關于我市農村承包土地“三權分置”改革工作的調研報告

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1、關于我市農村承包土地“三權分置”改革工作的調研報告 根據市人大常委會工作安排，近段時間，市人大常委會調研組對我市農村承包土地“三權分置”改革工作情況開展了調研。黃錦朝主任帶隊到義烏市進行了專題調研，張榮貴副主任參加了多數(shù)縣（市、區(qū)）的調研。調研中我們聽取當?shù)卣坝嘘P部門匯報，查看相關臺賬，實地走訪農村土地流轉戶、規(guī)模經營戶，與縣鄉(xiāng)村基層干部、農業(yè)經營者、基層人大代表等進行了座談交流。 一、我市農村承包土地“三權分置”改革工作的基本情況 上世紀80年代初，我市全面實行聯(lián)產承包責任制，90年代末，各地根據農村經濟和農業(yè)發(fā)展需要，探索實踐土地流轉，不斷完善承包經營責任制。2015年開始，

2、我市各級政府大力組織實施農村承包經營土地確權頒證工作，并進一步推動土地流轉，更大力度搞活土地經營權，一批新型農業(yè)經營主體涌現(xiàn)，我市農村承包土地“三權分置”改革穩(wěn)步推進。 （一）確權登記頒證工作穩(wěn)步實施。根據中央和全省統(tǒng)一部署，我市各級政府加強組織領導，廣泛深入宣傳，積極組織工作人員培訓，嚴格標準要求，認真組織實施農村承包土地的確權、登記、頒證工作。在工作中，嚴格技術規(guī)程，開展承包地塊測繪；嚴格操作規(guī)范，進行審核公示；認真細致工作，完善簽訂承包合同。目前我市農村承包土地確權各環(huán)節(jié)工作穩(wěn)步推進，其中承包地測繪、審核公示工作基本完成；完善簽訂承包合同工作正在掃尾中；權證頒發(fā)工作正在積極準備中。確權

3、登記頒證工作的穩(wěn)步推進，有利于穩(wěn)定農民信心，為“三權分置”改革后續(xù)推進奠定扎實基礎。 （二）搞活土地經營權取得階段性成效。農村承包經營土地流轉，各地自上世紀末即已起步，到改革開放三十周年的2008年開始加大工作力度，近年來各地一直比較重視。加強政策引導，各縣（市、區(qū)）都出臺了鼓勵農村土地流轉的財政補助政策，對達到一定規(guī)模和年限的土地流轉轉出戶按流轉面積給予補助，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體的組織工作進行獎勵。創(chuàng)新流轉方式方法，推廣委托鎮(zhèn)村集體流轉、股份合作型　流轉、土地入股保底分紅型流轉等方式推動農村土地流轉。完善流轉制度，義烏市在全國率先推出土地流轉可享受失地農民保險待遇的經驗做法，保障土地流出農民的

4、生活，調動了農民流轉土地的積極性。加強土地流轉服務，全市各縣（市、區(qū)）都建立了縣級土地流轉服務中心和土地仲裁委員會，全市建立土地流轉服務鄉(xiāng)級中心146個，蘭溪市還在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成立土地糾紛調解機構，加強了土地流轉服務和管理工作。拓展土地經營權權能，永康市、浦江縣、武義縣等地探索建立了土地經營權抵押貸款制度。通過持續(xù)努力，土地流轉工作取得了階段性成效，截止2017年底，全市土地流轉率達48%，推動了農業(yè)規(guī)模化經營和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。 （三）新型農業(yè)經營主體培育初具規(guī)模。各地圍繞農業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農場以及農業(yè)專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體發(fā)展，在土地、資金、人才等方面出臺政策措施，完善政策扶持體系，同時

5、積極開展各級示范家庭農場、示范農業(yè)專業(yè)合作社創(chuàng)建活動，新型農業(yè)經營主體培育初具規(guī)模。截止目前，全市有家庭農場4600多家，農民專業(yè)合作社5100多家，市級以上農業(yè)龍頭企業(yè)195家，農業(yè)上市企業(yè)8家；農業(yè)適度規(guī)模經營面積達65萬畝，占總承包耕地的31%，農業(yè)產業(yè)化經營進一步發(fā)展。 二、我市農村承包土地“三權分置”改革工作存在的主要問題 “確權、活權、培育新型經營主體”構成農村承包土地“三權分置”改革工作框架。我市農村承包土地確權、活權、培育新型經營主體等工作在取得明顯成績的同時，也存在不少困難和問題。 （一）土地確權登記頒證工作仍較艱巨。農村經營土地承包工作比較復雜，歷史遺留問題不少，如以

