大陸30年地方政府體制改革路徑反思.ppt
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大陸30年地方政府體制改革路徑反思 蘇州大學地方政府研究所沈榮華2009年11月25日 一 三十年體制改革的主要特點二 體制改革路徑中的問題與原因三 今后體制改革路徑思考 主要內(nèi)容 一 主要特點 地方政府一直處于變革之中經(jīng)濟體制改革行政體制改革 三十年地方經(jīng)濟發(fā)展的主導者成績舉世矚目地方政府改革的基本面 大陸地方政府角色形態(tài)豐富多彩常態(tài)型非常態(tài)型 常態(tài)型 積極型 1 爭取型 想方設法打政策的擦邊球 發(fā)展是唯一的硬道理2 爭議型 方法與目的不對稱3 爭功型 GDP崇拜 個人升遷放第一位 消極型 4 被動型 不研究實際 無配套措施 撞鐘型5 懶惰型 等 靠 要 表面文章 執(zhí)行走樣 專等皇糧 非常態(tài)型 6 制度化模式 重慶出租車罷市的協(xié)商解決7 非制度化模式 甕安事件 基本估價 正進入 改革的深水區(qū) 職能轉變沒有取得實質(zhì)性 結構性突破 公共服務開始成為行政體制改革的一種導向改革沒有取得最大化效應 推動之手 浪費之手掠奪之手 二 原因分析 從特殊政治經(jīng)濟環(huán)境下改革路徑中尋找 第一 改革的總體背景 第一 作為一個現(xiàn)代化后的國家 無論是民族復興的追求 還是強化執(zhí)政黨政治合法性的考慮 都決定了改革特點是 追趕型 國家越落后 一個開拓性政府的作用范圍就越大 這在世界范圍內(nèi)是一個通例 美 阿瑟 劉易斯 經(jīng)濟增長理論 求快 第二 制度資源極為匱乏 避免社會震蕩 確保經(jīng)濟快速發(fā)展求穩(wěn)大陸選擇了漸進式改革路徑 第三 習慣性地帶有理想主義的色彩求好路徑依賴 部分地方政府求官求利 必然產(chǎn)生三個問題 保留并繼承全能主義的大部分政治資源 一旦政府遇到經(jīng)濟問題 經(jīng)濟手段無法解決 行政手段和政治手段自然而然成為主要方法 改革往往表現(xiàn)在操作與技術層面 改革場景體制內(nèi)核 普遍建立行政服務中心 簡化辦事程序承諾 開通市長電話 萬人參加評議 問責制 萬人評議不等于公共參與領導承諾不等于制度建設電話不等于對話行政服務中心 舊體制存量基本不變的情況下 作技術增量的改革 行政服務中心便利 快捷 對應物是官僚主義窗口與傳達室政府原有的職能一個沒有少 相互結構關系與權力關系的體制狀況一層沒有變 萬人評議注重形式上民主的廣泛性 卻缺乏評議者身份的代表性 利益相關性 程序性缺乏評判標準的客觀性 具體性 針對性由于部門職能的差異性 而評判尺度的同一性 其效果必然缺乏公正性 透明性 有效性 領導承諾不等于制度建設承諾往往是由個人作出 會因人而已 會時過境遷制度具有穩(wěn)定性 確定性 規(guī)范性 持續(xù)性特點個人的面對與制度的面對 姿態(tài) 民主建設 電話不等于對話電話只是一種工具 渠道 可能通或不通 可能處理或被擱置 難免隨機性與隨意性對話是一種平臺 制度性結構其地位的對等性 其內(nèi)容的回應性 其本質(zhì)的民主性民主制度安排 改革缺乏制度性支持一方面 有進展與成績一方面 人治色彩 官走政息 長官意志 第二 改革的動力 動力與對象集于一身 一方面堅定不移推進政府體制改革 對象是政府 一方面政府是動力 只能建立在一種邏輯之上 假設自身沒有矛盾假設自身一定正確 一定準確把握改革方向 一定代表人民根本利益假設自然而然能夠適應市場經(jīng)濟的規(guī)則與規(guī)律 懸浮式 的單向性結構公民只是被動接受 過程中很難真正介入改革成為政府內(nèi)部的事 游離于社會之外政府與社會之間缺乏制度性的架構與機制 懸浮 效應 政府的改革 飄忽不定 要么滯后于社會的需求 沒有做好接納社會參與的準備要么超前于社會的發(fā)展 將西方的改革理論當成靈丹妙藥 第三 改革的策略 試點 地方政府自主創(chuàng)新 法治與改革并舉自主創(chuàng)新是策略法治建設是戰(zhàn)略 法治與創(chuàng)新之間的兩難 法治追求規(guī)范 改革追求突破法治追求穩(wěn)定 改革追求創(chuàng)新與變化法治追求秩序 改革追求秩序的調(diào)整與重構如何面對兩者關系 第四 改革的機制 政府命令 引入改革過程單向性自上而下 內(nèi)部的層層責任制 政府主導單一性指揮棒 績效考核封閉性 基本呈現(xiàn)出強制性變遷狀態(tài)降低了改革成本 帶來三方面困境 1 改革成果打折扣2 地方政府處于 虛監(jiān) 狀態(tài)3 