公共財政體制改革問題.ppt

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第四講、政府職能轉變與 公共財政體制改革問題,教學目的和要求： 公共財政是政府履行其職能，實現(xiàn)社會公共利益的物質基礎，通過學習，讓學生了解我國政府職能轉變與公共財政管理體制改革和發(fā)展的歷程，明確當前我國公共財政管理體制仍然存在的主要問題，并思考我國公共財政管理體制改革的思路和發(fā)展方向。,一、建立公共財政管理 體制的理論依據(jù),１、財政、公共財政和公共財政管理體制: 財政是國家為實現(xiàn)其職能而參與社會總產值分配的過程。 公共財政——所謂公共財政（Ｐublic finance）是指以提供社會公共物品、管理社會公共事務、謀求社會公共利益為主要內容的國家財政。,,,財政部長金人慶,,公共財政的主要特點,第一、公共性。 第二、非盈利性。 第三、公平性。 第四、公開性。 第五、法治性。,公共財政管理體制,財政管理體制——又稱財政體制，是國家管理財政收支的組織體系、管理制度和管理方法、形式的統(tǒng)稱。 從廣義的角度看，財政管理體制包括國家預算管理體制、稅收管理體制、企業(yè)財務管理體制、基建財務管理體制和行政事業(yè)單位的財務管理體制等內容。而狹義的財政管理體制就是指國家預算管理體制。,２、市場失靈論,市場失靈：所謂市場失靈，是指市場機制在充分發(fā)揮作用的過程中，由于種種原因而引發(fā)資源不能得到有效配置和效率下降的現(xiàn)象。其明顯表現(xiàn)是：按市場規(guī)律運行難免會導致漠視社會公共物品的提供、環(huán)境污染的惡化、收入分配的不公以及各種社會矛盾激化等。,造成市場失靈的主要原因,第一、公共物品的提供。 第二、經濟外部性。 第三、信息不對稱。 第四、壟斷。,經濟外部性－環(huán)境污染,,市場失靈－壟斷,,３、政府失靈論,政府失靈：政府在行使職權干預經濟活動的過程中，由于種種原因難免會造成政府的干預活動也會引起資源配置的失誤和效率的下降，這種現(xiàn)象就是政府失靈。,政府失靈,,引起政府失靈的主要原因和表現(xiàn) ：,第一、政府自身的管理體制和機制存在問題。一是機構雍腫，人浮于事；二是權責不清，賞罰不明；三是上下信息溝通不靈，反應遲鈍；四是暗箱操作，違背民意。 第二、政府與民眾之間的信息不對稱性。 第三、政府的權力尋租行為。,４、公共經濟學,公共經濟學的含義：公共經濟學是主要研究政府公共部門（有時也包括一些非政府的公共組織）的經濟行為規(guī)律，以提高公共部門運行效率的科學，它是經濟學的分支學科。,公共經濟學的基本特征,第一、公共經濟學所研究的經濟行為主體主要是政府公共部門，有時也包括一些非政府的公共組織。 第二、公共經濟學的研究對象主要是政府（有時包括非政府的公共組織）的經濟行為。 第三、在研究方法上，公共經濟學可參考運用經濟學的一些研究方法，但更多方面應側重政治學和社會學的研究方法。,公共經濟學的基本特征,第四、公共經濟學的研究任務在于揭示政府公共部門的經濟行為規(guī)律，以更好地為社會公共利益服務。,5、公共選擇理論,公共選擇理論是公共經濟學的重要組成部分，是公共經濟學發(fā)展過程中所形成的一種新理論。公共選擇理論對政府的民主化、規(guī)范化和科學化決策，從而對公共財政收支政策的制定具有重要的借鑒作用 。 布坎南和圖洛克把經濟分析工具運用于政治領域的研究，探討了政府公共政策決策的過程和方法，從而開辟了經濟學理論研究的新視野 。１９８６年，公共選擇理論的主要創(chuàng)始人布坎南獲得諾貝爾經濟學獎，,二、我國財政管理體制的歷史沿革,（一）我國財政管理體制的形成和發(fā)展 １、供給型財政向生產建設型財政轉變的階段（１９５０――１９５７年），基本上是一種高度集權型的財政體制。 ２、集權與分權的財政體制反復無常的階段（１９５８――１９７７年），這一階段經歷了從財政管理權力下放到重新集中，又適當下放權力的反復無常。