淺談公共財政與預算管理制度改革

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淺談公共財政與預算管理制度改革 一、關于公共財政的基本認識 公共財政的概念是在最近幾年才引起人們廣泛注意的。較早時，從領導層的角度提出來是在1994年前后，當時擔任財政部常務副部長的項懷誠同志在一次財政改革的電視講座里，明確提出了“公共財政”這個概念。1998年上半年，項懷誠同志由國家稅務總局局長轉任財政部長后，又強調了這個概念。1998 年12 月15日在全國財政工作會議上，國務院副總理李嵐清同志在講話中提出積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財政基本框架的思路，同時還提出了四項原則：第一，把保證公共支出作為財政的主要任務，該管的管好，不該管的不要管；第二，要依法促進公平分配；第三，充分運用預算、稅收、國債等經濟手段參與宏觀經濟調控，并做好轉移支付工作；第四，要調節(jié)市場配置資源偏差，體現(xiàn)國家的產業(yè)政策，同時對國有企業(yè)實行間接管理，做好國有資源管理工作。 公共財政這一概念是在轉變政府職能，深化改革、促進發(fā)展這個大的戰(zhàn)略背景下，由決策層提出來的，其意義是十分重大的。從我國現(xiàn)實出發(fā)，在傳統(tǒng)體制向社會主義市場經濟體制轉變過程中，需要這樣一個財政職能和財政形態(tài)調整的基本導向。 二、公共財政建立與現(xiàn)行預算制度改革的必要性 1、公共財政是適應市場經濟體制的一種財政運行模式在完全競爭的假設條件下,市場經濟體制是一種具有帕累托效率的資源配置方式,但現(xiàn)實中的市場制度并不具備完全的條件。因此,現(xiàn)實中必然出現(xiàn)“市場失靈”。公共產品具有非競爭性和非排他性的特征,經濟行為主體在從事經濟活動中存在外部性約束、市場信息不對稱、經濟行為的有限理性和壟斷的不斷產生等,使市場失效成為一種常態(tài)。所以,需要引入政府這一居于市場之上的、帶有權威性和強制性的公共部門對市場行為進行宏觀調控,以實現(xiàn)經濟的穩(wěn)定運行和公平分配。財政作為國家參與經濟活動的方式,在市場經濟條件下,也被賦予了特定的職能———公共財政職能。公共財政是國家以社會和經濟管理者身份從市場取得收入,并將這些收入用于政府的公共活動支出,為社會提供公共產品、公共服務,以充分保證國家機器正常運轉、保障國家安全、維護社會秩序、實現(xiàn)經濟的穩(wěn)定發(fā)展的一種財政運行模式。這也是當前西方發(fā)達市場經濟國家普遍采取的制度模式。 因此,現(xiàn)行市場經濟體制的特點、公共財政的運行方式及西方發(fā)達市場經濟國家的建設經驗從理論和現(xiàn)實兩個層面告訴我們:公共財政是適應市場經濟要求的財政模式。所以,隨著我國建設有中國特色社會主義市場經濟體制改革的不斷推進,我們必須建立、完善公共財政體制。只有這樣才能從根本上解決政府職能的“錯位”問題,從而為經濟體制改革掃清障礙,鋪平道路。 2、公共財政建立的核心是公共預算機制的建立預算是公共財政的運行機制,它不僅是財政的收支計劃,更重要的是它體現(xiàn)著政府宏觀調控政策,反映政府資源配制的方向,同時,也保證財政沒著符合公共利益的方向發(fā)展。(1)預算體現(xiàn)財政的調控。在市場經濟下,民間部門的資源配置靠市場價格機制實現(xiàn),而民間部門與政府部門及政府部門內部的資源分配則依靠預算來實現(xiàn)。預算首先決定整個資源在政府部門和民間部門的分配比例,然后,根據政府所占的比重決定資源在內部各部門的分配。其中,財政預算通過對收支規(guī)模的調整以影響總供求,從而實現(xiàn)經濟總量的平衡;通過調整預算支出結構實現(xiàn)經濟結構的合理發(fā)展。因此,沒有科學的預算,政府的政策就不可能準確無誤地作用于經濟生活,宏觀調控也不可能很好地發(fā)揮對經濟的導向作用。 (2)預算是公眾監(jiān)督政府財政活動的機制。財政依據政治權力進行資源配置,為公眾服務,其成本和效用都是外在的。在這種情況下,政府的經濟活動如果得不到有效地監(jiān)督和約束,就很有可能導致腐敗。因此,廣大的納稅人必然要求建立一種強有效的機制,以保證公共資金能基于民眾的利益合理、高效地使用。預算正是這樣一種機制:它必須經過權力機關的審核才能生效,而且一經通過便具有法律效力,不隨意更改;它的公開性更使最廣大納稅人掌握政府的經濟活動,從而實現(xiàn)了對政府的有效監(jiān)督。 3、預算管理中存在的問題 政府在一個財政年度內基本的財政收支計劃，一方面反映政府活動的范圍和方向，另一方面又是政府實施其政策目標的重要工具。依法定程序審批后的預算，具有高度的法律效力和強大的約束力，任何部門不得隨意變更。在我國要加強財政管理，就必須強化預算的權威性。 但是，由于種種原因，目前預算的權威性實際上遠沒有真正樹立起來，更沒有得到普遍的尊重。