6、租代征問題，承包地小調整問題，農嫁女問題，二輪承包承包權證發(fā)放不到位問題，還有少數(shù)地方年久失管，檔案缺失，資料不齊，界址不清，等等。對這些問題，一些縣、鄉(xiāng)、村基層感到處理壓力大，矛盾糾紛化解難度大，有的處置末到位，仍隱含矛盾糾紛隱患。有的對改革意義認識不足，工作不夠主動，有的存在畏難情緒，攻堅克難不夠，導致各地工作不夠平衡，部分縣（市、區(qū)）進展較慢。目前，土地確權頒證工作已經進入準備全面頒證階段，之后的管理服務平臺建設、機制建設等工作也亟待跟上。 （二）搞活土地經營權仍有較大的發(fā)展空間。截止2017年底，我市農村承包經營土地流轉率為48%，不足一半，低于全省平均水平6個多百分點。已有的土地流

7、轉的質量也是有待提高。一是流轉期限普遍較短。流轉期限為5年以下的土地要占到六成以上，短期流轉行為增加了經營風險，導致經營者不愿長期投入。二是部分流轉操作不夠規(guī)范。目前全市自主流轉的土地面積有58.2萬畝，占流轉總面積的58.8 %，這些流轉大部分操作不夠規(guī)范，往往不簽訂書面合同，有的即使簽訂了合同，但合同條款不具體，權利、責任、義務等事項設定不全面、不規(guī)范，容易留下糾紛隱患。三是流轉土地連片程度不高。有的務工經商農民因為不在乎流轉金寧肯拋荒也不愿流轉，有的擔心失去土地不愿意流轉，有的則出于個人對村干部的恩怨不肯流轉，導致土地無法連片流轉，形成“地塊插花”現(xiàn)象。四是土地流轉關系不穩(wěn)定。個別農民法

8、制意識不強，缺乏契約精神，簽訂合同后隨意毀約，或對項目施工進行阻撓，經營業(yè)主的經營權難保障。有的經營戶甚至反映，與農民簽訂的多年流轉協(xié)議形同虛設，實際上仍需每年與農民協(xié)商流轉價格，確認流轉事宜。 （三）土地流轉的政策、機制、服務等還有待完善。有的地方對土地流轉的補助政策斷斷續(xù)續(xù)，連貫性不夠，造成土地流轉的起伏；有的流轉靠經營戶與農民一家一戶直接面對面商談，工作難做，進度慢；股份合作型流轉、土地入股保底分紅型流轉等流轉比例比較低，經營業(yè)主與享有承包權的農民的利益關系不緊密，致使流轉關系不穩(wěn)定；有不少農民將土地當成生活最后的依托和養(yǎng)老保障，由于沒有替代的保障制度，也有農民不敢、不愿把土地流轉。

9、 我市各縣（市、區(qū)）都建立了土地流轉服務中心和農村土地仲裁委員會，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還都建立了鄉(xiāng)級土地流轉服務中心，但是由于人員配置不足，經費沒有保障，也沒有相應的工作機制和激勵機制，實際發(fā)揮作用有限，信息發(fā)布傳遞服務、流轉價格評估指導服務、流轉鑒證服務以及檔案管理、糾紛調處仲裁等功能都沒有得到很好地發(fā)揮。目前，全市9個縣級土地流轉服務中心，除蘭溪、東陽兩市外，其他縣（市、區(qū)）都只是增掛了一塊牌子，沒有專門工作人員；9個縣級土地仲裁委員會，除蘭溪市、武義縣、磐安縣三縣（市）外，其他縣（市、區(qū)）均未成立仲裁庭。 （四）土地流轉的監(jiān)督管理工作還有待加強。有的地方土地流轉一轉了之，對流轉后的土地用途監(jiān)管以及流

10、轉后雙方權益保障等監(jiān)管缺位、滯后或者缺乏有效手段。如少數(shù)地方土地流轉存在“糧食功能區(qū)內的土地非糧化、非糧食功能區(qū)內的土地非農化”傾向，違背了土地流轉不得改變農業(yè)用途的規(guī)定；有的經營戶將流轉來的耕地用于苗木種植，苗木轉移時帶走耕地上的熟土層，使耕地地力遭到破壞，恢復難度很大；目前，對工商企業(yè)進入農業(yè)還沒有門檻設置和資質認定，個別工商業(yè)主或企業(yè)在缺乏成熟項目的情況下，盲目流入土地，造成土地閑置，存在“流而不用”現(xiàn)象，有的甚至期待調整土地用途得益；有的由于項目經營不善，將項目廢棄，農民拿不到土地流轉費，同時造成土地浪費。 （五）農業(yè)新型經營主體培育工作仍任重道遠。近幾年，我市各地比較重視農業(yè)新型經