,（一）我國財政管理體制 的形成和發(fā)展,３、集權與分權相結合的財政管理體制逐步形成階段（１９７8――１９９０年）,基本形成“劃分收支、分級包干”的集權與分權相結合的財政管理體制。 ４、開始實行分稅制階段（１９９０年后）。,（二）分稅制的含義和內容,１、分稅制的含義 所謂分稅制，是指在劃分中央與地方的事權基礎上，劃分中央與地方的稅種，成立相應的管理機構，以正確處理中央與地方政府之間的財政預算分配關系的財政管理體制。,２、分稅制的主要內容,（１）分權。劃分中央政府與地方政府的事權，中央財政預算主要承擔國防、外交、宏觀調控、中央國家機關運轉、中央直管的事業(yè)發(fā)展支出，所以中央預算支出項目有：國防費、外交和援助支出費、中央行政管理費、中央直管的基本建設支出費。 地方預算主要承擔本地區(qū)的經濟社會發(fā)展、各項社會事業(yè)發(fā)展所需支出、本地行政機關運轉的費用支出，其具體開支項目有：地方行政管理費、部分武警經費、社會治安管理費用、文教衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展費用、城市建設與維護費用、地方基建投資費用、地方公益性活動費用等。,２、分稅制的主要內容,（２）分稅。為了確保中央和地方的財政支出，按事權與財權相一致的原則，合理劃分中央與地方的稅種，確保中央與地方的收入。具體分為： 第一、中央固定收入。應歸入中央財政收入的稅種包括：關稅、海關代征的增值稅、消費稅、中央企業(yè)所得稅、外資企業(yè)的出口退稅。 第二、地方固定收入。歸地方財政收入的稅種有：營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、地方企業(yè)上繳利潤、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護建設稅、房產稅、車船稅、印花稅、遺產稅、土地增值稅、屠宰稅等。 第三、中央與地方共享收入。包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。,２、分稅制的主要內容,（３）分管。通過建立中央和地方的稅務機構，建立中央稅和地方稅兩套稅收體系。中央稅務機構，也就是國稅局主要負責中央稅和中央與地方共享稅的征管；地稅局則負責征管地方稅。,國稅局與地稅局,,,,三、當前我國財政管理體制 存在的主要問題,（一）分稅制方面所存在的問題 １、中央政府與地方政府之間的事權劃分不是很清楚。 ２、缺乏規(guī)范的財政轉移支付制度。 ３、地方稅制建設相對滯后。,分稅制方面存在的問題,用稅收杠桿調節(jié)市場失靈,（二）財政決策和運行 方面存在的主要問題,１、還沒有真正形成民主化、規(guī)范化和科學化的財政決策機制。 ２、財政支出的結構不合理。 ３、財政收入偏高，收入渠道不規(guī)范。,財政支出結構不合理,第一、政府的行政事業(yè)費用支出增長過快，而真正用于提供公共物品和公共服務的國防建設、基礎教育、社會保障、公共衛(wèi)生等方面的支出增長緩慢。 第二、城鄉(xiāng)財政支出安排不合理。 “城市像歐洲，鄉(xiāng)村像非洲” 第三、同一系統(tǒng)內的財政支出安排不合理。,,,,,,,２００６年一些省市 行政費用開支,０６年一些省市公車使用情況,財政支出結構不合理,二OO六年上半年，全國三十一個省區(qū)、直轄市黨政國家機關的行政開支，超支30%至160%，超預算達5087．7億元。 據(jù)中央聯(lián)合調查組復核調查報告披露：經復核后，全國三十一個省級行政區(qū)行政開支，上半年超預算5087．7億多元，相等于全年的教育、國防經費開支的總和。,財政支出結構不合理,據(jù)統(tǒng)計,行政管理費占財政支出的比重從“五五”時期的4.9%上升到“九五”時期11.94%,到2000年占17.4%,2002年占18.6%。 國防費支出占財政支出的比重“五五”時期為16.4%,此后一直下降,“九五”時期為8.3%,2000年為7.6%,2002年為7.7%。