忽視了社會的積極性與作用 第五 改革的切入點 以利益調(diào)整為核心在舊體制存量基本不變的情況下 增量部分實行新體制 逐漸增加新體制在總量中的比重 逐漸改革舊體制 最終完成向新體制的過渡權力下放 利益讓渡 非剛性 非制度性利益博弈 在討價還價中放 收 放循環(huán) 一定程度調(diào)動地方政府積極性 成第一推動力 基本順著擴大經(jīng)濟總量的邏輯前進 給地方政府的非正當利益得以保存 權力約束被軟化 導致政策隨機性 為權力腐敗提供溫床 運行的非規(guī)范性 形成了許多利益模糊地帶 使地方政府體制外 創(chuàng)新 提供可能 利用行政手段藏富于地方把預算隨意轉化積極 跑步進金 爭項目 資金 政策地方主義抬頭 缺乏大局意識腐敗的集團化趨勢 三 今后體制改革路徑思考 一 地方政府體制改革的三個支點第一 理念支點1 從革命到建設社會發(fā)展的規(guī)律2 從政治到經(jīng)濟 政治情結 3 從國家本位到社會本位 第二 機制支點1 分權機制 零和博弈 它與中央集權聯(lián)系在一起 一個社會的多元結構失去得越多 它的中間勢力越是弱小 就越有可能產(chǎn)生使絕對權力統(tǒng)治成為可能的條件 美 喬 薩托利 民主新論 需要尋求一種多贏策略 形成多元化格局 2 分享機制國家的財產(chǎn)與共同體的利益 每個人都有權享用利益 整個國家與社會所擁有的利益物質(zhì)上與精神上多種形式的利益人人都能從國家的決策和制度中獲得公開性在再分配中間接與直接獲得公平性國家力求保證人人都有享用公共設施的權利公正性 3 對話機制強者與弱者的對話 提升弱者的地位話語權行為有效權 麥克風原理 公民社會的培育 發(fā)育 第三 作風支點政府的前臺 形象群眾印象的入口目前 社會發(fā)育不全的情況下 作風可能顯得尤為重要 二 尋找改革與制度建構的契合點第一 加快實現(xiàn)五大轉變1 漸進式改革發(fā)展到結構性改革2 要素改革轉變?yōu)槿中愿母? 利益獲得性改革轉變?yōu)槔嫜a償性改革4 粗放型改革轉向精細化改革5 技術手段性改革轉向真正的體制性改革 第二 確立三種權力各歸其位 各司其職2006年8月27日 第一次明確規(guī)定三種權力關系黨的十七大也進一步明確 黨的直線關系代替了執(zhí)政黨 權力機關 政府 司法機關的四維關系這是形成于革命時代的黨政直線權力結構關系 應該回原于多邊權力有效分工并相互制衡的結構國家權力是權力的最高形式執(zhí)政黨的意志黨轉換成國家意志才具有治國的法律有效性政府絕不能偏離國家的意志 不能隨意行事司法只能在法律的規(guī)范與引導下對糾紛裁決 補救 第三 法治政府與服務性政府的建設二元合一 責任重大法治政府與服務型政府的建設 重合的關鍵詞是公平公正 以人為本 多元 開放 參與 規(guī)制 三 今后行政改革的側重點1 區(qū)域經(jīng)濟一體化與地方政府改革側重點2 市管縣 抑或 省直管縣 管理扁平化3 中央適度集權 自主性與合法性4 地方政府改革范式 自由度5 地方政府體制改革 開放度 區(qū)域經(jīng)濟一體化與地方政府改革方向協(xié)議 懇談會 溝通沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機構沒有對各方明確的約束機制實現(xiàn)利益最大化 非制度性階段 市管縣 省直管縣 地方政府管理扁平化管理幅度 層級 管理目的與理念一刀切 中央適度集權下的地方政府體制改革的自主性與合法性適度性與放權的制度性上下結構的剛性建構 地方政府改革必須進一步開放開放目的開放對象開放環(huán)境開放路徑開放制度保證 大陸地方政府體制改革三十年了 從總體上講 我們有制度 但是還沒有制度化所謂制度化就是指將制度系統(tǒng)化 增加其配套性 就是將制度細則化 增加其可操作性 就是將制度明確化 增加其有效性 就是將制度具體化 增加其科學性 大陸地方政府改革態(tài)勢豐富多彩 各有特色 如何考慮地方政府自主性與創(chuàng)造性的政策空間 如何順應著各地的差異性特點 如何因勢利導 不用一刀切的傳統(tǒng)方法 放棄單一性的思維習慣 充分吸納社會元素與力量 體制改革的路徑 主體 單一性方法 簡單性手段 行政性機制 單向性導向 主觀性 一個地方的改革只要適合自身的客觀與特點 就有生命力 一個地方的成功 不一定要其他地方都去模仿 但是 也不必指手畫腳如果上下有一個寬松的人文心態(tài)與政策環(huán)境 今后三十年的政府體制改革將會有更大的進步 謝謝 2009年11月25日- 配套講稿:
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