11、營主體的培育工作，但離現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展要求仍有較大差距，總體數(shù)量不多，優(yōu)質項目不多，許多家庭農場、農業(yè)專業(yè)合作社還處于起步階段，規(guī)模過小，經營層次較低，實力不夠強，輻射帶動能力弱。中央提出要構建新型經營主體政策扶持體系，完善對新型經營主體的財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策，一些政策還有待進一步落實，一些突出問題需重視解決。經我們調研，當前基層反映較大、呼聲較多的有以下三個方面：一是設施農業(yè)用地政策落實不夠到位。農業(yè)生產經營規(guī)模的擴大必然要求一定面積的農業(yè)配套設施用地。為促進現(xiàn)代高效農業(yè)的發(fā)展，從2009年開始，中央到地方已經制定了一系列配套設施農用地政策，但各地除義烏市和武義縣落實較好外，普遍

12、落實沒有到位。由于權責交叉以及涉及到基本農田保護等，很多地方對一二三產融合項目，特別是農業(yè)觀光、休閑旅游配套設施用地存在不敢審批，不愿審批的現(xiàn)象，給農業(yè)融合發(fā)展帶來極大的不利影響。二是金融扶持政策仍未有突破。金融支農講的多，抓手少，方法不多。實際工作中金融支農的總量、主體覆蓋面都與實際需求相比差距較大。永康市、浦江縣、武義縣等地出臺的承包土地經營權抵押貸款政策，除武義縣運轉稍好外，另兩縣（市）實際貸款操作很少，難以為繼。三是農業(yè)政策性保險工作滯后。發(fā)展政策性農業(yè)保險，是克服農業(yè)靠天吃飯現(xiàn)象，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的必然要求。當前農業(yè)政策性保險“共保體”的運作方式，有的保險機構落實積極性不高，而農民、農業(yè)

13、生產主體受歡迎的部分非“共保體”運作的保險公司，財政扶持資金又支付不過去，影響我市農業(yè)保險的健康發(fā)展。 三、進一步推進我市農村承包土地“三權分置”改革工作的建議 農村承包土地“三權分置”改革是農業(yè)農村改革發(fā)展的大事，事關廣大農民群眾切身利益，事關農業(yè)農村長遠發(fā)展。同時，農村承包土地“三權分置”改革又是一項需要長期持之以恒地抓好的工作。根據這項工作實際存在的矛盾問題我們提出如下工作建議。 （一）進一步深化對“三權分置”改革的認識，形成共同推進的工作合力。推進“三權分置”改革、理順土地關系，是繼家庭聯(lián)產承包責任制后農村改革又一重大制度創(chuàng)新，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。開展農戶承包經營土地

14、確權，明晰土地產權關系，對更好地維護村集體、承包農戶、經營主體的權益，對維護農村穩(wěn)定具有重要意義；推進“活權”，搞活農村承包土地經營權，發(fā)展適度規(guī)模經營，對提高土地資源利用效率，提高土地產出率、勞動生產率，具有重要意義；培育新型農業(yè)經營主體，對農業(yè)后繼有人，對推進農業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。因此，各級政府要提高認識、統(tǒng)一思想，堅定不移地推進這項改革，將“三權分置”改革工作作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點之一，列入重要議事日程，根據職能分工，充分發(fā)揮各職能部門作用，切實做好該項改革工作。 （二）認真負責、扎實細致，全面完成農村承包土地確權登記頒證工作。推進農村土地確權登記頒證，確定土地權屬關系，讓農民吃

15、上定心丸，是“三權分置”改革的基礎工作。各縣、鄉(xiāng)、村要實事求是，從實際出發(fā)，按照“依法依規(guī)、民主協(xié)商、尊重歷史、先易后難、屬地負責、及時化解、不留隱患”的原則，妥善解決土地確權登記頒證過程中遇到的糾紛問題，努力化解矛盾。要繼續(xù)認真負責、耐心細致的做好確權中的地塊測量、審核公示、完善承包合同、簽訂合同、數(shù)據庫建設、頒證及檔案整理等各個環(huán)節(jié)的工作，努力將確權工作做到位，確保做到地塊、面積、合同、證書“四到戶”，面積、合同、登記簿、證書“四相符”。要重視頒證后的管理服務工作，建立互聯(lián)互通的土地承包信息管理系統(tǒng)，健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度，實行承包合同網簽管理。

16、（三）完善機制、健全服務，加大力度搞活土地經營權。推進流轉、搞活土地經營權是“三權分置”改革的重點，是發(fā)展適度規(guī)模經營和現(xiàn)代農業(yè)的必由之路。各級政府要以“三權分置”改革為契機，進一步加大工作力度，完善政策、機制、服務、監(jiān)管，依法、依規(guī)、有序，積極有為地推進土地流轉，著力搞活農村承包土地經營權。 一是改進流轉機制。改進流轉方法，要在堅持農民自愿的基礎上，更多采用委托流轉，由農民先將土地委托給鄉(xiāng)、村集體，再由村集體流轉給經營戶，這樣有利于推行整片流轉，減少土地流轉糾紛，提高流轉的實際效果。要創(chuàng)新流轉形式，更多地推行股份合作型流轉、土地入股保底分紅型流轉等形式，促進業(yè)主和農戶形成利益一致的共同體，