2002年占ＧＤＰ的比重為1.6%,低于世界3%的平均水平。我國的國防支出相當于美國國防費的5%,美國人均國防費達到2000美元左右,而我國只有6美元左右。,鄭州惠濟區(qū)政府大樓,,,,財政支出結構不合理,2002年政府教育支出占ＧＤＰ的比重為3.41%,低于世界5.1%的平均水平及發(fā)展中國家4.0%的水平。 2001年國家財政用于衛(wèi)生的預算支出占總支出的4.2%,占ＧＤＰ0.84%,而美國公共衛(wèi)生支出占ＧＤＰ13.9%,波蘭占ＧＤＰ6.3%,相差甚遠。,財政收入偏高，收入渠道不規(guī)范。,目前，我國的稅收總額占ＧＤＰ的比重約２５％，加上一些預算外資金收入，稅負已超過３０％。在我國的經濟增量中被稅收拿走的部分，從 １９９８－２００４年，年均２８％，２００４年高達３０％，幾乎３０％的經濟增量被稅收拿走，而與此同時的居民收入增長率只有６％。,財政收入偏高，收入渠道不規(guī)范。,據(jù)公開的數(shù)據(jù)，1987年，政府總收入為3316.58億元，政府稅外收費為1176.22億元，政府總收入對非稅收的依存度為35.46％。到1996年，政府總收入為16708.28億元，政府稅外收費收入高達9798.46億元，依存度為58.64％。,（三）財政運行過程中的管理和監(jiān)督方面存在的問題,１、在財政支出中出現(xiàn)一些嚴重的違規(guī)違紀資金 ２、財政預算收支內容模糊、項目過粗。 ３、缺乏一套對財政運行績效的評價體系。,２００５年國家審計局 審出違紀違規(guī)部門和資金：,國資委(挪用國家建設資金960萬) 1998至2005年，國資委所屬5家單位挪用國家建設資金共960.73萬元。 農業(yè)部(研究院私設1800萬小金庫) 2001至2005年，中國水產科學研究院截留系統(tǒng)科學事業(yè)費預算資金1849.75萬元，隱匿于所屬漁業(yè)工程研究所，形成賬外資金，用于該院自籌基本建設等。 國家郵政局(超范圍運用儲蓄金20億) 郵政儲匯局未經銀監(jiān)會批準，分別于2004年3月和5月運用郵政儲蓄資金向某基金管理有限公司認購南方現(xiàn)金增利基金10億元和南方避險增值基金10億元。,２００５年國家審計局 審出違紀違規(guī)部門和資金：,文化部(防偽標識違規(guī)收費1.08億) 自1996年起，文化市場發(fā)展中心受文化部委托，在未報經有關部門審核批準的情況下，向音像企業(yè)收取音像制品統(tǒng)一防偽標識費用，截至2005年底，累計收費1.08億元，支出8842萬元，結余2013萬元。 教育部(多領560萬政府特殊津貼) 截至2005年末，教育部多報領政府特殊津貼561.55萬元。主要原因是未定期核對享受政府特殊津貼人員的變化情況，也未及時上報人事部，形成長期多報多領該項經費。,２００５年國家審計局 審出違紀違規(guī)部門和資金：,民政部(5000萬福彩金“蒸發(fā)”) 福彩中心于1996年5月存入某財務公司一年期定期存款5000萬元。因該公司未如期兌付存款本息，且已進入破產清算，上述存款本息面臨損失風險。 中國貿促會(截留7401萬政府非稅收入) 2004至2005年，法律部門在為國內進出口企業(yè)代辦領事認證業(yè)務過程中，通過轉移收入和改變收費性質的方式，截留領事認證收入7401.59萬元。,２００５年國家審計局 審出違紀違規(guī)部門和資金：,財政部(隱瞞23.6億個別基金收支) 財政部2006年3月受國務院委托向十屆全國人大四次會議報告2005年度中央預算執(zhí)行情況時，未報告一項基金收支情況。該項基金2004年底結余21.12億元，2005年收入5.06億元、支出2.57億元，年底結余23.61億元。 衛(wèi)生部(閑置財政專項款6.12億元) 截至2005年底，衛(wèi)生部本級累計閑置衛(wèi)生專項資金2.84億元，中國疾病預防控制中心閑置2003至2005年衛(wèi)生專項項目資金3.28億元，不符合規(guī)定。