則要相應(yīng)地扣減對(duì)各省的轉(zhuǎn)移支付額；韓國(guó)規(guī)定要將國(guó)稅收入的13.27%作為地方交付稅轉(zhuǎn)移給地方使用。我國(guó)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付額也應(yīng)確定一個(gè)相對(duì)指標(biāo)，用法律的形式固定下來(lái)，從而在預(yù)算執(zhí)行中就可省掉一些不必要的討價(jià)還價(jià)，地方政府的預(yù)算由于中央補(bǔ)助規(guī)模有規(guī)律的變動(dòng)也容易確定。 其次要合理確定轉(zhuǎn)移支付的分配方式。對(duì)于均等化的轉(zhuǎn)移支付分配，各國(guó)目前主要有兩種模式：收入能力法，收入能力一一支出需求法（即綜合因素法） 收入能力法：即地區(qū)間財(cái)政收入能力的差異是中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，基本思路是把全國(guó)均等化的標(biāo)準(zhǔn)入均財(cái)政收入作為參考指標(biāo)，只要人均財(cái)政收人能力低于該標(biāo)準(zhǔn)的地方，就可據(jù)此獲得中央的轉(zhuǎn)移支付。 綜合因素法：對(duì)轉(zhuǎn)移支付總額進(jìn)行分配時(shí)，除考慮各地人均財(cái)政收入差異外，還需考慮各地財(cái)政支出需求和成本的差異，如由于地區(qū)條件差異過(guò)大，各地提供初等教育的人均成本可能大相徑庭，為保證各地居民能夠事受到與全國(guó)平均大體均衡公共服務(wù)水平，光在人均財(cái)政收入能力方面實(shí)現(xiàn)均等化是不夠的，必須增加對(duì)財(cái)政支出需求和成本高的地方的轉(zhuǎn)移支付額?；舅悸肥谴_定地區(qū)的人均標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)政收人和人均標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)政支出，收入大于支出的地區(qū)，不需進(jìn)行一般性的轉(zhuǎn)移支付；支出大于收入的地方就其差額進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，如果各地的差額總數(shù)超過(guò)轉(zhuǎn)移支付總額N，則按比例減少轉(zhuǎn)移支付額?；静襟E為： 步驟（1）計(jì)算出全國(guó)均等化的人均財(cái)政收入Y Y=R／M R＝tlr1＋t2r2＋……＋tnrn ＝T1＋T2＋…＋Tn ＝T R為全國(guó)的預(yù)算總收入，M為全國(guó)的總?cè)丝凇n為第n種稅的全國(guó)總額，tn為第n種稅的標(biāo)準(zhǔn)稅基（即為剔除了不正常的減免或故意少征、漏征等因素后的稅基），rn為第n種稅的全國(guó)平均有效稅率rn＝Tn/tn （2）計(jì)算人均標(biāo)準(zhǔn)化支出Ci Ci＝C1a1＋C2a2＋…＋Cnan Cn為第n項(xiàng)考核指標(biāo)的全國(guó)人均標(biāo)準(zhǔn)化支出（假設(shè)該考核指標(biāo)為教育支出，則教育的全國(guó)人均標(biāo)準(zhǔn)化支出是教育總支出除全國(guó)總?cè)丝冢?。an為第n項(xiàng)考核指標(biāo)在地方i的成本差異系數(shù)，即由于工資水平、自然條件差異等導(dǎo)致該地方提供相同公共服務(wù)的成本與全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)成本的差異程度。 （3）計(jì)算出地方i可獲得的轉(zhuǎn)移支付額Ni。若λYi