17、使土地的流轉關系更穩(wěn)定。 二是完善流轉服務。要解決縣、鄉(xiāng)兩級土地流轉服務中心、農村土地仲裁委員會人員和經費保障問題，完善工作機制和激勵機制，充分發(fā)揮其信息發(fā)布傳遞服務、流轉價格評估指導服務、流轉合同簽訂鑒證服務以及檔案管理、糾紛調處仲裁等功能。要建立完善土地流轉交易平臺，引導流轉雙方通過公開平臺進行交易。要做好對經營主體的土地經營權確認服務，為抵押融資和權屬流轉提供便利，為拓展土地經營權權能創(chuàng)造條件。 三是建立流轉保障。要學習推廣義烏市土地流轉可享受失地農民保險待遇的經驗做法，認真研究探索為符合條件的土地轉出農民建立基本生活保障制度，解決農民后顧之憂，提高農民流轉的積極性。 四是加強流轉

18、監(jiān)管。探索建立土地流轉受讓方農業(yè)經營資質制度，嚴格工商資本準入門檻，對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地的租地條件、經營范圍、安置當?shù)剞r村勞動力和違規(guī)處罰等作出規(guī)定，加強土地流轉的事中事后監(jiān)管。認真做好土地用途管制的落實，嚴格按農業(yè)法、土地法和基本農田保護條例等法律法規(guī)制止和查處擅自將耕地“非農化”、破壞耕地行為。 （四）完善政策扶持體系，大力培育新型農業(yè)經營主體。新型農業(yè)經營主體是實施“三權分置”、放活經營權、發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的主要力量。要推進家庭農場、農民專業(yè)合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、集體合作農場、農業(yè)服務組織等新型經營主體共同發(fā)展，扶持創(chuàng)建示范性家庭農場，抓好農民專業(yè)合作社規(guī)范

19、提升，鞏固擴大農民合作社綜合社試點，培育扶持農業(yè)龍頭企業(yè)。要引導新型經營主體與承包農戶建立緊密利益聯(lián)結機制，帶動普通農戶分享農業(yè)規(guī)模經營收益；支持新型經營主體相互融合發(fā)展。要著力完善新型經營主體財政、信貸保險、稅收、用地、項目扶持等政策，特別是在以下三個方面要有所突破：一是完善設施農業(yè)用地政策。要學深學透上級有關文件精神，想方設法用足用好有關政策，安排適當?shù)慕ㄔO用地指標，簡化審批流程，加強部門協(xié)調，盡可能滿足農業(yè)經營戶對休閑觀光農業(yè)配套設施用地的需求，支持農業(yè)向一二三產融合的方向發(fā)展，拓展農業(yè)功能，增加農業(yè)綜合效益。二是完善金融信貸政策。繼續(xù)實踐探索土地經營權抵押貸款，規(guī)范土地經營權價值評估，

20、探索抵押物處置方式，引導金融機構加大對農業(yè)的信貸支持力度。要加大財政投入，重視農信擔保公司發(fā)展，為農業(yè)龍頭企業(yè)、新型農業(yè)經營主體融資提供渠道。三是加強農業(yè)政策性保險工作。要加大財政投入，理順“共保體”工作體制，進一步擴大農業(yè)政策性保險的覆蓋面和保險水平。 （五）加強農村土地承包管理隊伍建設，完善對“三權分置”改革的管理和服務。農村經營管理（土地承包管理）隊伍在過去是農業(yè)和農村經濟發(fā)展的一支重要力量，今后，農村承包土地實施“三權分置”改革，其面臨的工作任務依然很重，仍然是農業(yè)、農村經濟發(fā)展的重要力量。因此，要進一步重視農經干部力量建設，加強基層管理人員配備，提高基層服務能力。一是完善縣、鄉(xiāng)土地承包管理體系隊伍，做好土地承包日常管理、承包地權屬變更及時登記等工作。依法配備農村集體資產專管員，履行好村級土地承包管理職責，管好土地承包檔案資料，做好承包土地日常管理和備案登記。二是根據國務院辦公廳《關于引導農村產權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》，以縣為單位，改造提升土地流轉交易服務機構，納入農村綜合產權交易市場體系，構建市、縣互聯(lián)互通的土地流轉交易體系。三是健全農村土地承包經營糾紛仲裁體系，建立完善“鄉(xiāng)村調解、縣市仲裁、司法保障”的糾紛調處機制，加強調解、仲裁能力建設，依法有序開展仲裁工作。