,２００５年審計出違紀資金,,預算收支內容模糊、項目過粗,在編制財政預算收支時，其內容較粗略、款項不清、項目省略、透明度低，造成“外行看不懂，內行說不清”的現(xiàn)象，在一般的財政預算草案中，要求列出類、款、項、目四級科目，然而，很多預算案只列出類和款，沒有具體的項和目，這樣的財政預算案一方面極容易引發(fā)挪用、擠占財政資金的行為;另一方面不利于人大或審計部門對財政運行狀況的有效監(jiān)督。,缺乏一套對財政運行 績效的評價體系,由于缺乏一套財政運行的績效評價體系，不僅容易滋生政府部門濫用職權和貪污腐化，影響公共管理效率的提高，而且增加納稅人的痛苦指數(shù)，使納稅人交了稅卻得不到應有的公共物品和公共服務。,四、建立和完善我國的 公共財政管理體制,建立和完善我國的公共財政管理體制的主要措施： １、以高度的政治民主化和社會法治化為前提。 ２、轉變和創(chuàng)新財政部門的理財理念。 ３、建立科學化、民主化、規(guī)范化的公共財政決策機制。 ４、建立對公共財力運行的監(jiān)控機制。,１、政治民主化和 社會法治化為前提,公共財政最基本的職能在于為社會提供公共物品和服務，其運行過程絕對不能忽視社會公眾的參與，違背公眾的意愿，因此，只有在政治民主化，實現(xiàn)政治文明的條件下，才能充分反映民眾的公共訴求，使公共財力資源真正用于社會公共事務，實現(xiàn)社會公共利益。同時，公共財政本身是一種高度法治化的財政，只有良好的法治環(huán)境，實現(xiàn)依法理財，才能確保公共財政的正常運行秩序。所以，要建立我國的公共財政體制，首先必須以高度的政治民主化和社會法治化為前提。,２、轉變和創(chuàng)新 財政部門的理財理念。,必須時刻反思：“財政部門應該干什么？不應該干什么？”的問題 第一、從生產建設型財政向公共財政的轉變。樹立起為滿足社會公共需要，提供更多、更優(yōu)質的公共物品和服務為宗旨。 第二、在此理財實踐中大膽探索有效的理財模式，用有限的公共財力資源辦人民滿意的公共事業(yè)。,２、轉變和創(chuàng)新 財政部門的理財理念,第三、公共財力資源的配套，要按“有所為，有所不為”的原則，分輕重緩急安排好公共財政支出，切實解決老百姓所關心的實際問題。如：“三農”問題、醫(yī)療和教育問題、社會保障問題等。,今后財政支出的重點,,３、建立科學化、民主化、 規(guī)范化的公共財政決策機制,公共財政要實現(xiàn)社會公共利益的最大化，最關鍵的環(huán)節(jié)在于建立科學化、民主化、規(guī)范化的公共財政決策機制 。 第一、必須擴大廣大人民群眾參與公共財政收支的決策權 。 第二、必須建立由民眾參與、專家學者論證、主管部門陳述和答辯的公共財政決策方式 。,３、建立科學化、民主化、 規(guī)范化的公共財政決策機制,第三、必須加強公共財政方面的立法工作，依法理財，依法管理公共財政，確保公共財政決策的規(guī)范化。,４、建立對公共財力 運行的監(jiān)控機制。,第一、發(fā)揮財政部門的財政監(jiān)督職能，負責任地管好每一筆公共財力資源 。 第二、發(fā)揮審計部門的審計監(jiān)督作用，有效審核各個公共部門的財政收支狀況，糾正違法違紀的行為。近幾年來，審計署刮起的“審計風暴”，對有些公共部門的影響很大。,財政監(jiān)督,,審計監(jiān)督,,４、建立對公共財力 運行的監(jiān)控機制,第三、發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，利用各種大眾傳媒，監(jiān)督各個公共部門在公共財力運行方面所存在的問題。 第四、動員群眾監(jiān)督的力量，為廣大人民群眾提供舉報、監(jiān)督的方便措施和途徑。,輿論監(jiān)督,,群眾監(jiān)督,思考題,１、當前我國的財政管理體制存在哪些方面的問題？ ２、如何構建我國的公共財政體制，以真正體現(xiàn)社會主義公共財政為人民謀福利的精神。,