其中最突出的問題是預算的編制和執(zhí)行過于草率，預算和決算工作本末倒置。再加上預算執(zhí)行中人為的干擾因素太多，預算執(zhí)行部門在整個一年中都得為預算變動做工作，特別是不得不一而再、再而三地追加預算，有些地方支出追加幅度相當于預算支出的30％，甚至更高，對原定的、具有法律效力的預算造成很大的沖擊，使預算應有的權威性、嚴肅性和有效性大打折扣。多年來形成的這種重決算、輕預算的本末倒置的做法，也是同國際上證明行之有效的經驗背道而馳的。 三、公共財政導向下預算管理改革的基本建議 (一)預算編制改革 1、改革預算編制方法，實行部門預算。與以往的預算編制方法相比，部門預算更適應監(jiān)督管理的需要。一是使預算編制的時間大為提前；二是一個部門形成一本預算；三是預算編制方式由以前的部門替下屬單位代編，改為從基層單位逐級編制逐級匯總；四是預算批復方式從原來的由財政部各業(yè)務司（局）及有預算分配權的部門各自獨立地向各部門批復改為由財政部預算司統(tǒng)一批復預算。 2、改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預算編制方法，推行零基預算。在部門收入預算中，根據經濟發(fā)展狀況，按收入類別逐項核定。對部門組織的行政性收費和其他預算外收入要核定到單位和項目。部門支出預算按資金用途的不同，類別核定，匯總而成。 3、擴大預算編制的范圍，實行綜合財政預算。綜合財政預算收入包括預算內收入、應上繳財政專戶管理的預算外收入和其他收入；綜合財政預算支出由財政按部門資金需求及財力情況，按個人、公用、事業(yè)發(fā)展的順序和省定標準、定額核定。 4、改進編制程序，保證編制預算的準備期間，使預算編制更為科學合理。海南省實行的標準收入預算法，安徽省的預算加聽證方法，四川省的復式預算制度等豐富了預算編制改革的內容，為下一步全面推行預算編制改革提供了一些有益的經驗。 (二)完善政府采購制度 政府采購是指各級國家機關及實行預算管理的事業(yè)單位和社會團體，采取競爭、擇優(yōu)、公正、公平的形式使用財政預算內外資金等財政性資金，以購買、租賃、委托或雇傭等方法獲取貨物、工程和服務的行為。近年來，各地財政部門及中央有關部門參照國際慣例，按照國務院有關精神和財政部有關文件規(guī)定，積極開展政府采購試點工作，在制度建設、機構建設以及組織實施政府采購等方面做了大量的工作，取得了較為顯著的成績。 (三)改革財政資金繳撥方式，逐步建立國庫集中收付制度 國庫集中收付制度是與分散的國庫收付制度相對的財政資金管理制度。這種制度具有三個基本特征：一是財政統(tǒng)一開設國庫單一賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，主要財政支出由財政直接支付給商品和勞務的供應者；三是建立高效的預算執(zhí)行機構，科學的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機制。在這一制度下，財政收支實現(xiàn)了規(guī)范管理，收入不能任意退庫，支出得到事前監(jiān)督，資金使用效益也明顯提高。 (四)提高預算執(zhí)行的嚴密性和嚴肅性 在新的財政改革中，要強調一個問題，即淡化決算、強化預算?？赡芤院鬀Q算就是一道審計舊檔，而預算在各個具體項目的設置上事先經過了專門委員會的充分討論、體現(xiàn)了公眾意愿，是極其嚴肅的，執(zhí)行起來也就非常嚴格，甚至基本上不留彈性。另外，在今后的預算執(zhí)行上存在一個趨勢，即更多的單位和項目將只見數(shù)字不見錢。比如，單位需要的設備、辦公用品及服務納入以招標為基本方式的政府公開采購的渠道。通過政府公開招標采購物品的好處是一目了然的，它使預算支出減少了中間環(huán)節(jié)，增強了透明度和規(guī)范化，以競爭求得“價廉物美質優(yōu)”，也可以最大限度地減少“吃回扣”和權錢交易等腐敗行為的滋生。 實行單一國庫集中收付制度后，在技術上也為實現(xiàn)預算的完整性提供了保證。從發(fā)展前景看，實現(xiàn)預算的完整性經歷兩個階段，從“三而一”到“二而一”，即第一階段預算外和預算內兩概念仍保留，但制度外的，包括人們稱之為“小金庫”的財力將清理整頓，納入預算外的軌道。再往前發(fā)展，預算外的財力在加強管理的過程中會逐漸規(guī)范化，隨著條件進一步成熟，也會分步納入預算內，這就是第二階段，達到“二而一”，從而最終達到預算的完整性。 在預算執(zhí)行方面存在一個需要逐步探索的領域，即預算執(zhí)行中總不可避免地要進行修改和調整。如何強化這方面的管理，值得研究。我們在強化預算、淡化決算這個大前提下，做了種種嚴格界定后，還必須承認，預算里仍需留有一個機動的余地，過去體現(xiàn)為預備類，以后不管叫什么，總還會有一個相機決策的彈性區(qū)間。這個區(qū)間如何掌握，資金管理形式和決策程序如何設置，還需進一步探討。 7